鐵路法再修改完善論綱

賴 鍇（鐵道警察學院，河南 鄭州 450053）

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鐵路法再修改完善論綱

賴 鍇
（鐵道警察學院，河南 鄭州 450053）

摘 要：隨著鐵路行業(yè)的深刻變革和社會大環(huán)境的巨變，鐵路法迫切需要得到再次修改。盡管鐵路法的修改面臨自身定位、鐵路行業(yè)未竟的改革等不利因素的束縛，但是對其進行大修卻是個理性的選擇。鐵路法的修改應當注意立法技術、立法目的、立法語言、立法結構、立法內容等方面的修改完善。

關鍵詞：鐵路法；法律關系；調整范圍；高速鐵路

1991年5月施行的鐵路法已經實施20多年，并分別于2009年、2015年進行了兩次局部修改。目前，國家鐵路局正在按照全國人大常委會立法規(guī)劃和國務院立法計劃積極推動鐵路法修改草案的起草工作。但從鐵路法修改草案起草單位所做的大量修法準備工作以及所表征出的慎重，可以管窺鐵路法修法之不易。值此鐵路法修改草案出臺前夕，我們有必要對鐵路法的再修改做番思考，以迎接適應時代需要的、科學完善的鐵路法修改草案的正式通過。

一 鐵路法迫切需要再修改

（一）鐵路行業(yè)的深刻變革要求修改鐵路法

近些年，我國鐵路事業(yè)跨越式發(fā)展，通車里程、新線建設不斷增加，鐵路跨區(qū)越鄉(xiāng)，沿線社情、自然環(huán)境復雜；高速鐵路發(fā)展迅速，但危險性大，對運營環(huán)境要求嚴苛；國際鐵路聯(lián)運蓬勃發(fā)展，鐵路國際合作不斷深入發(fā)展，也需要法律保駕護航。隨著鐵路部拆分，鐵路管理體制發(fā)生重大調整，鐵路管理部門職責權限需要法定，涉鐵主體及其利益需求日益多元化，迫切需要鐵路法對新情況、新問題做出回應。

（二）鐵路行業(yè)之外的大環(huán)境呼喚修改鐵路法

鐵路法實施以來，我國經濟、政治生活發(fā)生深刻變化，經濟體制由計劃經濟體制過渡到市場經濟體制，政企改革深入發(fā)展；社會主義民主政治深入人心；社會主義法治國家建設成為治國方略，公民的權利意識高漲，人們的法治觀念增強，進而產生出諸如鐵路交通事故損害賠償、鐵路晚點賠償、鐵路票價維權等意識，當現(xiàn)有的鐵路法無法回應人們的期待時，呼喚修改鐵路法就成了必然之舉。

二 鐵路法再修改面臨的桎梏

（一）鐵路法的模糊定位

鐵路法在鐵路法律法規(guī)體系中是否居于統(tǒng)領地位，是否屬于鐵路領域的“基本法”，對這一問題的不同回答涉及鐵路法的不同定位。從目前我國鐵路法規(guī)范體系看，鐵路法是鐵路行業(yè)領域中惟一一部在法的效力層次上屬于法律的規(guī)范性文件，其他規(guī)范鐵路事業(yè)發(fā)展的規(guī)范性文件往往以行政法規(guī)和政府規(guī)章的形式出現(xiàn)，立法者并無意改變這一立法格局，在這種暫時穩(wěn)定的鐵路法規(guī)范體系中，我們先認可鐵路法屬于鐵路行業(yè)的“基本法”。故此，鐵路法是一部綜合性的調整鐵路參與者之間的復雜關系，規(guī)范鐵路建設、鐵路運輸、鐵路安全與保衛(wèi)等等的綜合法律，其他單行的涉鐵法規(guī)、規(guī)章受鐵路法的統(tǒng)領，是對鐵路法的具體執(zhí)行和補充。

