關(guān)于城市避難場所規(guī)劃若干問題的思考
——以上海市嘉定區(qū)、金山區(qū)為例

李開明

關(guān)于城市避難場所規(guī)劃若干問題的思考
——以上海市嘉定區(qū)、金山區(qū)為例

李開明

以上海市嘉定區(qū)、金山區(qū)避難場所規(guī)劃為例，對城市避難場所規(guī)劃的3方面問題進(jìn)行了思考。第一，避難場所規(guī)劃編制過程中涉及的問題。災(zāi)害類型決定疏散原則，進(jìn)而影響避難場所的布局；避難需求和服務(wù)半徑?jīng)Q定避難協(xié)調(diào)組規(guī)模和用地。第二，影響避難場所服務(wù)水平的問題。避難行為和人口密度決定避難場所分布，城鎮(zhèn)地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)由于人口密度不同，需要建立針對化的避難體系；避難場所的外部選址影響服務(wù)范圍，內(nèi)部設(shè)計(jì)影響服務(wù)效率。第三，影響避難場所實(shí)施效果的問題。避難人群的需求影響場地型和場所型配置比例；時(shí)序協(xié)調(diào)和建設(shè)主體協(xié)調(diào)影響行動計(jì)劃，需要形成“空間上有位置、建設(shè)上有時(shí)序、實(shí)施上有主體”的避難場所建設(shè)的行動項(xiàng)目庫。

避難場所 | 避難體系 | 服務(wù)水平

李開明

上海廣境規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司規(guī)劃四所 所長，碩士

1 問題起源

1.1 研究背景

近年來地震、暴雨、臺風(fēng)、泥石流等各種自然災(zāi)害以及火災(zāi)、危險(xiǎn)品爆炸等人為災(zāi)害的頻發(fā)，給城市發(fā)展和人民生活造成了巨大的損失。各級政府均認(rèn)識到避難場所規(guī)劃和建設(shè)的重要性，北京、上海、廣州、深圳、成都等主要城市均編制了避難場所規(guī)劃；學(xué)術(shù)界也針對避難場所進(jìn)行了大量研究。在避難場所的規(guī)劃編制和研究中形成了一系列觀點(diǎn)，集中體現(xiàn)在以下兩方面。

在理論研究方面，張艷等學(xué)者對國外避難場所規(guī)劃建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了分析和介紹[1]。胡蕓、郭東軍等學(xué)者對避難場所規(guī)劃編制的技術(shù)流程進(jìn)行了研究，規(guī)劃應(yīng)包括確定災(zāi)害類型、明確避難需求、避難場所布局分析、通道建設(shè)組織等基本步驟[2-4]。王江波等學(xué)者對避難場所的服務(wù)能力進(jìn)行了研究，提出了安全性、可達(dá)性、規(guī)模容量、配套設(shè)施和應(yīng)急管理共5個(gè)方面的評價(jià)指標(biāo)[5]；同時(shí)楊培峰等學(xué)者提出可以采用加權(quán)沃絡(luò)尼法，通過GIS分析，對避難場所的服務(wù)能力進(jìn)行研究[6-7]。

圖1 避難場所規(guī)劃編制步驟匯總圖資料來源：作者自繪。

圖2 嘉定區(qū)和金山區(qū)的區(qū)位圖資料來源：作者自繪。

在規(guī)劃編制方面，蔣蓉等學(xué)者以大邑縣為例，指出由于城鎮(zhèn)地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)在避難疏散方式和避難需求方面的不同，避難場所規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)選擇、場所構(gòu)建和通道建設(shè)也應(yīng)存在差異[8]。丁琳等學(xué)者指出避難場所的建設(shè)應(yīng)考慮到多災(zāi)種的綜合防護(hù)，而不是僅僅針對地震，應(yīng)當(dāng)根據(jù)災(zāi)種類型和特征，確定疏散原則和避難場所布局[9]。戴慎志等學(xué)者指出在規(guī)劃編制時(shí)，要考慮到實(shí)施要素，部分避難場所在規(guī)劃中由于缺乏與城市空間的深度整合，導(dǎo)致難以實(shí)施[10]。

