我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的法理思考

褚倩倩（山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266000）

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我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的法理思考

褚倩倩
（山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266000）

摘 要：在建設(shè)具有中國特色的社會(huì)主義事業(yè)道路上，我國目前還存在許多不容忽視、亟待解決的問題，比如三農(nóng)問題。近些年來，國家針對(duì)農(nóng)村三農(nóng)問題進(jìn)行了多項(xiàng)改革，然而還存在著許多不足之處。其中農(nóng)村社會(huì)保障制度方面存在的問題，就對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形成了嚴(yán)重阻礙。文章試圖從法理學(xué)角度思考我國農(nóng)村社會(huì)保障制度，研究分析其當(dāng)前建設(shè)現(xiàn)狀以及存在問題，并結(jié)合我國國情以及農(nóng)村實(shí)際情況提出具有針對(duì)性的建議和對(duì)策，希望能夠借此給予我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)和完善工作以一定借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：社會(huì)經(jīng)濟(jì)；三農(nóng)問題；農(nóng)村社會(huì)保障制度；法理學(xué)；對(duì)策

我國作為農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占了全國人口的70%左 右，然而我國在農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)工作卻不盡人意。目前，諸多國內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的研究多是實(shí)踐操作層面，即使有理論方面的分析，也多是從社會(huì)學(xué)理論和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論展開。[1]基于此，文章從法理學(xué)角度研究分析農(nóng)村社會(huì)保障制度存在的缺失，并在此基礎(chǔ)上探索完善我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的具體對(duì)策，希望能對(duì)我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的進(jìn)一步完善給予一定理論指導(dǎo)，從而切實(shí)保障農(nóng)村居民的各項(xiàng)合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

一　我國農(nóng)村社會(huì)保障制度概述

農(nóng)村社會(huì)保障制度[2]是指，為了維持社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家或政府對(duì)農(nóng)村居民在失業(yè)、年老、疾病、傷殘、生活困難或遭遇災(zāi)害等情況下，依法給予一定物資上的幫助，保障農(nóng)村居民的基本生活權(quán)利和基本權(quán)益的一種社會(huì)制度。它主要包含農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)、農(nóng)村社會(huì)福利以及農(nóng)村社會(huì)優(yōu)撫等方面內(nèi)容。與城市社會(huì)保障制度相比，我國農(nóng)村社會(huì)保障制度其保障的對(duì)象僅是農(nóng)村社會(huì)成員。

二　農(nóng)村社會(huì)保障制度的法理學(xué)思考

（一）農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)與完善是保障人權(quán)的要求

國家通過制定相關(guān)法律法規(guī)來解決社會(huì)成員對(duì)社會(huì)產(chǎn)品分配存在的差異和不公平，保障社會(huì)成員的基本生活，這是保障公民基本人權(quán)的具體體現(xiàn)。由于當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障制度存在的缺失，導(dǎo)致許多農(nóng)村居民還不能全部享受應(yīng)當(dāng)享有的社會(huì)保障，因此建立完善的能夠覆蓋整個(gè)農(nóng)村社會(huì)成員的社會(huì)保障制度是保障農(nóng)村居民人權(quán)的基本訴求。[3]伴隨社會(huì)的不斷發(fā)展進(jìn)步，關(guān)于人權(quán)的相關(guān)內(nèi)涵也在不斷擴(kuò)大，對(duì)于生存權(quán)的思考也逐漸清晰明確，并且成為人權(quán)的基本內(nèi)容之一。作為社會(huì)個(gè)體，生存權(quán)是其不可缺少的權(quán)利，它源于人類的生存本能。生存權(quán)思想提出，國家應(yīng)當(dāng)將保障弱者基本生存權(quán)利作為自己的義務(wù)，而生存權(quán)又與社會(huì)保障有著密切的聯(lián)系。伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，對(duì)于社會(huì)產(chǎn)品的分配，逐漸出現(xiàn)了差異性和不公平性情況。在競(jìng)爭中，競(jìng)爭力相對(duì)較弱的群體越來越深陷不利地位。而在這些弱勢(shì)群體中，農(nóng)村居民就占了大部分，他們的生存權(quán)面臨著巨大威脅，而農(nóng)村社會(huì)保障制度正是確保農(nóng)村居民生存權(quán)的重要手段，是保障農(nóng)村居民人權(quán)的有力措施。