如果我們承認鐵路法的這一定位，那么鐵路法再修改中就應考慮該法的統(tǒng)領性、綜合性和基本性，其內容應當覆蓋各種縱向法律關系和橫向法律關系?？v向法律關系包括鐵路監(jiān)管部門和鐵路運輸企業(yè)之間的法律關系；鐵路行業(yè)主管部門和鐵路建設單位、設備制造單位之間的法律關系；鐵路安全保衛(wèi)部門與保衛(wèi)對象、違法行為人之間的法律關系等。橫向法律關系包括鐵路運輸企業(yè)和托運人、乘客以及內部職工之間的法律關系；鐵路運輸企業(yè)之間的關系等等。鐵路法的這一定位使得鐵路法應當包括對內容遠遠超過現(xiàn)行鐵路法的規(guī)定，鐵路法再修改必須增加相關內容以適應這一定位。但這一工程無疑是艱巨而又復雜的。

（二）鐵路行業(yè)未竟的改革

鐵路行業(yè)長期政企不分，飽受詬病。近些年的改革力度很大，取消鐵路分局、鐵路公檢法轉制、鐵道部撤銷、成立國家鐵路局和中國鐵路總公司等一系列改革策略對于實現(xiàn)鐵路行業(yè)政企分開、提高鐵路行業(yè)效率、推動鐵路事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。鐵道部撤銷后，其原有職責一分為三，分別由交通運輸部、國家鐵路局和鐵路總公司承擔。鐵路總公司主要承擔企業(yè)經營職責，但其下轄的18個鐵路局“到現(xiàn)在仍然叫做鐵路局。嚴格來說，這些企業(yè)性質的鐵路局，依舊是政企不分的”[1]。各鐵路局今后要怎樣進行改革，鐵路總公司和各鐵路局的關系怎樣厘定，仍然需要上層設計。此外，鐵路公安與鐵路運輸企業(yè)之間的關系、地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局和各鐵路局之間的關系仍然是熱議頗多，尚需積極推動改革進行制度建構。

鐵路行業(yè)尚有較大的改革空間，未來怎樣進行改革，目前的狀態(tài)還要保持多久，這些尚有變數(shù)的狀況勢必制肘鐵路法再修改的內容。“只有改革能穩(wěn)步、有序推進，法律才能因時而動、隨時而轉?！盵2]鐵路法修改既要考慮現(xiàn)時情況，又要適當兼顧長遠，過于超前則于現(xiàn)行體制不容，堅持現(xiàn)時又難免再修，這種權衡之艱難很容易造成修法的回避和掙扎，即便不回避，也易使修改內容的法律語言趨于較強的包容性，致使法律用語模糊，修改內容缺乏明確指向。

（三）鐵路法調整范圍過寬

現(xiàn)有的鐵路立法模式賦予鐵路法極高的法律地位，并寄希望鐵路法能有更多的擔當。為此，鐵路法就像一個筐，必須盡力包括一攬子的涉鐵社會關系，但鐵路法究竟需要調整哪些法律關系、需要包括哪些內容，確實需要拷問。有意思的是，鐵路法調整范圍較寬在其他一些國家也不例外。域外許多國家的鐵路法律規(guī)定內容也非常龐雜，如2002年6月做了最后修改的《德國通用鐵路法》（AEG）為例，該法就鐵路性質、鐵路企業(yè)之間的關系、安全責任、鐵路監(jiān)管、勞動保護、市場準入、法律責任、鐵路的企業(yè)管理、運價、行政法規(guī)、鐵路通用管理規(guī)章等等做了細致規(guī)定。[3]

一般而言，一部法律調整范圍越大，對立法技術的要求就越高，對該法律的修改需要顧及到的內容就越多、需要平衡的利益愈復雜，修改的難度也越大。鐵路法涉及交通運輸部、國家鐵路局、鐵路公司、鐵路公安、地方政府及其職能部門、鐵路職工、乘客、托運人、其他公民等利益主體，它們相互之間形成了不同性質的權利（權力）義務關系，表現(xiàn)為民事的、行政的、刑事法律關系，既有縱向的又有橫向的法律關系。鐵路法的修改必然涉及不同利益主體權利（力）義務的重新配置，依據(jù)我國立法法精神，立法必須堅持民主立法，鐵路法的修改必然要經過不同利益主體的協(xié)商、博弈，這將是一個艱難取舍而又漫長的過程。