從上可以看出，在避難場所規(guī)劃中，不僅包含規(guī)劃編制涉及的問題，如災(zāi)害類型、疏散原則和場所標(biāo)準(zhǔn)等問題；而且包含影響避難場所服務(wù)水平的問題，如避難場所的等級標(biāo)準(zhǔn)和有效服務(wù)半徑；同時(shí)還需要考慮避難場所實(shí)施效果的問題，如場地型和場所型設(shè)施的比例，建設(shè)時(shí)序和建設(shè)主體之間協(xié)調(diào)。本文以上海市嘉定區(qū)、金山區(qū)避難場所規(guī)劃為例，對城市避難場所規(guī)劃的若干問題進(jìn)行初步分析。

1.2 相關(guān)概念解析

避難場所是應(yīng)對突發(fā)性事件的避災(zāi)安置空間，也是現(xiàn)代城市民眾用于躲避地震、火災(zāi)、爆炸、洪水等重大自然災(zāi)害的安全避難空間。避難場所規(guī)劃的突出特點(diǎn)有兩處：一是突發(fā)性，即災(zāi)難的發(fā)生難以預(yù)計(jì)；二是復(fù)雜性，種類多、影響大。避難場所主要依附綠地公園、廣場、學(xué)校、體育場所等設(shè)施資源進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。

避難場所規(guī)劃主要由6個(gè)步驟組成，分別是災(zāi)害類型預(yù)測、劃定防災(zāi)分區(qū)確定避難體系、優(yōu)化場地選址、細(xì)分場地類型、落實(shí)行動計(jì)劃（圖1）。

1.3 案例簡介

本論文是通過實(shí)例對避難場所規(guī)劃中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題進(jìn)行分析，因此需要對實(shí)例進(jìn)行簡要介紹。嘉定區(qū)是上海市的近郊區(qū)，面積464 km2，人口148萬；金山區(qū)是上海市的遠(yuǎn)郊區(qū)，面積612 km2，人口73萬，兩區(qū)區(qū)域的位置、人口密度如圖2所示。兩者在避難規(guī)劃編制中有一些共性和個(gè)性問題，因此放在一起介紹。

（1）嘉定區(qū)避難場所規(guī)劃

《嘉定區(qū)避難場所規(guī)劃（2014—2020）》于2015年編制完成。在規(guī)劃編制過程中，由于嘉定區(qū)的主要災(zāi)害是地震、臺風(fēng)暴雨及其次生災(zāi)害，因此規(guī)劃在分析避難需求的同時(shí)確立了就近疏散的原則和避難場所布局。在計(jì)算避難場所服務(wù)能力中，由于城鎮(zhèn)地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)人口密度和避難資源相差較大，因此城鎮(zhèn)地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)采用了不同的避難場所規(guī)劃布局。在考慮避難場所項(xiàng)目實(shí)施中，通過部門訪談和街鎮(zhèn)溝通明確了各部門的需求和主要職責(zé)，形成了分年度、有主體的年度實(shí)施計(jì)劃。

（2）金山區(qū)避難場所規(guī)劃

《金山區(qū)避難場所規(guī)劃（2014—2010）》于2014年編制完成。在規(guī)劃編制過程中，由于金山區(qū)的主要災(zāi)害是地震、臺風(fēng)暴雨以及化工等特殊災(zāi)害，必須保證避難場所的安全性，因此確定了就近疏散和就遠(yuǎn)疏散相結(jié)合的策略。在計(jì)算避難場所服務(wù)能力時(shí)，由于金山區(qū)“地廣人稀”，人口密度低，場所服務(wù)半徑小，因此在規(guī)劃中增加了應(yīng)急避難場所的數(shù)量，降低了固定避難場所、中心避難場所的服務(wù)半徑和等級規(guī)模的要求，以提高資源的利用效率。在考慮避難場所項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，以各街鎮(zhèn)為單位，明確了避難場所建設(shè)的實(shí)施主體和建設(shè)時(shí)間。金山區(qū)避難場所規(guī)劃成果如圖3所示。