（二）農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)與完善是保障社會(huì)秩序的要求

秩序是法律追求的基本目標(biāo)和基本價(jià)值取向，是法律制度的基礎(chǔ)價(jià)值。[4]作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，我國農(nóng)村是否秩序井然對(duì)于社會(huì)的和諧穩(wěn)定有著重要的影響。伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及國家大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村居民在為增加收入努力拼搏的同時(shí)，卻面臨著更多風(fēng)險(xiǎn)，比如失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、疾病風(fēng)險(xiǎn)、工傷事故風(fēng)險(xiǎn)、其他意外事故風(fēng)險(xiǎn)等等。而且伴隨土地流轉(zhuǎn)的大力推進(jìn)，大量青壯年農(nóng)村居民外出務(wù)工，傳統(tǒng)的土地保障和家庭保障也在不斷弱化。近些年來，我國一些城市發(fā)生的許多惡性犯罪事件，犯罪者大部分都是外來務(wù)工的農(nóng)民。由此可見，農(nóng)村居民是否有序穩(wěn)定是國家能否有序穩(wěn)定的前提。而農(nóng)村社會(huì)保障制度是維持農(nóng)村穩(wěn)定的重要調(diào)節(jié)器和穩(wěn)定器，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村有序穩(wěn)定發(fā)展有著極其重要的作用。這主要是由于農(nóng)村社會(huì)保障制度有助于消解農(nóng)村潛在的隱患，減少或消除社會(huì)矛盾，進(jìn)而建立良好的社會(huì)秩序，所以說農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)與完善是保障社會(huì)秩序的需要。

（三）農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)與完善是權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的要求

法律最基本的兩個(gè)概念就是權(quán)利與義務(wù)，它正是通過設(shè)計(jì)具體的權(quán)利與義務(wù)來對(duì)相應(yīng)主體的利益予以配置，進(jìn)而對(duì)人們的社會(huì)行為起到規(guī)范和引導(dǎo)的作用。因此在對(duì)具體的制度進(jìn)行設(shè)計(jì)的過程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一這個(gè)原則。[5]農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)與完善是權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的要求，即要通過完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度來平衡農(nóng)村居民的權(quán)利與義務(wù)，從而真正促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

三　我國農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)現(xiàn)狀及存在問題

（一）我國農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)現(xiàn)狀

經(jīng)過多年的磨礪，我國農(nóng)村社會(huì)逐漸形成了以新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村居民最低生活保障制度為主體的農(nóng)村社會(huì)保障制度體系。

（1）新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度又稱新農(nóng)保，其最大的特點(diǎn)就是采取了政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助、個(gè)人繳費(fèi)相結(jié)合的模式。新農(nóng)保借鑒了城鎮(zhèn)職工統(tǒng)賬結(jié)合的模式，在支付結(jié)構(gòu)上主要分為個(gè)人賬戶養(yǎng)老金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金由國家財(cái)政支付，只要農(nóng)村居民達(dá)到退休年齡，就可以拿到這部分錢。新農(nóng)保其原則是“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。首先，從農(nóng)村實(shí)際情況出發(fā)，籌資與待遇標(biāo)準(zhǔn)要從低水平起步，要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各方面的承受力。其次，政府、集體、個(gè)人權(quán)利與義務(wù)相適應(yīng)，合理分擔(dān)責(zé)任。再次，政府引導(dǎo)農(nóng)村居民自愿普遍參保。最后，先試點(diǎn)，再逐步推開。目前，新農(nóng)保設(shè)有8個(gè)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，參保人自主選擇檔次，多繳多得。政府、集體、個(gè)人等繳費(fèi)全部計(jì)入個(gè)人賬戶，存款利息以中國人民銀行公布的存款利率為準(zhǔn)。