（四）與其它法律法規(guī)、國家政策的銜接不易

鐵路在我國具有特殊性，鐵路建設發(fā)展政策、鐵路投融資政策等相關涉鐵政策是鐵路法修改不得不考慮的政策因素。此外，鐵路法必須包括的鐵路建設到鐵路運營再到鐵路安全保護等內容在國家法律體系下，遵守法制統(tǒng)一原則，需要與《侵權責任法》、《治安管理處罰法》、《安全生產法》等法律規(guī)定相互銜接，同時還要注意與法律位階較低的《鐵路安全管理條例》、《海關進出境運輸工具監(jiān)管辦法》、《河北省鐵路安全管理規(guī)定》、《鐵路旅客車票實名制管理辦法》、《鐵路旅客運輸安全檢查管理辦法》等法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定相協(xié)調?？傊?，鐵路法在修改時，應當注意梳理國家法律法規(guī)和有關鐵路發(fā)展政策，避免立法的重復和缺位，這一工程是浩大的，也是極其不易的。

三 現(xiàn)行鐵路法應當進行全面修改

從目前國家鐵路局推動的鐵路法修改的框架來看，這次修改主要圍繞“高鐵入法”進行[4]。依據(jù)目前媒體所報道的修法準備情況，本次修法的幅度是有限的，顯然這與修法民意是有差距的。實際上，從加拿大、英國、俄羅斯的鐵路立法看，鐵路法涵蓋多種法律關系，其內容相當豐富，小到鐵路票價的種類，大到鐵路的改革都納入到鐵路法的視野?，F(xiàn)有的鐵路法，無論是在結構框架、調整對象、立法目的、自身地位，還是在立法表述、立法技術等方面都存在調整之必要，決非增加幾條缺失規(guī)定、調整幾個法律語言即可實現(xiàn)良法再造。我國鐵路事業(yè)成就居世界前列，鐵路建設與運營、保護中面臨的問題、涉及到的法律關系決不比國外遇到的問題少，鐵路法的修改宜借鑒國外法治發(fā)達國家鐵路立法的共性經驗，反映民意，研究清楚鐵路法所調整社會關系，梳理現(xiàn)有法律關系、分清性質和輕重緩急，從整體上統(tǒng)攬現(xiàn)有鐵路法的規(guī)定，對鐵路法進行全面的修改，使之成為推動鐵路事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

四 鐵路法再修改需要關注的幾點建議

（一）重視立法技術的運用

立法技術是制定、修改法律的方法和技巧的總稱，對提高修法質量具有重要意義。鐵路法涉及社會關系龐雜，涉及利益主體多元，作為鐵路行業(yè)的基本法，必須重視立法技術的運用，盡可能全面地調整涉鐵社會關系，增強鐵路法的適應力和涵蓋性，以使法律語言條理清晰、邏輯嚴謹，并能為低位階的立法提供立法依據(jù)。比如：此次修法意見較統(tǒng)一的“高鐵入法”問題，新增加的高鐵內容會與《鐵路安全管理條例》中有關高鐵的規(guī)定怎樣相銜接，通過什么方式，需要講究一定的技巧。出于各種考慮，鐵路法不可能面面俱到，事無巨細，許多規(guī)定需要交由配套立法進行具體規(guī)定，這就需要考慮在法律條文中使用委任性規(guī)則和準用性規(guī)則，使鐵路法的適用更加明確、富有實效。另一方面，鐵路法規(guī)和規(guī)章經實踐檢驗證明有效的制度規(guī)定是否要上升為法律，并體現(xiàn)在鐵路法的修改中，體現(xiàn)到什么程度，特別需要高超的修法技術運用。

（二）適當調整鐵路法的結構

現(xiàn)行鐵路法共六章七十四條，內容少，涵蓋面不全，與其自身定位不相稱。有的章規(guī)定內容不清晰、不完整，建議對該章的結構進行調整，以使內容更明晰、更有條理。如，現(xiàn)有的第二章鐵路運輸營業(yè)的結構可以調整為三節(jié)，第一節(jié)為客貨運輸?shù)囊话阋?guī)定，第二節(jié)為旅客運輸，第三節(jié)為貨物運輸。此外，從鐵路發(fā)展的過程（只有先建設，然后才有鐵路運營）來看，第三章鐵路建設應放于第二章鐵路運輸營業(yè)之前，調整為第二章?，F(xiàn)有的第三章鐵路建設共九條，僅涉及鐵路建設規(guī)劃、建設用地、建設標準等，并不涉及鐵路建設專用設備質量、投融資的內容，建議修法時應考慮增加相關規(guī)定，在章下設節(jié)的形式分別增表，當更為明晰。