對于嘉定區(qū)、金山區(qū)避難場所規(guī)劃中所遇到的問題，從規(guī)劃編制涉及的問題、影響避難場所服務(wù)水平的問題，影響避難場所實(shí)施效果的問題3方面展開思考和論述。

2 規(guī)劃編制涉及問題

2.1 災(zāi)害類型決定疏散原則

當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，人群需要快速疏散至避難場所中以躲避災(zāi)害。在疏散避難的過程中，不僅需要保證人群在疏散過程中的安全性，而且需要保證避難場所的安全性；但是不同災(zāi)害的特征是不同的，因此需要采用差異化、針對性的疏散原則。避難場所應(yīng)對的災(zāi)害可以劃分為3類，分別是以暴雨、洪澇為代表的氣象型災(zāi)害，以地震、泥石流為代表的地質(zhì)型災(zāi)害，以石化污染和爆炸為代表的特殊性災(zāi)害。3種類型的災(zāi)害特征、避難需求不同，分別如圖4所示。其中氣象型地質(zhì)災(zāi)害和地質(zhì)型災(zāi)害由于突發(fā)性強(qiáng)，需要采用就近疏散的方式，特殊災(zāi)害由于要防止次生災(zāi)害的影響，因此要采用就近疏散和就遠(yuǎn)疏散相結(jié)合的方式。

圖3 金山區(qū)避難場所規(guī)劃總圖資料來源：上海廣境規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司. 金山區(qū)避難場所規(guī)劃（2014—2040），2014。

圖4 主要災(zāi)害特點(diǎn)分析資料來源：作者自繪。

（1）氣象型災(zāi)害和地質(zhì)型災(zāi)害：以就近疏散為主

由于嘉定區(qū)避難場所規(guī)劃所應(yīng)對的主要災(zāi)害為地震、臺風(fēng)及其次生災(zāi)害（災(zāi)害鏈中最早發(fā)生的起作用的災(zāi)害稱為原生災(zāi)害；而由原生災(zāi)害所誘導(dǎo)出來的災(zāi)害則稱為次生災(zāi)害）。這兩種災(zāi)害及其次生災(zāi)害具有發(fā)生迅速、破壞性強(qiáng)的特點(diǎn)，同時(shí)不會對避難場所的安全造成過大影響，在這種災(zāi)害特點(diǎn)下，應(yīng)該采用就近疏散的原則。

（2）特殊災(zāi)害：就近疏散和就遠(yuǎn)疏散相結(jié)合

金山區(qū)避難場所規(guī)劃除了應(yīng)對地震、臺風(fēng)等兩種主要災(zāi)害外，還必須應(yīng)對石化污染及其次生災(zāi)害（如空氣、水污染、強(qiáng)火災(zāi)和爆炸）。由于石化污染及其次生災(zāi)害具有發(fā)生迅速、擴(kuò)散快的特點(diǎn)，會對避難場所的安全造成嚴(yán)重影響。因此在這些區(qū)域易發(fā)的地點(diǎn)（如石化產(chǎn)業(yè)及其鄰近區(qū)域）就不能過多地采用就地和就近疏散原則，而應(yīng)該考慮到石化產(chǎn)業(yè)安全距離的行業(yè)要求（一般應(yīng)大于5 km），防止次生危害影響避難場所安全，而使避難人群被迫二次轉(zhuǎn)移。

金山區(qū)南側(cè)分布著金山石化和上海化工兩個(gè)國家級石化工業(yè)園區(qū)，在金山區(qū)避難場所規(guī)劃布局時(shí)，在兩個(gè)石化園區(qū)周邊5 km影響范圍內(nèi)，禁止設(shè)置避難場所，以防石化災(zāi)害引起的強(qiáng)爆炸和強(qiáng)火災(zāi)影響避難場所的安全（圖5）。

