論中國(guó)協(xié)議控制結(jié)構(gòu)的性質(zhì)及制度發(fā)展

張昕宇，呂明偉

(1.四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際商學(xué)院，重慶 400031； 2.西南政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院，重慶 401120)

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論中國(guó)協(xié)議控制結(jié)構(gòu)的性質(zhì)及制度發(fā)展

張昕宇1，呂明偉2

(1.四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際商學(xué)院，重慶 400031； 2.西南政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院，重慶 401120)

實(shí)踐中，協(xié)議控制結(jié)構(gòu)已經(jīng)廣泛存在，但是在中國(guó)立法和執(zhí)法層面上如何處理這一問(wèn)題尚未有一致意見和做法。從協(xié)議控制的基本理論出發(fā)，結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，尤其是2015年商務(wù)部公布的《外國(guó)投資法(草案征求意見稿)》及《關(guān)于〈外國(guó)投資法(草案征求意見稿)〉的說(shuō)明》，對(duì)目前理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)于協(xié)議控制結(jié)構(gòu)的三種處理意見進(jìn)行比較分析，認(rèn)為申報(bào)制方案跨度過(guò)大，風(fēng)險(xiǎn)較高，不符合目前中國(guó)實(shí)際，申請(qǐng)準(zhǔn)入許可方式又有過(guò)度監(jiān)管之嫌，而申請(qǐng)認(rèn)定制的“申請(qǐng)認(rèn)定(準(zhǔn)則設(shè)立)+隱性自由裁量權(quán)”架構(gòu)能夠較好處理協(xié)議控制的問(wèn)題。

協(xié)議控制;《外國(guó)投資法(草案征求意見稿)》;申請(qǐng)認(rèn)定制

20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)政府一直容忍協(xié)議控制結(jié)構(gòu)而未宣布其非法。[1]1962015年1月19日，中國(guó)商務(wù)部公布了《外國(guó)投資法(草案征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》)以及《關(guān)于〈外國(guó)投資法(草案征求意見稿)〉的說(shuō)明》(以下簡(jiǎn)稱《說(shuō)明》)，但是該草案至今尚未被提交全國(guó)人大審議，足見其所涉內(nèi)容之復(fù)雜。按照《說(shuō)明》所賦予該法的定位，《外國(guó)投資法》定位于“統(tǒng)一的管理和促進(jìn)外國(guó)投資的基礎(chǔ)性法律”*參見商務(wù)部《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法(草案征求意見稿)〉的說(shuō)明》。。《征求意見稿》在許多方面相較于現(xiàn)今施行的“外資三法”*即《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《外資企業(yè)法》。均有明顯的調(diào)整，第一次試圖將協(xié)議控制的問(wèn)題納入調(diào)整范圍，但是關(guān)于協(xié)議控制的第158條是《征求意見稿》中唯一一條沒有形成確定表述的條文，只是在《說(shuō)明》中列出了現(xiàn)今學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的三種處理意見。本文擬結(jié)合中國(guó)實(shí)際，以比較分析的路徑就協(xié)議控制的基本問(wèn)題嘗試給出法律回應(yīng)。

一、協(xié)議控制的性質(zhì)界定

(一)概念界分

協(xié)議控制是與股權(quán)控制相對(duì)的概念，不同于《公司法》等商事法律制度中以股權(quán)作為連接因素從而實(shí)現(xiàn)不同的實(shí)體之間的控制與被控制的關(guān)系，在協(xié)議控制的語(yǔ)境下，這個(gè)連接點(diǎn)不是股權(quán)而是一束合同或者可稱之為合同群，即是通過(guò)合同安排來(lái)確立控制實(shí)體與被控制實(shí)體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，主要表現(xiàn)為控制實(shí)體通過(guò)合同群實(shí)現(xiàn)對(duì)被控制實(shí)體的經(jīng)營(yíng)、管理和決策的實(shí)際掌控，相應(yīng)地，該合同群的另一效果是壓縮甚至排除股東對(duì)于被控制實(shí)體的經(jīng)營(yíng)管理和決策空間。鑒于此，有學(xué)者將協(xié)議控制定義為“通過(guò)合同的安排，境外上市主體獲得境內(nèi)運(yùn)營(yíng)主體的大部分經(jīng)濟(jì)利益，形成‘人、財(cái)、物’全面、有效的控制，間接實(shí)現(xiàn)境外殼公司對(duì)境內(nèi)企業(yè)的控制”[2]。因此，實(shí)際上在這兩個(gè)實(shí)體之間存在的是債權(quán)債務(wù)關(guān)系而非股權(quán)關(guān)系。