（2）新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度又稱新農(nóng)合，由政府組織引導(dǎo)農(nóng)民自愿參加的，政府、集體和個(gè)人共同籌資，以大病統(tǒng)籌為主的醫(yī)療制度，它是我國特有的醫(yī)療保障制度，在緩解農(nóng)村居民因病致貧與因病返貧，確保農(nóng)村居民享有基本醫(yī)療服務(wù)等方面有著極其重要的作用。而且為世界各國，尤其是發(fā)展中國家提供了一個(gè)范本以解決這些國家普遍存在的問題，不僅受到了我國農(nóng)村居民的歡迎，并且在國際上也贏得了好評(píng)。新農(nóng)合的運(yùn)行，為緩解農(nóng)村居民醫(yī)療致貧問題發(fā)揮出了重要作用，然而由于制度的不完善，新農(nóng)合目前還存在著一些問題。

（3）農(nóng)村居民最低生活保障制度。農(nóng)村居民最低生活保障制度是依據(jù)我國當(dāng)前階段國情建立的，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系的完善有著重要的作用。其主要內(nèi)容是：只要戶籍地為常住農(nóng)業(yè)戶口，家庭成員的人均收入不高于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)，且整個(gè)家庭財(cái)產(chǎn)符合當(dāng)?shù)卣?guī)定條件的，給予差額補(bǔ)助的救助。農(nóng)村居民最低生活保障制度的實(shí)施必須遵循以下幾點(diǎn)原則：一是保障最基本生活需求的原則；二是政府救助與家庭贍養(yǎng)、撫(扶)養(yǎng)、社會(huì)幫扶、勞動(dòng)自救相結(jié)合的原則；三是公開、公平、公正的原則；四是屬地管理、動(dòng)態(tài)管理和分類施保的原則。近些年來，我國政府有序推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障工作，覆蓋范圍、保障水平、保障人數(shù)不斷增加。

（二）我國農(nóng)村社會(huì)保障制度目前存在的問題

一是農(nóng)村社會(huì)保障制度在立法方面嚴(yán)重滯后，主要表現(xiàn)為立法層次較低，相應(yīng)法律體系不健全。[6]截至目前為止，我國都還沒有頒布一部綜合性的社會(huì)保障法律，僅國務(wù)院和地方政府制定了一些政策和地方法規(guī)，由于沒有上升到法律高度，使得農(nóng)村社會(huì)保障制度缺乏法律依據(jù)和保障，缺乏法律的指引，進(jìn)而造成農(nóng)村社會(huì)保障工作在施行過程中處于無法可依、無章可循的局面。地方政府由于沒有明確的立法依據(jù)，使其在對(duì)本地農(nóng)村社會(huì)保障的各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行制定的時(shí)候，只好將其定為暫行條例、暫行辦法。而在具體施行過程中，由于沒有強(qiáng)有力的法律保證，大幅度降低了地方立法的規(guī)范性、穩(wěn)定性和長期性。