因此在避難場所規(guī)劃時(shí)，既要考慮到不同災(zāi)害類型對避難場所安全性的要求，又要考慮到人群避難疏散的需求。在地質(zhì)型災(zāi)害和氣象型災(zāi)害發(fā)生時(shí)，在保證避難場所安全性的前提下，滿足人群就近疏散避難的需求；在特殊災(zāi)害發(fā)生時(shí)，需要保證特殊災(zāi)害對避難場所的特殊避險(xiǎn)要求，保證足夠的安全防護(hù)距離，根據(jù)人群避難需求綜合確定疏散原則和避難場所布局。

2.2 避難需求和服務(wù)半徑?jīng)Q定避難協(xié)調(diào)組規(guī)模

一定范圍內(nèi)的避難需求和避難資源供給不是完全均勻分布的，因此需要設(shè)置避難協(xié)調(diào)組來協(xié)調(diào)供需空間分布問題。在避難協(xié)調(diào)組的設(shè)置中，有兩方面的因素需要考慮。

（1）供需平衡關(guān)系決定避難協(xié)調(diào)組規(guī)模的上限

在嘉定區(qū)和金山區(qū)的避難場所規(guī)劃中，劃定了以各街道和鎮(zhèn)為基礎(chǔ)單元的避難分區(qū)。但在分區(qū)內(nèi)，總體避難需求和避難資源難以有效匹配。在規(guī)劃中采取了兩種措施來增加避難供給。一種方法是在避難區(qū)范圍內(nèi)通過對既有綠地和設(shè)施的空間開發(fā)來增加避難設(shè)施，例如通過對中小學(xué)用地和綠地的挖潛來增加避難設(shè)施。另外一種方法是通過擴(kuò)大供給范圍來統(tǒng)籌解決避難需求。例如，位于金山區(qū)北部的楓涇鎮(zhèn)，避難供給能力無法滿足避難的需求；而朱涇鎮(zhèn)的避難供給能力遠(yuǎn)大于避難需求；通過將朱涇和楓涇劃為一個(gè)避難協(xié)調(diào)組，統(tǒng)籌解決避難需求。

（2）服務(wù)半徑和疏散時(shí)間決定避難協(xié)調(diào)組規(guī)模的下限

在通過增加供給設(shè)施和擴(kuò)大避難協(xié)調(diào)組范圍統(tǒng)籌解決避難需求的同時(shí)；必須考慮到服務(wù)半徑和轉(zhuǎn)移時(shí)間限制對避難協(xié)調(diào)組規(guī)模的影響。在楓涇鎮(zhèn)、朱涇鎮(zhèn)構(gòu)成的避難協(xié)調(diào)組中，所有避難人群到相應(yīng)避難場所位置必須滿足服務(wù)半徑的需求。如果避難人群與避難場所之間的疏散距離超過了服務(wù)半徑，意味著避難人群不能在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)到達(dá)對應(yīng)的避難場所，避難協(xié)調(diào)組的實(shí)際功能并未發(fā)揮。

這就需要在設(shè)置避難協(xié)調(diào)組時(shí)，不僅要考慮到服務(wù)人群的總體避難需求，供需平衡關(guān)系決定了避難協(xié)調(diào)組規(guī)模的上限；同時(shí)要考慮到協(xié)調(diào)組內(nèi)服務(wù)半徑和疏散時(shí)間的要求，服務(wù)半徑和疏散時(shí)間決定了避難協(xié)調(diào)組規(guī)模的下限。

3 影響服務(wù)水平問題

3.1 避難行為和人口密度決定避難體系分布

在避難場所規(guī)劃中，劃分為3類避難場所，分別是Ⅰ類（中心避難場所）、Ⅱ類（固定避難場所）、Ⅲ類（緊急避難場所）。3類避難場所的規(guī)劃與人群的避難行為和需求相關(guān)聯(lián)，在人群避難過程中，存在著緊急避難和固定避難兩個(gè)階段。在緊急避難的過程中，應(yīng)保障到達(dá)緊急避難場所（Ⅲ類）的可達(dá)性；在固定避難的過程中，應(yīng)保障到達(dá)固定避難場所（Ⅰ類、Ⅱ類）的安全性。避難行為和避難場所的關(guān)聯(lián)性如圖6所示。