與協(xié)議控制緊密相關(guān)的另一個(gè)概念是可變利益實(shí)體(variable interest entities, VIE)。在部分文獻(xiàn)中，對(duì)于協(xié)議控制和VIE未加區(qū)分而等同使用，實(shí)際上嚴(yán)格來(lái)講，二者屬于不同的范疇，但在某些方面具有很大相關(guān)性和相似性，因此本文擬不對(duì)二者做過(guò)度區(qū)分。VIE是源自于美國(guó)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)在安然事件后為加強(qiáng)對(duì)公司財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)真實(shí)狀況的審查和監(jiān)管，改變?cè)械膬H以股權(quán)作為標(biāo)準(zhǔn)的審查和監(jiān)管依據(jù)的弊端而創(chuàng)設(shè)的新概念。對(duì)于這一概念的屬性，有的學(xué)者認(rèn)為它僅僅是一個(gè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)概念而非法律概念[3]，然而，對(duì)于何為法律概念，卻并未有一個(gè)清晰的解釋和說(shuō)明。筆者查閱了當(dāng)代各種法律詞典*筆者所檢索的詞典包括《布萊克法律詞典》(第八版)、《(加拿大)基礎(chǔ)法律詞典》、《劍橋法律詞典》(第五版)以及《柯林斯法律詞典》(第二版)。，均沒有關(guān)于何為法律概念的詞條。實(shí)際上，法律概念是人類語(yǔ)言活動(dòng)的產(chǎn)物而非其他自然客體的產(chǎn)物，因此，法律概念與使用者的主觀意圖以及長(zhǎng)期由此而形成的使用習(xí)慣密切相關(guān)。因此，“法律概念可以被視為是用來(lái)以一種簡(jiǎn)略的方式辨識(shí)那些具有相同或共同要素的典型情形的工作性工具”[4]501。故而，筆者認(rèn)為，僅從“工作性工具”這一層面而言，爭(zhēng)執(zhí)這一概念到底是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)概念抑或是法律概念的意義并不大，況且，協(xié)議控制和VIE本身就是與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和法律規(guī)范緊密相關(guān)的概念，非要分出其屬性似乎對(duì)于這里所要討論的問(wèn)題并無(wú)多大助益，并且進(jìn)一步講，使用這一結(jié)構(gòu)“既有法律目的，也有會(huì)計(jì)目的”[1]202。但是，需要明確的是，協(xié)議控制和VIE是兩個(gè)不同向度的概念，協(xié)議控制表現(xiàn)為平等商事主體之間的橫向合同安排，而VIE則是監(jiān)管者對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行監(jiān)管時(shí)所使用的一種標(biāo)準(zhǔn)，更多地體現(xiàn)為縱向的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系，這一點(diǎn)不可不察。

(二)產(chǎn)生原因

對(duì)于協(xié)議控制的產(chǎn)生原因，目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界基本沒有分歧。由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)實(shí)行的內(nèi)外資“雙軌制”管理模式以及國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)發(fā)育和發(fā)展尚未完成，同時(shí)伴隨著改革開放進(jìn)程的進(jìn)一步推進(jìn)，以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新興產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中異軍突起，它們的發(fā)展急需資金和智力支持，但是國(guó)內(nèi)的金融市場(chǎng)門檻高，手續(xù)繁雜，無(wú)形之中將這些新興產(chǎn)業(yè)阻擋在了融資的門外，但是諷刺的是，國(guó)家明確表態(tài)支持其發(fā)展，政策配套卻遠(yuǎn)未滿足這些市場(chǎng)主體的需求；另一方面，對(duì)于這些行業(yè)，外資被限制或者禁止進(jìn)入，所以盡管國(guó)外投資者有足夠的資金和技術(shù)卻苦于無(wú)處投資。因此，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，造成這一現(xiàn)象發(fā)生的直接原因是國(guó)內(nèi)這些新興產(chǎn)業(yè)對(duì)資金和管理的“需求”和國(guó)外投資者的資金和技術(shù)的“供給”出現(xiàn)了失衡，這種供需失衡致使雙方不得不采取迂回的辦法以實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)。

