農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)使用權(quán)

安之楠（西南政法大學(xué) 民商法學(xué)院，重慶 404100）

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農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)使用權(quán)

安之楠
（西南政法大學(xué) 民商法學(xué)院，重慶 404100）

摘 要：土地一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中極其重要的一個(gè)因素。我國(guó)特殊的土地流轉(zhuǎn)制度導(dǎo)致城鄉(xiāng)差異越來(lái)越大，同時(shí)導(dǎo)致農(nóng)民所擁有的土地與其真實(shí)價(jià)值不相匹配，這一現(xiàn)象嚴(yán)重危及到我國(guó)農(nóng)業(yè)之根本。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大背景下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地被允許出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；土地流轉(zhuǎn)；制度完善

一　農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)概述

（一）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的界定

按照我國(guó)的土地管理法律相關(guān)的規(guī)定，城市國(guó)有土地和 農(nóng)村集體土地是，我國(guó)土地在所有權(quán)上的兩大分類。農(nóng)村集體土地可分為三大類：一是農(nóng)用地，是指用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、養(yǎng)殖水面等。二是建設(shè)用地，又可以分為兩種，分別是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以及農(nóng)村集體非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，其中農(nóng)村的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性用地。三是指未利用土地和荒地等。所以，文章中的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指以營(yíng)利為目的進(jìn)行非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所使用的農(nóng)村建設(shè)用地。[1]

一直以來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市都是社會(huì)各界備受關(guān)注的問(wèn)題，黨和政府相應(yīng)的政策成為全國(guó)各地推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的主要依據(jù)。大體說(shuō)來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市經(jīng)歷了嚴(yán)格控制、初步探索、逐步放開(kāi)三個(gè)階段。在改革開(kāi)放至20世紀(jì)90年代末，國(guó)家政府機(jī)構(gòu)的各個(gè)部門(mén)都嚴(yán)格控制農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。國(guó)家在這期間頒布了各種條例，如1999年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》中規(guī)定“城鎮(zhèn)居民不得在農(nóng)村買(mǎi)房置地”。雖然國(guó)家政策對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行嚴(yán)格的把控，實(shí)際上在廣東省等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于有對(duì)土地的強(qiáng)烈需求，農(nóng)村集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)一直存在。21世紀(jì)初至2008年是探索階段，國(guó)家逐漸放寬對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的限制。2005年我國(guó)開(kāi)始在浙江、江蘇和四川成都等地試點(diǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，即“增減掛鉤”政策。這一時(shí)期工業(yè)化與城鎮(zhèn)化對(duì)土地的需求快速上升，中央也開(kāi)始在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)推進(jìn)，部分地區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地管理制度改革創(chuàng)新取得了積極進(jìn)展。三是逐步開(kāi)放階段（2008年至今），這一時(shí)期農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市步入了逐步開(kāi)放階段。2008年的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》、2009年的《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見(jiàn)》、2013年的《決定》以及2014年的中央一號(hào)文件都體現(xiàn)了黨和政府逐步放寬農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的限制，是促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力舉措。

通過(guò)上述可知，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)入高速發(fā)展期，政府努力建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，放活農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地的權(quán)利?！稕Q定》的這一舉措符合了所有權(quán)的原理，農(nóng)民集體，具體到農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織享有對(duì)農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)、處分的土地權(quán)利，是否允許集體建設(shè)用地超出集體范圍進(jìn)行交易，也由集體經(jīng)濟(jì)組織全權(quán)處理。[2]只有將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交給市場(chǎng)配置，才能最終保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)收益。

二　農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市之利

（一）有利于土地的集約利用

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市能提高土地資源配置效率、經(jīng)過(guò)集體整合后的土地資源價(jià)值得以充分的體現(xiàn)。開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市使得在我國(guó)大力發(fā)展城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，能夠充分利用原來(lái)分散在農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可以更加合理的運(yùn)用土地。除此之外，在土地的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民的居住環(huán)境得以完善，保護(hù)了農(nóng)民權(quán)益的同時(shí)還促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

我國(guó)在推行城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地分配不合理的現(xiàn)象一直存在，這是由于耕地需求和建設(shè)用地需求之間存在不可忽視的矛盾。想要降低矛盾，推行城鎮(zhèn)化的建設(shè)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、提高土地的利用率以及對(duì)土地實(shí)行土地統(tǒng)一管理是必經(jīng)之路。