在災(zāi)害發(fā)生時(shí)，避難人群一般選擇就近可以到達(dá)的場所，如綠地公園、廣場等。在緊急避難后，次生災(zāi)害可能接連發(fā)生時(shí)，避難人群需要在1—2 km范圍內(nèi)找到固定的避難場所。若災(zāi)害持續(xù)發(fā)生時(shí)，需要到規(guī)模較大、基礎(chǔ)設(shè)施完善、救援物資充分的場所。事實(shí)上，城鎮(zhèn)地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)在人口密度、空間格局、經(jīng)濟(jì)特征以及地方財(cái)政實(shí)力存在巨大差異，因此對避難體系也存在著顯著差別。

圖5 金山區(qū)特殊災(zāi)害防護(hù)距離分析圖資料來源：上海廣境規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司. 金山區(qū)避難場所規(guī)劃（2014—2040），2014。

圖6 避難行為關(guān)聯(lián)圖資料來源：作者自繪。

(1)城鎮(zhèn)地區(qū)：構(gòu)建中心—固定—緊急的三級避難體系

城鎮(zhèn)地區(qū)由于建設(shè)規(guī)模大，避難人群無法快速疏散，因此就需要充分利用城鎮(zhèn)地區(qū)內(nèi)部綠地、公園、廣場等開敞空間，設(shè)置緊急避難場所。當(dāng)災(zāi)害持續(xù)發(fā)生時(shí)，避難人群需要就近從緊急避難場所轉(zhuǎn)移到固定避難場所。當(dāng)人群的避難需求和避難時(shí)間更長時(shí)，就需要轉(zhuǎn)移到中心避難場所。

表1 不同等級避難設(shè)施配置表

圖7 金山區(qū)體育中心避難場所規(guī)劃圖資料來源：上海廣境規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司. 金山區(qū)避難場所規(guī)劃（2014—2040），2014。

(2)鄉(xiāng)村地區(qū)：構(gòu)建固定—緊急的二級避難體系

當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，鄉(xiāng)村地區(qū)的人群基本就近疏散到周邊農(nóng)田等開敞空間。當(dāng)災(zāi)害長期發(fā)生時(shí)，需要考慮固定避難的場所，主要結(jié)合中小學(xué)、鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施考慮。中心避難場所由于具有完善的物資供給和相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施，其服務(wù)人群有一定的門檻規(guī)模。而鄉(xiāng)村地區(qū)避難人群相對分散，不利于中心避難場所功能的發(fā)揮，因此鄉(xiāng)村地區(qū)不適宜設(shè)置中心避難場所。若災(zāi)害長期發(fā)生，鄉(xiāng)村地區(qū)的避難人群需要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)的中心避難場所。

3.2 外部選址和內(nèi)部設(shè)計(jì)影響服務(wù)水平

避難場所外部選址和內(nèi)部設(shè)計(jì)決定了避難場所的服務(wù)水平。

（1）外部選址影響服務(wù)的范圍

在對避難場所進(jìn)行外部選址時(shí)，有以下3方面要素需要考慮。一是避難場所本身的安全性，避難場所不能位于重大危險(xiǎn)源影響區(qū)范圍內(nèi)、不能位于建筑倒塌影響范圍區(qū)內(nèi)。二是避難場所的有效服務(wù)面積，在計(jì)算避難場所的服務(wù)能力時(shí)，需要扣除水體及周邊建筑倒塌覆蓋影響范圍內(nèi)的用地。三是避難場所有效服務(wù)面積的變化，會帶來避難場所等級和服務(wù)半徑的變化。當(dāng)避難場所有效面積增大時(shí)，等級提升，服務(wù)半徑擴(kuò)大，避難場所的服務(wù)區(qū)會擴(kuò)大并出現(xiàn)重疊區(qū)域，這時(shí)需要對避難場所進(jìn)行“減點(diǎn)瘦身”，以提高避難場所的服務(wù)效率。當(dāng)避難場所有效面積縮小時(shí)，等級降低，服務(wù)半徑縮小，避難場所的服務(wù)區(qū)會縮小并出現(xiàn)服務(wù)的真空區(qū)域，這時(shí)需要對避難場所進(jìn)行“加點(diǎn)增肥”，以保證避難場所的服務(wù)安全。