如若再做進(jìn)一步的分析，產(chǎn)生這一“供給”和“需求”失衡的背后的原因?qū)嶋H上是中國(guó)國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展(或者可以說(shuō)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展)與法律秩序之間的內(nèi)生型的矛盾。改革開放至今已近40年，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也已經(jīng)進(jìn)入了新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)面臨著迫切的壓力，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力正在從傳統(tǒng)的國(guó)內(nèi)投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的多面性正在凸顯，而正是這種多面性對(duì)原有的制度體系造成沖擊和挑戰(zhàn)。另一方面，毋庸置疑的是，法律具有內(nèi)生的穩(wěn)定性與滯后性的特征，如果某一個(gè)規(guī)則體系僅為應(yīng)付某些一時(shí)凸顯的社會(huì)問(wèn)題臨時(shí)創(chuàng)設(shè)而不具備其應(yīng)有的穩(wěn)定性內(nèi)涵，那么它是無(wú)法真正地確立其權(quán)威并為大眾所認(rèn)可和遵守的。雖然說(shuō)曾有古代先賢指出“法律必須是穩(wěn)定的，但不可一成不變”[5]，但是這種變動(dòng)通常是被動(dòng)的和緩慢的，“法律中的許多變化都是緩慢而又漸進(jìn)發(fā)生的”[4]340。我們姑且把法律的以上特性稱之為保守性。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的創(chuàng)新性和多面性對(duì)于法律的保守性而言構(gòu)成了“制度性的挑戰(zhàn)(institutional challenge)”。[6]1061故而，筆者認(rèn)為，這才是協(xié)議控制這一現(xiàn)象產(chǎn)生的最根本的原因，而協(xié)議控制本身又可以看做是對(duì)于這一“制度性挑戰(zhàn)”所作出的非官方的抑或是非正式的回應(yīng)。

(三)協(xié)議控制的結(jié)構(gòu)和特征

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，協(xié)議控制的結(jié)構(gòu)一般包括三方，即境外上市主體(offshore holding company)、境內(nèi)殼公司以及境內(nèi)經(jīng)營(yíng)實(shí)體(PRC-domiciled operating business entity)，也有外國(guó)學(xué)者將境內(nèi)經(jīng)營(yíng)實(shí)體直接表示為VIE。[1]203其中，境內(nèi)經(jīng)營(yíng)實(shí)體的股東僅有內(nèi)資，而境外上市主體的股東則包括境內(nèi)經(jīng)營(yíng)實(shí)體的股東和外國(guó)投資者，這里的外國(guó)投資者就是上文所述的有資金和技術(shù)“供給”愿望的外國(guó)投資者，他們將成為境外上市主體的股東作為進(jìn)軍中國(guó)相關(guān)行業(yè)的第一步。再由這個(gè)境外上市主體設(shè)立一家境內(nèi)殼公司，即外商獨(dú)資企業(yè)，這個(gè)境內(nèi)殼公司是該境外上市主體的全資子公司(wholly foreign owned entity, WFOE)。最后由這個(gè)境內(nèi)殼公司與境內(nèi)經(jīng)營(yíng)實(shí)體發(fā)生合同關(guān)系，并且由此而產(chǎn)生的合同收益通過(guò)WFOE傳送到境外上市主體賬下，境外上市主體再依據(jù)股權(quán)關(guān)系分區(qū)各自的“利潤(rùn)”，其中內(nèi)資獲取到了進(jìn)一步經(jīng)營(yíng)發(fā)展的資金(即成功融資)，外國(guó)投資者也獲得了其投資利益，可謂實(shí)現(xiàn)雙贏結(jié)局。