（二）激活土地金融服務(wù)也，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

農(nóng)林院校一體化實(shí)踐教學(xué)體系注重學(xué)生能力的培養(yǎng)，反對(duì)簡(jiǎn)單地認(rèn)為實(shí)踐教學(xué)等同于加強(qiáng)學(xué)生動(dòng)手技能，一體化實(shí)踐教學(xué)協(xié)調(diào)發(fā)展學(xué)生“知識(shí)+能力+素質(zhì)”，將教學(xué)以能力培養(yǎng)過(guò)程進(jìn)行開(kāi)展；進(jìn)行職業(yè)分析，確定學(xué)生職業(yè)的技術(shù)、技能、技巧和規(guī)范，確定若干“關(guān)鍵技能”，并使之課程化，并進(jìn)行量化管理，逐步使導(dǎo)游專業(yè)操作技能教學(xué)知識(shí)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學(xué)化；改革學(xué)生實(shí)習(xí)制度，實(shí)行專業(yè)技能實(shí)習(xí)校內(nèi)模擬達(dá)標(biāo)制。突出農(nóng)林教育的特點(diǎn)，引導(dǎo)學(xué)生通過(guò)多學(xué)科融合創(chuàng)新。

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，離不開(kāi)現(xiàn)代金融業(yè)的支持，也產(chǎn)生了各種金融服務(wù)的需求。各地加大政策引導(dǎo)和金融創(chuàng)新，推進(jìn)土地金融服務(wù)業(yè)發(fā)展，積極支持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)，這是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)新特點(diǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)不僅簡(jiǎn)化了流轉(zhuǎn)的程序，還降低了將農(nóng)村建設(shè)用地入市交易的成本，而且作為一種新的投資手段，吸引了資金的投入，形成新型融資方式。[3]據(jù)調(diào)查，直接租用集體建設(shè)用地所需的租金僅為同等條件下征地費(fèi)用的60%。[4]而且在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，也大大促進(jìn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為當(dāng)?shù)卣w經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了活力。如列居全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣第六的廣東南海，就是憑借農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相對(duì)低成本效應(yīng)，吸引了大量外來(lái)投資，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)收入占了其財(cái)政收入的90%。[5]

（三）有利于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入

在上世紀(jì)90年代之前，農(nóng)民因?yàn)橥恋氐玫降睦嫱ǔＪ峭ㄟ^(guò)政府征收自己手中的土地而獲得的補(bǔ)償款的最高額度不過(guò)是每畝被征收土地平均年產(chǎn)值的30倍，最多也就幾萬(wàn)元。然而政府從中卻可以賺得巨大的價(jià)格差價(jià)，農(nóng)民既喪失了土地所有權(quán)又沒(méi)有從中獲得應(yīng)有的利益。

眾所周知，農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)就是土地，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市使得農(nóng)村集體或個(gè)人可以直接將自己所有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易。這樣做不僅可以增加農(nóng)民收益，為農(nóng)民的資產(chǎn)保值、增值提供了更廣闊的空間，還可以為農(nóng)民在現(xiàn)有國(guó)家發(fā)展的宏偉藍(lán)圖提供了未來(lái)生活的保障，并且為農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保留了和后代安身立命的根本。

（四）有利于推進(jìn)土地制度改革

現(xiàn)行的土地法中的土地征收制度規(guī)定農(nóng)民不享有集體土地的處分權(quán)，更沒(méi)有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此土地出讓后的大部分增值收益也就無(wú)法獲得。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市使得農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)能得到完善，農(nóng)民可以完整的享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。這一舉措更改了土地法的規(guī)定，變相的促使土地制度改革。

三　農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市之弊

（一）入市所面臨的問(wèn)題

學(xué)者們普遍認(rèn)同農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，但在入市過(guò)程中也存在土地產(chǎn)權(quán)歸屬不清、收益分配機(jī)制不完善、政策法律法規(guī)約束難以解決等諸多挑戰(zhàn)。如果不妥善解決這些問(wèn)題，將阻礙農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，并可能引發(fā)一系列社會(huì)矛盾。

一是土地產(chǎn)權(quán)歸屬不清。對(duì)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題一直爭(zhēng)論不斷，大體有三種觀點(diǎn)。第一觀點(diǎn)主張實(shí)行農(nóng)村集體國(guó)有化，認(rèn)為作為土地所有權(quán)主體的集體組織，在法律上并沒(méi)有真正履行所有人的職責(zé)，集體土地所有權(quán)也并未落到實(shí)處，應(yīng)該轉(zhuǎn)而借助于國(guó)家權(quán)力的支持，取消集體土地所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)村集體土地國(guó)有化。[6]第二種觀點(diǎn)主張土地私有化，持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為中國(guó)在城市化過(guò)程中并不能突破土地私有化這一其他國(guó)家的必由之路。從這個(gè)意義上說(shuō)，一場(chǎng)徹底的土地改革是中國(guó)必須經(jīng)歷的。[7]第三種觀點(diǎn)主張實(shí)行多元化的土地所有權(quán)，就是在體制上實(shí)行國(guó)家所有、集體所有、農(nóng)民私人所有三種所有制并存；在土地使用方式上推廣家庭聯(lián)產(chǎn)承包、租賃經(jīng)營(yíng)、股份合作等多種類型。[8]