（2）內(nèi)部設(shè)計(jì)影響服務(wù)的效率

在場所內(nèi)部設(shè)計(jì)時(shí)，有兩方面重要因素需要考慮。一是中心、固定、應(yīng)急3種不同級別的避難場所應(yīng)配置的設(shè)施應(yīng)予以明確，不同級別的設(shè)施應(yīng)配置的設(shè)施如表1所示。二是需要考慮場地不同形狀的影響，不規(guī)則的場地形狀不利于災(zāi)時(shí)帳篷區(qū)的安置，因此需要在規(guī)劃設(shè)計(jì)予以改造，以提高災(zāi)時(shí)的利用效率。

因此避難場所的外部選址影響服務(wù)的范圍；避難場所的內(nèi)部設(shè)計(jì)影響服務(wù)的效率。

4 影響實(shí)施效果問題

4.1 人群需求影響場地型與場所型配置比例

避難場所主要應(yīng)對氣象型災(zāi)害、地質(zhì)型災(zāi)害、特殊型災(zāi)害3種類型，其中氣象型災(zāi)害、特殊型災(zāi)害由于發(fā)生迅速、擴(kuò)散速度快，這兩類災(zāi)害的避險(xiǎn)需要場所型避難設(shè)施，如避難建筑、大型公共建筑。地質(zhì)型災(zāi)害如地震、泥石流等會對建筑的安全性造成嚴(yán)重影響，甚至?xí)l(fā)大規(guī)模的房屋倒塌，這類災(zāi)害的避險(xiǎn)應(yīng)該以場地型避難設(shè)施為主。避難設(shè)施的配置中場地型設(shè)施和場所型設(shè)施的配置比例應(yīng)該由人群的需求確定。

（1）基于安全因素的分析：以場地型為主、場所型為輔

在嘉定區(qū)、金山區(qū)的避難場所規(guī)劃中，所針對的主要災(zāi)害為地震災(zāi)害、特殊災(zāi)害，采用了場地型設(shè)施為主的避難場所。次要災(zāi)害為臺風(fēng)暴雨，采用了場所型設(shè)施為主的避難場所。因此，從避難場所安全因素考慮來看，目前采用的是場地型為主、場所型為輔的配置比例。

這種策略帶來了兩方面的問題，一是從設(shè)施的使用效率來看，由于場所型設(shè)施以室內(nèi)為主，而室內(nèi)建筑是多層的，從安置的效率來說，在有限的場地條件下，場所型設(shè)施的安置效率更高，更能有效解決居民的避險(xiǎn)需求。在筆者編制的金山區(qū)體育中心示范性避難場所設(shè)計(jì)中，雖然室外場地面積是室內(nèi)場所面積的5倍；但是由于室內(nèi)場所是多層的，從安置人員的數(shù)量來看，室外場地面積和室內(nèi)場所面積是基本持平的。二是從避難人群的安置舒適度來說，場所型設(shè)施更能滿足避難人群對安置舒適度的需求。

（2）基于安置舒適性的分析：以場所型為主、場地型為輔

從人群安置生活的舒適性角度考慮，隨著人群居住生活水平的提高，對避難的舒適性需求逐步提高，不僅要求常規(guī)的水、電、衛(wèi)生、食品，同時(shí)對適宜的溫度、網(wǎng)絡(luò)條件、浴室等避難生活條件提出了更高的要求。另外，隨著室外環(huán)境的惡化，長時(shí)間在場地型設(shè)施進(jìn)行避難也不符合實(shí)際。如上海冬天在室外的場地型避難有諸多不適宜因素，如冷風(fēng)、冷雨、低溫的影響，考慮到這些因素的影響，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向以場所型設(shè)施為主的避難體系。