如上文所述，在協(xié)議控制的語(yǔ)境下，控制實(shí)體與被控制實(shí)體之間的這種控制與被控制關(guān)系是通過(guò)合同群(或曰協(xié)議群)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，同時(shí)，最終的利益分配也依靠這個(gè)合同群來(lái)實(shí)現(xiàn)。這是協(xié)議控制最大的特征。這些合同或協(xié)議通常包括借款合同、股權(quán)質(zhì)押合同、獨(dú)家咨詢和服務(wù)合同、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)控制合同等。如前所述，這一系列的合同關(guān)系發(fā)生在同為境內(nèi)企業(yè)的境內(nèi)殼公司和境內(nèi)經(jīng)營(yíng)實(shí)體之間，所以，就單個(gè)合同關(guān)系而言，只要其滿足合同法等法律法規(guī)的要求，一般不會(huì)存在問(wèn)題。但是，當(dāng)這些合同組合在一起構(gòu)成了這里所說(shuō)的合同群以后，就可能會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題，如有可能被境內(nèi)實(shí)體所在國(guó)認(rèn)定為無(wú)效，從而危及整個(gè)協(xié)議控制和VIE架構(gòu)所形成的結(jié)構(gòu)，不僅于外資不利，同樣會(huì)傷及內(nèi)資。所以，由合同群這一最為顯著的特征派生出的合同效力的不確定性的風(fēng)險(xiǎn)是協(xié)議控制的另一大特征。

二、協(xié)議控制結(jié)構(gòu)在中國(guó)的發(fā)展及相關(guān)制度的演進(jìn)