（三）進一步規(guī)范立法表述

立法表述嚴謹準確有助于避免歧義，增強法律的可操作性，彰顯立法質量。但現(xiàn)行鐵路法中存在一些表述不合時宜和不專業(yè)的情況，前者如“鐵路分局”的提法已經不符合實際，因為2005年鐵路分局已經被撤銷；后者如現(xiàn)行鐵路法中有大量的“鐵路職工有權制止”的表述，這里的“權”是指“權力”還是“權利”，如果是“權利”，依照權利理論，“權利”是可以放棄不行使的，這顯然背離了立法目的，但如果作“權力”解，似乎與其身份不符，建議將之修改為，對于威脅鐵路安全的行為，鐵路職工有義務制止。

現(xiàn)行鐵路法中表述不符合法律語言的情形還有“公安人員現(xiàn)場負責人”等，建議將“公安人員現(xiàn)場負責人”修改為“公安執(zhí)法人員”或“人民警察”。此外，現(xiàn)行立法中“對聚眾攔截列車拒不解散的，公安人員現(xiàn)場負責人有權依照國家有關規(guī)定決定采取必要手段強行驅散，并對拒不服從的人員強行帶離現(xiàn)場或者予以拘留”的表述也與現(xiàn)行立法不符，建議修改為“對聚眾攔截列車拒不解散的，人民警察可以依法采取強制措施，必要時，由人民警察予以拘留”。現(xiàn)行立法中也有“公安人員可以予以拘留”的表述，此種表述涉及與公安法律法規(guī)的銜接問題，這里的“拘留”性質是行政處罰還是行政強制措施，還涉及一個批準主體的問題，故建議將此表述修改為“人民警察可以依法采取強制措施，視情況追究其不同的法律責任”。

（四）彰顯以人為本的立法目的

現(xiàn)行鐵路法在第一條中明確規(guī)定了立法目的、立法宗旨，并未有保障人的生命財產安全的規(guī)定，這一目的偏頗使該立法價值無法完全統(tǒng)領本法及《鐵路安全管理條例》有關保障人的生命安全的規(guī)定。在其他條文中，也存在類似的問題，即以人為本、保障人命的規(guī)定不凸顯。比如：現(xiàn)行立法第五十七條規(guī)定，當發(fā)生鐵路交通事故時，除按照有關規(guī)定處理外，要及時恢復通車，建議將本條中“及時恢復通車”及其后的兩個半句刪去，畢竟緊急救援，人員的生命安全是第一位的。再如：第五十八條中規(guī)定的受害人違章通過平交道口造成傷亡的，鐵路方不承擔賠償責任，此種規(guī)定并不符合現(xiàn)有的其他立法之精神，比如道路交通安全法中規(guī)定機動車在無責的情況下還要承擔一定比例的責任，而鐵路特別是高速鐵路的危險性遠超一般的機動車的危險，故此有必要對此條進行修改，以凸顯對生命的尊重和關懷。

（五）仔細厘定立法內容的邊界

鐵路法究竟應包括哪些內容，換句話說，哪些應納入鐵路法的調整，哪些屬于鐵路運輸企業(yè)的內部事務而無須入法，這是鐵路法修改無法回避的問題。現(xiàn)行鐵路法在許多問題上語焉不詳，在一些問題上又無畏繁瑣，鐵路立法內容茲需進行或增加或刪減的調整。

1.增加高速鐵路的有關規(guī)定。我國高速鐵路發(fā)展迅速，預計到2015年末，高鐵運營里程將再增加2000公里，達到1.8萬公里。[5]一方面，高速鐵路通車里程不斷增多，運輸規(guī)模不斷提高，另一方面高速鐵路具有速度快，危險程度高，對運營環(huán)境要求嚴苛的特點。基于此兩大因素，高速鐵路的建設、營運及安全保護迫切需要鐵路法予以特殊關注，建議在本次修法中，從鐵路法的整體架構到具體法律規(guī)范的設計對高速鐵路有關事項進行全面規(guī)范。