從國際經(jīng)驗(yàn)方面考慮，在日本、美國等避難場所建設(shè)和規(guī)劃先進(jìn)的國家內(nèi)，即使如地震等避難場所，也逐步過渡到以場所型為主體（主要針對長時(shí)間的避難需求，短時(shí)間的避難還是以就近場地型避難為主）。例如，美國避難場所設(shè)置分為大眾避難所（有足夠的休息室并能提供足夠的配餐）、特需避難所（有特殊需求民眾，需要進(jìn)行醫(yī)療、物理、心理治療的設(shè)置）、最后訴諸避難所（僅提供一個(gè)場地使人們免受風(fēng)吹雨打的臨時(shí)性躲避性場所）3級，避難場所包含了確定三餐食譜、提供娛樂信息區(qū)域、定期保養(yǎng)場所等多種功能。同時(shí)，隨著國家對建筑質(zhì)量和建筑安全性評估的日益重視和規(guī)范化，場所型避難設(shè)施的安全性得到大幅度提高，能夠在抵御地震等自然災(zāi)害時(shí)保證避難場所的安全性。

圖8 嘉定區(qū)避難需求分析圖資料來源：上海廣境規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司. 嘉定區(qū)避難場所規(guī)劃（2014—2040），2014。

因此，無論從避難生活的舒適性角度來看，還是從國家先進(jìn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，應(yīng)在規(guī)劃中逐步增加場所型避難設(shè)施的比重。

4.2 時(shí)序協(xié)調(diào)和主體協(xié)調(diào)影響行動計(jì)劃

避難場所的建設(shè)是一個(gè)分階段、有步驟的過程。避難場所的建設(shè)既需要滿足人群的避難需求，以滿足城市的正常運(yùn)營和人群的生命安全；同時(shí)避難場所的建設(shè)又不能過于超前，造成資源的閑置浪費(fèi)。為保證避難場所的“適度建設(shè)”，需要對避難場所的開發(fā)時(shí)序和建設(shè)主體進(jìn)行協(xié)調(diào)。

（1）時(shí)序協(xié)調(diào)——與人口增長規(guī)模相適應(yīng)、依托控規(guī)進(jìn)行事前干預(yù)

在規(guī)劃中，依據(jù)常住人口和疏散比例確定避難人口的總量，而常住人口是不斷增長的，這就需要在規(guī)劃中提供與未來人口規(guī)模增長相適應(yīng)的避難場所數(shù)量。因此，避難場所的建設(shè)時(shí)序就需要根據(jù)常住人口的增長需求和進(jìn)度同步。筆者根據(jù)常住人口增長測算的2015—2020年避難需求（圖8）。

在避難規(guī)劃中，將避難人口、避難需求和建設(shè)時(shí)序分解至各避難場所后，各避難場所形成了地塊開發(fā)建設(shè)的需求。同時(shí)依托控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制將避難場所的開發(fā)需求落實(shí)到相關(guān)地塊中，對相關(guān)地塊提出控制導(dǎo)則和要求。便于對這些避難場所地塊在土地出讓、劃撥和建設(shè)中進(jìn)行事前干預(yù)，而不是建成后進(jìn)行避難場所補(bǔ)救，這樣通過將避難場所專項(xiàng)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃編制對接，促進(jìn)避難場所的規(guī)劃編制。