(一)協(xié)議控制結(jié)構(gòu)及相關(guān)制度在中國(guó)的發(fā)展

從上文可得知，在改革發(fā)展型的國(guó)家中最容易出現(xiàn)協(xié)議控制現(xiàn)象，因?yàn)樵谶@樣的國(guó)家中，產(chǎn)生這一現(xiàn)象的根本原因即經(jīng)濟(jì)發(fā)展與法律秩序之間的內(nèi)生型的矛盾最容易出現(xiàn)也最為突出。在當(dāng)前的中國(guó)，正好處在變革的大時(shí)代，從馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式出發(fā)，作為改革領(lǐng)頭羊和切入點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)改革與作為上層建筑的政治和法律制度改革已經(jīng)形成了矛盾和不協(xié)調(diào)，后二者的步調(diào)整體上慢于前者，而且就其本質(zhì)而言，后二者的改革屬于在外部力量的作用下的外生型改革。所以，這使得這一矛盾在當(dāng)下中國(guó)的語(yǔ)境中變得十分突出。在這樣的困境中，在21世紀(jì)之初，當(dāng)時(shí)中國(guó)的新型網(wǎng)絡(luò)公司新浪在成立僅僅不到兩年的時(shí)間就通過(guò)“協(xié)議控制+VIE”的方式成功在美國(guó)納斯達(dá)克(NASDAQ)股票市場(chǎng)正式掛牌交易。在此后十年間，在美國(guó)上市的中國(guó)企業(yè)使用協(xié)議控制模式的比例呈上升態(tài)勢(shì)，此后相繼有搜狐網(wǎng)、百度、人人、騰訊、阿里巴巴、當(dāng)當(dāng)以及新東方教育采取這種方式。2011年P(guān)aul Gillis教授在對(duì)在美三大交易所(紐交所、納斯達(dá)克和美交所)上市的230家中國(guó)企業(yè)進(jìn)行分析之后得出數(shù)據(jù)，總體而言，超過(guò)42%的在美上市中國(guó)企業(yè)采用了協(xié)議控制這一方式，而在2010年一年中紐交所和納斯達(dá)克各自的這一比例分別是47%和65%。[7]而在此之前的2006年，商務(wù)部、國(guó)資委、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家工商總局、證監(jiān)會(huì)、外管局六個(gè)部委聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》(2006年第10號(hào))(也即業(yè)界所稱“10號(hào)文”)，對(duì)此后的外資并購(gòu)和協(xié)議控制問(wèn)題產(chǎn)生了重大影響。有學(xué)者和實(shí)務(wù)界人士在分析了該文件之后，發(fā)現(xiàn)該文件只針對(duì)“股權(quán)并購(gòu)”和“資產(chǎn)并購(gòu)”問(wèn)題，并不涉及協(xié)議控制的問(wèn)題，這為有的企業(yè)采取協(xié)議控制的方式去海外上市以謀求融資提供了所謂法律支持。如2009年在香港上市的中國(guó)秦發(fā)在其招股說(shuō)明書中說(shuō)，“……不涉及收購(gòu)于中國(guó)成立的任何公司的股本收益或資產(chǎn)，故此……本集團(tuán)的上市無(wú)須中國(guó)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)”[8]。此后不久，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2011〕6號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“6號(hào)文”)，雖未直接寫明“協(xié)議控制”落入規(guī)制范圍，但在對(duì)實(shí)際控制權(quán)的一條中有一兜底條款，即“其他導(dǎo)致境內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策、財(cái)務(wù)、人事、技術(shù)等實(shí)際控制權(quán)轉(zhuǎn)移給外國(guó)投資者的情形”*參見國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》第1條第3項(xiàng)。。這被認(rèn)為是隱含了對(duì)協(xié)議控制的規(guī)制。緊接著商務(wù)部《實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》(商務(wù)部公告2011年第53號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“商務(wù)部53號(hào)文”)中第9條則是明確提到了“對(duì)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)，應(yīng)從交易的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和實(shí)際影響來(lái)判斷并購(gòu)交易是否屬于并購(gòu)安全審查的范圍；外國(guó)投資者不得以任何方式實(shí)質(zhì)規(guī)避并購(gòu)安全審查，包括但不限于代持、信托、多層次再投資、租賃、貸款、協(xié)議控制、境外交易等方式”。雖然“6號(hào)文”和“商務(wù)部53號(hào)文”是僅針對(duì)外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查這一特定事項(xiàng)，但是，“鑒于協(xié)議控制和并購(gòu)在功能上的相似性”[1]224，這其中反映的監(jiān)管層的思路傾向還是值得注意的。而在2013年中國(guó)最高人民法院的一紙判決又掀起了對(duì)這一問(wèn)題的關(guān)注熱潮。[9]在該案中，法院判定原告A公司(為一內(nèi)資公司)和被告B公司(外商獨(dú)資企業(yè)，即上文所述WFOE)之間簽訂的《獨(dú)家商務(wù)咨詢服務(wù)協(xié)議》與《獨(dú)家技術(shù)服務(wù)與咨詢協(xié)議》及其4份補(bǔ)充協(xié)議違反了《合同法》第52條第3款，即以合法形式掩蓋非法目的，因而無(wú)效，由此再次激起了社會(huì)的疑慮。從這一線索來(lái)看，中國(guó)政府似乎在協(xié)議控制問(wèn)題上采取了收緊的思路。

(二)協(xié)議控制結(jié)構(gòu)在中國(guó)面臨的制度挑戰(zhàn)

關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，依循筆者在前文對(duì)協(xié)議控制問(wèn)題的原因分析，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展同法律秩序之間的內(nèi)生型矛盾產(chǎn)生了制度供給和制度需求的失衡，失衡即意味著制度缺位，也就意味著標(biāo)準(zhǔn)缺失，相關(guān)主體之行為的法律性質(zhì)和法律效果就是不確定的。因此，協(xié)議控制結(jié)構(gòu)在中國(guó)面臨的最根本的問(wèn)題就是其結(jié)構(gòu)本身的合法性問(wèn)題和其項(xiàng)下合同群的強(qiáng)制力(或可稱之為執(zhí)行力)問(wèn)題。[10]但是，這些問(wèn)題都是表象的，抑或從一定程度上說(shuō)，這些并不是協(xié)議控制結(jié)構(gòu)本身的問(wèn)題，而是在立法層面上的制度缺位的問(wèn)題，同時(shí)也是部分外國(guó)學(xué)者所稱的在執(zhí)法層面上“選擇性管理”或“選擇性執(zhí)法”[1]230[6]1072的問(wèn)題，也即中國(guó)在一些產(chǎn)業(yè)，如互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，秉持實(shí)用主義的觀點(diǎn)，對(duì)這些行業(yè)所存在的VIE結(jié)構(gòu)“睜一只眼閉一只眼”[1]231，因?yàn)樗麄儗?duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)(至少就目前來(lái)講)有著重要的促進(jìn)意義，而“正是這種‘選擇性管理’增加了中國(guó)投資環(huán)境的不確定性和危險(xiǎn)性”[1]232-233。筆者認(rèn)為，這兩個(gè)層面的問(wèn)題才是根本性的問(wèn)題。