二是農(nóng)村社會(huì)保障制度其保障水平較低，已經(jīng)難以滿足現(xiàn)階段農(nóng)民真正需要。主要有農(nóng)民收入較低，無力繳納各項(xiàng)資金，集體經(jīng)濟(jì)力量薄弱，政府投入社保資金較低等因素，使得農(nóng)村社會(huì)保障資金的籌集存在困難，再加上生活水平和消費(fèi)水平的日益提高，最終造成農(nóng)村社會(huì)保障制度其保障水平較低，無法真正滿足現(xiàn)階段農(nóng)民需要。就新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度來說，由于其以大病統(tǒng)籌為主，因此小病依然還是用農(nóng)民個(gè)人醫(yī)療賬戶來支付。然而就算大病，一些貧窮家庭在患大病后，雖然能夠報(bào)銷一部分，然而他們?nèi)匀粺o力償付剩下部分的費(fèi)用。而對(duì)于富裕家庭來說，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度給他們確確實(shí)實(shí)提供了優(yōu)惠。因此，從大病角度看，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度并沒有解決農(nóng)村貧困家庭看病貴的問題，反而會(huì)使得貧困家庭與富裕家庭之間的差距越來越大，進(jìn)而加劇了農(nóng)村內(nèi)部的貧富差距。

三是農(nóng)村社會(huì)保障工作存在管理問題。這主要是因?yàn)槲覈r(nóng)村社會(huì)保障工作是多頭管理，因此在施行過程中就存在體制不順、職能交叉、資源分散等情況，不能對(duì)現(xiàn)有資源進(jìn)行有效整合，使農(nóng)村社會(huì)保障制度不能真正發(fā)揮出其便民利民的目的。此外，由于缺乏有力的監(jiān)督機(jī)制來監(jiān)督農(nóng)村社會(huì)保障工作的資金籌集、管理、發(fā)放等環(huán)節(jié)，使得農(nóng)村社會(huì)保障資金其運(yùn)作效率不高。而現(xiàn)行的法律也沒有賦予農(nóng)民監(jiān)督農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的權(quán)利，使得農(nóng)民也缺乏參與農(nóng)村社會(huì)保障的積極性。

四是政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的宣傳工作存在不足。主要存在宣傳力度不夠、宣傳形式單一，宣傳普及度不夠以及宣傳停留在表層等問題。使得許多農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的認(rèn)識(shí)不夠，僅停留在表面，從而增加了許多疑惑和疑慮。比如關(guān)于新型農(nóng)村合作醫(yī)療的宣傳，許多地區(qū)僅僅宣傳新農(nóng)合能夠帶來的表面好處，卻不幫助農(nóng)村居民樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，造成許多農(nóng)村居民沒有對(duì)新農(nóng)合制度的意義真正了解。許多人僅僅從短期角度考慮自己的利益得失，他們覺得自己很少生病，身體一向很好，更談不上住院，不愿意花這份冤枉錢。還有農(nóng)民不清楚新農(nóng)合的具體理賠標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)他們看完病去報(bào)銷的時(shí)候，才發(fā)現(xiàn)很多藥費(fèi)不能理賠，即使理賠了，剩下部分也大大超出他們心理預(yù)期，從而產(chǎn)生負(fù)面影響。

四　完善我國農(nóng)村社會(huì)保障制度對(duì)策

（一）完善農(nóng)村社會(huì)保障制度相關(guān)法律法規(guī)

現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障工作方面的法規(guī)、條例由于功能單一、缺乏力度，無法形成有機(jī)法規(guī)體系，已經(jīng)無法適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)村發(fā)展的要求。[7]因此，構(gòu)建完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度相關(guān)法律法規(guī)體系迫在眉睫。一是要明確立法的思路，加速推進(jìn)立法進(jìn)程；二是完善地方立法內(nèi)容；三是做好協(xié)調(diào)關(guān)系，使農(nóng)村社會(huì)保障制度相關(guān)法律和法規(guī)形成一個(gè)有機(jī)保障體系，使農(nóng)村社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理，進(jìn)而提升其管理效率。