（2）實(shí)施主體協(xié)調(diào)——處理好條線之間的關(guān)系

為便于資源的平災(zāi)結(jié)合使用，規(guī)劃中所涉及的應(yīng)急避難場所主要依托現(xiàn)狀的應(yīng)急避難資源進(jìn)行改造或擴(kuò)建，依托現(xiàn)狀的學(xué)校、綠地公園、體育場館等進(jìn)行建設(shè)。避難場所的建設(shè)需要結(jié)合實(shí)施主體的經(jīng)費(fèi)來源問題，目前避難場所建設(shè)由民防辦牽頭，學(xué)校由教育局管轄，體育場館由體育局管轄，綠地公園由市容綠化局管轄，4個(gè)平行部門之間以及和各街鎮(zhèn)實(shí)施主體之間需要進(jìn)行統(tǒng)一的組織協(xié)調(diào)，以利推進(jìn)避難場所的建設(shè)（圖9）。

圖9 避難設(shè)施實(shí)施主體關(guān)系分析圖資料來源：作者自繪。

表2 避難場所建設(shè)行動計(jì)劃表

同時(shí)，避難場所建成后，需要統(tǒng)籌管理和維護(hù)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，需要建交委、規(guī)土及相關(guān)部門理清工作機(jī)制，以保證避難場所正常的運(yùn)營。

根據(jù)避難場所的建設(shè)時(shí)序、空間位置、建設(shè)主體，規(guī)劃形成了“空間上有位置、建設(shè)上有時(shí)序、實(shí)施上有主體”的避難場所建設(shè)的行動項(xiàng)目庫，從而實(shí)現(xiàn)避難場所從“規(guī)劃到建設(shè)”的一系列計(jì)劃，精準(zhǔn)規(guī)劃，確保實(shí)施（表2）。

5 結(jié)語

本文以上海市嘉定區(qū)、金山區(qū)避難場所規(guī)劃為例，對城市避難場所規(guī)劃編制涉及的問題、影響避難場所服務(wù)水平的問題、影響實(shí)施效果的問題3方面進(jìn)行了初步分析和研究，有以下3方面啟示。

（1）在避難場所規(guī)劃編制方面。由于不同區(qū)域的地理空間特點(diǎn)、社會經(jīng)濟(jì)條件的不同，需要對災(zāi)害類型和人群避險(xiǎn)需求進(jìn)行針對分析。不同的災(zāi)害類型，不同的人群避難需求，需要針對性的避難場所空間布局應(yīng)對措施。

（2）在影響避難場所服務(wù)水平方面。避難行為和人口密度影響避難體系分布，由于城鎮(zhèn)地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)具有不同的人口密度，避難行為和場所具有差異性，因此需要建立差別化的避難體系。同時(shí)避難場所的外部選址影響服務(wù)的范圍，內(nèi)部涉及影響服務(wù)的效率。

（3）在影響避難場所實(shí)施效果方面。隨著人群對避難安全性和舒適性的需求，避難設(shè)施應(yīng)逐步從場地型轉(zhuǎn)變?yōu)閳鏊?。同時(shí)在避難場所的實(shí)施建設(shè)中，時(shí)序協(xié)調(diào)和建設(shè)主體協(xié)調(diào)影響行動計(jì)劃，需要形成“空間上有位置、建設(shè)上有時(shí)序、實(shí)施上有主體”的避難場所建設(shè)的行動項(xiàng)目庫，推進(jìn)避難場所的建設(shè)。

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Some Thoughts on Urban Shelters Planning:A Case Study of Jiading and Jinshan District in Shanghai

This paper analyzes three problems on shelters planning in Jiading and Jinshan District. Firstly, it discusses the problems involved in the shelters planning process. The type of disasters determines evacuation principles, thereby affecting the layout of shelters. Evacuation needs and service radius determine the size and Coordination Group refuge land. Secondly, it discusses the problems of impacting shelters service level. Refuge system is decided by escape behavior and population density distribution. Due to the different population densities in urban and rural areas, it needs to develop the system of asylum. External siting influences shelter services, and internal design is related to service efficiency. Thirdly, it discusses the problem on the impact of the implementation of shelter issues. The needs of the population impact refuge site type and its allocation ratio. The time and the coordination of construction bodies will impact action plan to form a project of actions for the construction of shelters.

Shelter | Evacuation system | Service level

1673-8985（2016）06-0138-07

TU981

A