三、中國(guó)外資法體系中協(xié)議控制結(jié)構(gòu)的立法建構(gòu)

(一)《征求意見稿》第158條的立法困境

2015年1月19日商務(wù)部公布的《征求意見稿》關(guān)于協(xié)議控制的內(nèi)容是在第158條，而這也是該意見稿中唯一一條沒有形成確定表述的條文，可見目前政策層對(duì)于這個(gè)問(wèn)題還沒有形成一致的意見，同時(shí)也反映出協(xié)議控制背后的復(fù)雜的利益考量，一方面既要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，另一方面還要考慮法律秩序的穩(wěn)定與變革。如果立法承認(rèn)或允許協(xié)議控制模式(盡管幾乎沒有可能)，則必須考慮其可能會(huì)對(duì)現(xiàn)有法律秩序和結(jié)構(gòu)的潛在的巨大沖突(制度性挑戰(zhàn))，還要考慮這可能對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及國(guó)家安全的現(xiàn)實(shí)威脅；如果立法禁止協(xié)議控制模式，則必須慎重研究在此之前的十幾年中已經(jīng)通過(guò)該方式在海外上市并成功融資的這些企業(yè)的尷尬境地，畢竟這些企業(yè)代表著中國(guó)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景，其本身的成敗對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)亦具有重大的意義。

對(duì)于《外國(guó)投資法》生效后仍屬于禁止或限制外國(guó)投資的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)如何處理，《說(shuō)明》第三部分(即“若干問(wèn)題的說(shuō)明”)“協(xié)議控制的處理”部分列出了理論界和實(shí)務(wù)界的三種觀點(diǎn)：

(1)實(shí)施協(xié)議控制的外國(guó)投資企業(yè)，向國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門申報(bào)其受中國(guó)投資者實(shí)際控制的，可繼續(xù)保留協(xié)議控制結(jié)構(gòu)，相關(guān)主體可繼續(xù)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也即申報(bào)制。

(2)實(shí)施協(xié)議控制的外國(guó)投資企業(yè)，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門申請(qǐng)認(rèn)定其受中國(guó)投資者實(shí)際控制，在國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門認(rèn)定其受中國(guó)投資者實(shí)際控制后，可繼續(xù)保留協(xié)議控制結(jié)構(gòu)，相關(guān)主體可繼續(xù)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也即申請(qǐng)認(rèn)定制。

(3)實(shí)施協(xié)議控制的外國(guó)投資企業(yè)，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門申請(qǐng)準(zhǔn)入許可，國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門會(huì)同有關(guān)部門綜合考慮外國(guó)投資企業(yè)的實(shí)際控制人等因素作出決定，也即申請(qǐng)批準(zhǔn)制。

下文將嘗試對(duì)這三種處理意見進(jìn)行比較分析。

(二)協(xié)議控制三種立法方案比較分析

1.申報(bào)制

在上文所述的第一種方案中，在存在協(xié)議控制的情形下，該外國(guó)投資企業(yè)只需要向外國(guó)投資主管部門申報(bào)表明其是受中國(guó)投資者實(shí)際控制，則可以繼續(xù)保留協(xié)議控制結(jié)構(gòu)，也就意味著該結(jié)構(gòu)項(xiàng)下的一系列合同是有效的并且受到法律保護(hù)，外國(guó)投資企業(yè)也可以繼續(xù)通過(guò)該結(jié)構(gòu)獲取合同利益。