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)的過(guò)程中存在諸多問(wèn)題，如土地所有權(quán)歸屬不清，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，產(chǎn)權(quán)交易缺乏保障，利益分配關(guān)系混亂。[9]雖然《土地管理法》明確規(guī)定了農(nóng)村集體土地分為三級(jí)所有：鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組。表面上看農(nóng)民集體所有土地的經(jīng)營(yíng)和管理主體明確，但在法律上的界定卻十分困難，往往造成集體所有權(quán)被虛置，難以確定擁有土地權(quán)利和承擔(dān)主體。此外，農(nóng)民集體不具有法律主體資格，這就造成農(nóng)村土地歸屬權(quán)不清。而產(chǎn)權(quán)歸屬不清會(huì)引發(fā)土地糾紛和侵權(quán)事件，無(wú)法保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，更不利于土地的節(jié)約集約利用。由此可見(jiàn)，農(nóng)村集體所有土地產(chǎn)權(quán)不清晰，是造成土地濫用的根木原因。

二是收益分配機(jī)制不完善。收益的分配與耕地的保護(hù)和土地的合理利用息息相關(guān)，同時(shí)也與土地市場(chǎng)是否可以健康發(fā)展有密切的聯(lián)系。從法律的角度看，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用者既然享有土地的使用權(quán)利，就自然享有土地流轉(zhuǎn)收益分配的資格。土地的所有者即使在所有權(quán)與使用權(quán)分離之后，依舊享有土地的所有權(quán)，他們依法對(duì)土地享有處分、收益的權(quán)利。由此可以保障農(nóng)民長(zhǎng)期享有土地增值收益，獲得穩(wěn)定而長(zhǎng)久的財(cái)產(chǎn)性收入來(lái)源。同時(shí)，為了鼓勵(lì)地方政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，改善投資環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及土地增值收益的增長(zhǎng)，應(yīng)允許地方政府通過(guò)稅收的方式參與到收益分配中去。[10]所以，參與收益分配的主題主要應(yīng)由土地的使用者，所有者以及各級(jí)地方政府組成。[11]

現(xiàn)階段，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后所獲得的收益沒(méi)有明確的分配機(jī)制。收益劃分缺乏理論依據(jù)，也缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)與法律規(guī)范。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配具有較大的隨意性，容易出現(xiàn)糾紛。若缺乏明確的利益分配機(jī)制，無(wú)法保障農(nóng)民的合法收益。部分學(xué)者擔(dān)心農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)“無(wú)法可依”的局面。這種情況很可能導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后在土地收益分配等問(wèn)題上也容易產(chǎn)生糾紛，損害農(nóng)民利益。

三是地方政府可能阻礙農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市。“同等入市、同權(quán)同價(jià)”政策勢(shì)必將打破固有的壟斷格局，也將打破長(zhǎng)期以來(lái)由政府與開(kāi)發(fā)商分刮土地市場(chǎng)的利益格局。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，將增加政府征地的難度，政府通過(guò)征地“低進(jìn)高出”獲得財(cái)政收入的方式將不得不改變。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市無(wú)疑損害了政府的既得利益，所以各級(jí)地方政府從自身利益出發(fā)，可能會(huì)對(duì)入市設(shè)置障礙。

四是法律法規(guī)有待完善。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市關(guān)聯(lián)的法律法規(guī)還不完善、市場(chǎng)運(yùn)作有待進(jìn)一步規(guī)范、農(nóng)民權(quán)益的保障體系還處于容易受到損害的階段。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相關(guān)的法律法規(guī)還不夠完善，現(xiàn)行的《土地管理法》依然約束著農(nóng)村土地入市。集體建設(shè)用地入市與《土地管理法》相違背，國(guó)家法律的尊嚴(yán)會(huì)受到損害，對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)各方面造成的危害不可估量。當(dāng)土地集體所有權(quán)與使用權(quán)在法律上沒(méi)有明確規(guī)定和保障時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市會(huì)造成難以管理的局面。有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)階段的政策法律法規(guī)一定程度上約束著甚至阻礙著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。[12]總之，若不及時(shí)對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)進(jìn)行修訂，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市就缺乏法律保障。

（二）入市可能存在的風(fēng)險(xiǎn)