（二）地方政府要轉(zhuǎn)變治理理念

時(shí)代在變化，社會(huì)在發(fā)展，必然要求我們黨和政府必須不斷改革創(chuàng)新，以適應(yīng)新的形勢(shì)變化。在當(dāng)前“新常態(tài)”背景下，中央政府應(yīng)適當(dāng)弱化對(duì)地方政府在GDP、投資職能方面的考核，加大民生福利方面的考核，促使地方政府轉(zhuǎn)變治理理念，在努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也要將發(fā)展成果切切實(shí)實(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣窀＠?，使更多人，特別是廣大農(nóng)民群眾享受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的成果。此外，地方政府還應(yīng)當(dāng)努力探索適合農(nóng)村社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)管理策略框架，將農(nóng)村社會(huì)潛藏的風(fēng)險(xiǎn)化解于日常的管控中，進(jìn)而對(duì)農(nóng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)有效管理。

（三）開展農(nóng)村社會(huì)保障制度的頂層設(shè)計(jì)

現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)保障制度已經(jīng)不能完全適應(yīng)“新常態(tài)”下農(nóng)村社會(huì)的需要，因此亟需對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)開展頂層設(shè)計(jì)。因此地方政府要處理好以下幾個(gè)方面：一是妥善統(tǒng)籌農(nóng)村社會(huì)保障內(nèi)部各系統(tǒng)之間的關(guān)系；二是妥善調(diào)節(jié)好服務(wù)保障和經(jīng)濟(jì)保障與之間的關(guān)系；三是妥善調(diào)節(jié)好基本保障和其他保障（商業(yè)保險(xiǎn)）之間的關(guān)系，積極探索可行路徑來增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障的內(nèi)在能力，最終實(shí)現(xiàn)建立具有穩(wěn)定性、可持續(xù)性的新型農(nóng)村社會(huì)保障制度。

（四）對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村戶籍制度進(jìn)行改革

首先，社會(huì)保障制度與戶籍制度的改革應(yīng)當(dāng)同步推進(jìn)。如果僅僅是改革戶籍制度，那么農(nóng)村戶籍人口僅僅是轉(zhuǎn)換了身份，并不能享受到與戶籍制度相關(guān)的社會(huì)保障。其次，對(duì)戶籍制度的改革應(yīng)當(dāng)穩(wěn)步逐漸推進(jìn)，要遵循社會(huì)保障制度發(fā)展的自身規(guī)律，要緊密聯(lián)系我國農(nóng)村社會(huì)實(shí)際情況，防止因過快推進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)產(chǎn)生新的問題。2014年6月30日，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》在中共中央政治局會(huì)議審議通過了，這標(biāo)志著戶籍制度改革的進(jìn)一步推進(jìn)工作開始進(jìn)入全面實(shí)施階段。[8]據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，在全國31個(gè)省區(qū)市中，至少已有廣東、廣西、江蘇、江西、山東、山西、新疆等20個(gè)省區(qū)出臺(tái)了省級(jí)深化戶籍制度改革的實(shí)施意見。地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)國家關(guān)于戶籍改革方面的政策予以嚴(yán)格貫徹落實(shí)，推進(jìn)社會(huì)順利轉(zhuǎn)型，從而讓更多農(nóng)村居民分享到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的成果，比如在城市長期就業(yè)和生活的農(nóng)民工群體。

結(jié) 論

綜上所述，農(nóng)村社會(huì)保障制度如果得不到完善，將會(huì)直接影響我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，直接影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。文章試圖從法理學(xué)角度思考我國農(nóng)村社會(huì)保障制度，研究分析其當(dāng)前建設(shè)現(xiàn)狀以及存在問題，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合我國國情以及農(nóng)村實(shí)際情況提出具有針對(duì)性的建議和對(duì)策，希望能夠借此給予我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)和完善工作以一定借鑒和參考，使農(nóng)村社會(huì)保障制度切切實(shí)實(shí)成為保障農(nóng)村居民權(quán)利的有力舉措。

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（責(zé)任編校：咼艷妮）

作者簡介：褚倩倩（1977－），女，山東棗莊人，山東科技大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)。

收稿日期：2015－12－05

中圖分類號(hào)：DF01

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-2219（2016）03-0106-03