這里需要明確的是什么是申報(bào)。一般而言，申報(bào)是指向上級(jí)或有關(guān)部門提出(提交)相關(guān)事宜的書面報(bào)告(多用于法令文件)，可看成是“申請(qǐng)報(bào)批”之縮寫，其后一般伴隨著該上級(jí)或主管部門的批復(fù)。也就是說(shuō)，最終的實(shí)質(zhì)決定權(quán)仍在該上級(jí)或主管部門手中。但是，結(jié)合后兩種意見，筆者認(rèn)為，此處的申報(bào)不應(yīng)按照一般理解，而應(yīng)近似理解為“備案”，即向主管機(jī)關(guān)報(bào)告事由存案以備查考，既為“以備查考”，則在備案當(dāng)時(shí)不需要“查考”，也就不需要上級(jí)或主管機(jī)關(guān)來(lái)決定。

由此看來(lái)，這種方式實(shí)際上對(duì)于協(xié)議控制沒有任何的限制，也是對(duì)目前經(jīng)濟(jì)秩序和結(jié)構(gòu)影響最小的一種方式，自然，這種方式也就對(duì)內(nèi)資和外資都最有利，因?yàn)樗麄兾ㄒ坏摹奥闊笔翘峤灰环蓐愂?file a statement)以表明其受中國(guó)投資者控制。因此，許多外國(guó)學(xué)者支持這一種方案，他們認(rèn)為這種方案將會(huì)使中國(guó)經(jīng)濟(jì)整體受益[11]。筆者認(rèn)為，此種方式固然能夠滿足進(jìn)一步建立經(jīng)濟(jì)新體制的要求和體現(xiàn)改革開放的精神，但是，對(duì)于此處的核心問(wèn)題——受中國(guó)投資者控制——這一問(wèn)題完全由申報(bào)人進(jìn)行拿捏并不十分妥當(dāng)，不能排除申報(bào)人弄虛作假、欺報(bào)瞞報(bào)現(xiàn)象的發(fā)生，而這一旦發(fā)生，將對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)埋下極大的隱患。中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于深度調(diào)整當(dāng)中，目前的協(xié)議控制多集中于高成長(zhǎng)性的行業(yè)當(dāng)中，而這些行業(yè)對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)所具有的意義是極端重大的，甚至將其升級(jí)為國(guó)家安全戰(zhàn)略也不為過(guò)。故此，筆者認(rèn)為，這一方案跨度過(guò)大，風(fēng)險(xiǎn)較高，不符合目前中國(guó)實(shí)際。

2.申請(qǐng)認(rèn)定制

相較于第一種方案，這種方案在措辭上有所變化，即由申報(bào)改為了申請(qǐng)認(rèn)定，并且作為其邏輯結(jié)果，相關(guān)主體繼續(xù)在協(xié)議控制的框架下開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)多了一個(gè)前提條件，即“在國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門認(rèn)定其受中國(guó)投資者實(shí)際控制后”。同樣，遵循上述分析邏輯，筆者認(rèn)為，此處的申請(qǐng)認(rèn)定當(dāng)理解為類似于“準(zhǔn)則設(shè)立主義”，即只要符合規(guī)定條件，認(rèn)定機(jī)關(guān)(具體而言就是國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門)就應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)定。相比而言，這種方式能夠在一定程度上克服第一種方式中的實(shí)際控制判別風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，對(duì)于控制的標(biāo)準(zhǔn)，《征求意見稿》在第18條予以明確，其將控制標(biāo)準(zhǔn)做了股權(quán)控制和實(shí)際控制兩種類分，在其第3款明確規(guī)定：通過(guò)合同、信托等方式能夠?qū)υ撈髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)、人事或技術(shù)等施加決定性影響的。這被認(rèn)為是對(duì)協(xié)議控制的直接規(guī)制。筆者認(rèn)為，在該條所確立的控制標(biāo)準(zhǔn)中，“有權(quán)”、“有能力”、“重大影響”、“決定性影響”等用語(yǔ)賦予了認(rèn)定機(jī)構(gòu)足夠的自由裁量空間，也可以稱為隱性自由裁量權(quán)，故而，“申請(qǐng)認(rèn)定(準(zhǔn)則設(shè)立)+隱性自由裁量權(quán)”的架構(gòu)一方面不至于過(guò)于影響外國(guó)投資者對(duì)于中國(guó)投資環(huán)境的疑慮，另一方面也可以確保中國(guó)主管機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)問(wèn)題的管控，因而能夠克服第一種方案所可能產(chǎn)生的問(wèn)題。