第一，范疇有擴(kuò)大化的風(fēng)險(xiǎn)。在各地區(qū)出臺(tái)相關(guān)土地流轉(zhuǎn)政策時(shí)，不難發(fā)現(xiàn)對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范疇并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，部分地區(qū)甚至包括一些宅基地，這就加大了農(nóng)民宅基地隱含入市的風(fēng)險(xiǎn)。同樣的風(fēng)險(xiǎn)也存在農(nóng)村的公共公益設(shè)施建設(shè)用地方面，如果農(nóng)村的公共公益設(shè)施建設(shè)所需土地難以保證，就會(huì)影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程。同時(shí)，很多集體經(jīng)濟(jì)組織在利益的驅(qū)使之下，把農(nóng)用地也改為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，其結(jié)果是大大減少了耕地面積，嚴(yán)重的威脅了作為國(guó)家根基的農(nóng)業(yè)。

第二，農(nóng)民收益難保障。在集體建設(shè)用地入市的收益分配上，雖然相關(guān)政策作出了規(guī)定，但在實(shí)際操作過(guò)程中，農(nóng)民對(duì)集體建設(shè)用地的完整、穩(wěn)定、合法的權(quán)益難以保障。近年來(lái)，各地推行的“增減掛鉤”、“宅基地?fù)Q房”、“萬(wàn)頃良田”、“村莊整理”這些政策，有的甚至演變?yōu)榈胤秸嵢【揞~差價(jià)的方法。

第三，不符合規(guī)劃和用途管制。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，地方政府會(huì)詳細(xì)規(guī)劃并明確土地工業(yè)用途和公共公益設(shè)施用途，以便建設(shè)水、電、交通等市政公用設(shè)施和文體基礎(chǔ)設(shè)施配套等。這些規(guī)劃涉及部門(mén)多、手續(xù)繁雜，短期難以改變。若土地使用不符合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)規(guī)劃，不僅土地使用項(xiàng)目難以獲得相關(guān)部門(mén)的審批，也會(huì)使得城鎮(zhèn)發(fā)展陷入混亂。

四　農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地之現(xiàn)行立法調(diào)整

從《憲法》第10條、《土地管理法》第2條和第4款以及《物權(quán)法》第42條的規(guī)定來(lái)看我國(guó)法律沒(méi)有賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)人通過(guò)自由交易土地，從而使其土地進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)的權(quán)利?，F(xiàn)行的法律規(guī)定只有征收一條路徑能夠使農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為城市用地。這樣的法律規(guī)定使得土地的一級(jí)市場(chǎng)完全被政府所壟斷。雖然自某些行政法規(guī)的規(guī)定成為農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的先行者。但最終卻因?yàn)樗c上位法相背離，且其效力層級(jí)較低，所以其影響力不大且適用范圍狹小?？梢?jiàn)，現(xiàn)行的法律規(guī)定與當(dāng)前的土地政策是相互違背的。如果不依據(jù)物權(quán)法定的基本原理，盡快將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)法定化，那么十八屆三中全會(huì)的《決定》所提出的一些列概念與構(gòu)想就會(huì)像十七屆三中全會(huì)《決定》提出農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地概念的結(jié)局一樣，流于形式。

（一）關(guān)于《物權(quán)法》的修改

在物權(quán)法定原則的指導(dǎo)下，只有先在《物權(quán)法》中明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利類型，才能使農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同國(guó)有建設(shè)用地一樣自由流轉(zhuǎn)。這樣的確權(quán)不僅賦予了權(quán)利人排他性地支配農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，同時(shí)有利于維護(hù)交易安全。所以，筆者認(rèn)為《物權(quán)法》第十二章第135條中建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)該添加農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)。

（二）關(guān)于《土地管理法》的修改

依照《土地管理法》嚴(yán)格限制集體建設(shè)用地的范圍，禁止集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。從第43條、第59條、60條、61條、62條、63條的規(guī)定我們可以看出，非農(nóng)村主體不得使用農(nóng)村土地進(jìn)行建設(shè)，只有農(nóng)村主體才可以在有限的范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行建設(shè)。這便形成了我國(guó)現(xiàn)行的二元土地格局，它極大地削弱了土地對(duì)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)意義。依照新的土地政策，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同等入市，同權(quán)同價(jià)”，清除《土地管理法》中阻礙農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的規(guī)定，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流程。

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（責(zé)任編校：周欣）

作者簡(jiǎn)介：安之楠（1987－），女，黑龍江哈爾濱人，西南政法大學(xué)民商法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)槊穹ā?/p>

收稿日期：2015－10－09

中圖分類號(hào)：D923

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-2219（2016）03-0111-03