2.反映鐵路行業(yè)改革的成果。鐵路法修改應對現(xiàn)有的鐵路改革成果進行確認，從法律上予以鞏固，同時還需通過法律的修改賦予鐵路法新的任務，發(fā)揮其引領鐵路行業(yè)改革的價值。2013年，鐵路行業(yè)進行了重大改革，鐵道部撤銷、國家鐵路局和鐵總成立，國務院鐵路主管部門與中國鐵路總公司關系、各自職責，中國鐵路總公司和下屬鐵路局的關系，地區(qū)鐵路監(jiān)督部門與各鐵路局的關系等等需要鐵路法進行回應和固定。關于18個鐵路局今后的改革問題，可在時機成熟的情況下，由本次修改做出超前性的規(guī)定，以引領未來的改革。

3.重視國際班列運輸與合作的法律規(guī)定。近些年，我國與周邊國家積極開展鐵路聯(lián)運，國際列車班次增加，鐵路國際運輸往來頻繁，有力地促進了我國國際貿易的發(fā)展。國際鐵路運輸涉及的社會關系、法律環(huán)境更為復雜，尤需立法的明確規(guī)定，或通過修法將國際法的規(guī)定轉變?yōu)閲鴥确ǖ膬热莸?，但現(xiàn)行鐵路法僅有一條涉及鐵路的國際運輸?shù)囊?guī)定，顯然與蓬勃發(fā)展的國際鐵路運輸與合作的要求不符，建議鐵路法修改時就該內容增加一些原則性的規(guī)定，也可以設定一些準用性規(guī)則和委任性規(guī)則。

4.其他需要修改的內容。除前已述及的內容，鐵路法修改還需重視以下內容的調整：首先，完善鐵路列車晚點的賠償制度?，F(xiàn)行鐵路法僅規(guī)定列車要正點到達，對于列車的晚點給旅客造成的損失并未規(guī)定賠償條款，由于列車晚點會造成旅客利益的損失，依據(jù)法理，應由鐵路運輸企業(yè)進行賠償。其次，增加關于鐵路建設、運營與鐵路沿線環(huán)境保護的規(guī)定，鐵路建設與設計應保護當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，減少對當?shù)丨h(huán)境的破壞。再次，列車長與乘警的法律關系、鐵路公安與鐵路運輸企業(yè)之間的關系也需要法律明確，明晰各自職責權限，避免職責權限不明而造成不為、亂為。當然，囿于觀察點和知識構成的不同，鐵路法需要修改調整的內容也不局限于此，是故，前面所論僅為一家之言，但亦能準確表達出筆者對鐵路法修改的關注之情。

參考文獻：

[1]《鐵路法》修改仍面臨很多難題[EB/OL].http://hlj.sina.com. cn,2015-11-21.

[2]付子堂等.立法與改革:以法律修改為重心的考察[J].法學研究,2014,(6).

[3]曹鐘雄.國外鐵路法律法規(guī)選編[Z].北京:中國鐵道出版社, 2003:200-211.

[4]鐵路法修改進入倒計時高鐵將入法晚點賠償受關注[EB/ OL].http://www.china.com.cn,2015-11-21.

[5]中國高鐵運營里程達到1.6萬公里位居世界第一[EB/OL]. http://business.sohu.com,2015-01-30.

（責任編校：周欣）

中圖分類號：D923.99

文獻標識碼：A

文章編號：1673-2219（2016）08-0089-03

收稿日期：2016－04－04

基金項目：鐵道警察學院2016年度中央高?；究蒲袠I(yè)務經費項目“我國鐵路法規(guī)范體系的審視與建構”（項目編號2016TJJBKY001）。

作者簡介：賴鍇（1978－），男，河南汝南人，鐵道警察學院教師、鐵道警察學院鐵路法研究中心研究員，法學碩士，研究方向為鐵路法學與法理學。