3.申請(qǐng)準(zhǔn)入許可制

相較于前兩種方案，這種方案賦予了主管機(jī)關(guān)完全的控制權(quán)。一方面該種方案的措辭是“準(zhǔn)入許可”，即類似于“核準(zhǔn)登記主義”，主管機(jī)關(guān)將有權(quán)對(duì)所涉材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，并最終決定是否予以批準(zhǔn)，并且，由于這種方式涉及諸多部門，不可避免地會(huì)牽涉多方利益，造成效率低下，同時(shí)還涉及不同的標(biāo)準(zhǔn)，不同標(biāo)準(zhǔn)之間的協(xié)調(diào)又將是一大問(wèn)題，這可能會(huì)對(duì)中國(guó)整體投資環(huán)境造成負(fù)面影響。另一方面，這種方案恐與《說(shuō)明》中列明的指導(dǎo)思想和基本原則不符，《說(shuō)明》明確表示將“創(chuàng)新外資管理模式。取消現(xiàn)行對(duì)外商投資的逐案審批制……”“切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。從重事前審批向提供公共服務(wù)和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變……”因此，筆者認(rèn)為，這種方式有過(guò)度監(jiān)管之嫌，當(dāng)慎用。

此外，關(guān)于設(shè)立過(guò)渡期(grace period)的建議值得考慮[11]?？山梃b《說(shuō)明》中關(guān)于給予在《外國(guó)投資法》生效以前依法存續(xù)的外國(guó)投資企業(yè)的組織形式和組織機(jī)構(gòu)三年的過(guò)渡期的做法，給予協(xié)議控制架構(gòu)下的相關(guān)主體一年到三年的過(guò)渡期以進(jìn)行調(diào)整或拆除協(xié)議控制架構(gòu)而退出市場(chǎng)，避免引起過(guò)大的市場(chǎng)反應(yīng)和震蕩，影響整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，確保平穩(wěn)過(guò)渡。

四、結(jié) 語(yǔ)

不可否認(rèn)，協(xié)議控制的模式在這十幾年中給中國(guó)經(jīng)濟(jì)確實(shí)帶來(lái)了很多好處[12]，這也是很多外國(guó)學(xué)者認(rèn)為中國(guó)不太可能全盤否定協(xié)議控制的重要原因。如Paul Gillis教授就認(rèn)為“中國(guó)政府目前不大可能否定全部在中國(guó)通過(guò)VIE結(jié)構(gòu)運(yùn)行的公司”[13]。還有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)政府目前似乎并不急于澄清協(xié)議控制的相關(guān)問(wèn)題[1]227，而且中國(guó)政府是故意這么做的[1]197。同時(shí)，我們也看到，《征求意見稿》已經(jīng)將這個(gè)問(wèn)題納入規(guī)制范圍，盡管還存在諸多困難，甚至意見都還不能統(tǒng)一，但是作為“一部深化體制改革的法，擴(kuò)大對(duì)外開放的法，促進(jìn)外商投資的法，規(guī)范外資管理的法”，*參見《說(shuō)明》“指導(dǎo)思想和基本原則”部分。其大的方向是已經(jīng)大致確定了的，現(xiàn)今比較務(wù)實(shí)的做法是緊跟立法動(dòng)態(tài)，(相關(guān)主體)最好提前做好準(zhǔn)備[14]，因?yàn)椤皌o V[IE] or not to V[IE]”[15]的問(wèn)題終歸是要解決的。

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2016-07-21

張昕宇(1976-)，男，博士，副教授，E-mail：584698377@qq.com

1671-7031(2016)06-0049-06

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