論航空運(yùn)輸自由化浪潮對(duì)國(guó)際航空法的影響和沖擊

張　焱，　張廣杰

(華東政法大學(xué) 研究生教育院，上?！?00042)

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論航空運(yùn)輸自由化浪潮對(duì)國(guó)際航空法的影響和沖擊

張焱，張廣杰

(華東政法大學(xué) 研究生教育院，上海200042)

摘要：隨著貿(mào)易自由化和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，芝加哥公約體系作為規(guī)范和調(diào)整當(dāng)代國(guó)際航空運(yùn)輸管理體制的基本法，其中一些基本原則、具體規(guī)則和法律理念均受到了自由化浪潮的沖擊，需要進(jìn)行修正和補(bǔ)充，并不斷完善和發(fā)展，方可推動(dòng)世界民航運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步。就我國(guó)而言，我們應(yīng)當(dāng)正視這一現(xiàn)狀，積極主動(dòng)參加國(guó)際航空運(yùn)輸自由化實(shí)踐，在遵循芝加哥公約體系基本原則的基礎(chǔ)上，在國(guó)內(nèi)立法中逐步增強(qiáng)航空運(yùn)輸自由化的成份，以共享國(guó)際航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的新成果，促進(jìn)國(guó)內(nèi)民航業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：航空運(yùn)輸自由化；天空開(kāi)放；國(guó)際航空法；芝加哥公約體系

國(guó)際航空運(yùn)輸最早呈現(xiàn)出自由化傾向是在上世紀(jì)七十年代中后期，即《芝加哥公約》誕生的三十多年以后，這種傾向伴隨著貿(mào)易自由化和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，至本世紀(jì)之交以不可阻擋之勢(shì)席卷了整個(gè)國(guó)際航空運(yùn)輸業(yè)，成為當(dāng)代國(guó)際航空運(yùn)輸活動(dòng)的首要研究課題。在這一行業(yè)發(fā)展大背景下，作為調(diào)整和規(guī)范國(guó)際航空運(yùn)輸管理體制的國(guó)際航空法——芝加哥公約體系，其一些傳統(tǒng)的并已被奉行若干年的基本原則、具體規(guī)則和法律理念也受到了這股自由化浪潮的沖擊。

一、何為航空運(yùn)輸自由化

所謂航空運(yùn)輸自由化，在空間上可以分為國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)方面。國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸自由化指對(duì)內(nèi)改革航空運(yùn)輸?shù)墓芾眢w制和方法，減少或取消政府對(duì)于航空運(yùn)輸活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)管制，使航空運(yùn)輸活動(dòng)更多地依靠市場(chǎng)力量去調(diào)節(jié)。[1](P14)國(guó)際航空運(yùn)輸自由化實(shí)質(zhì)上是一國(guó)國(guó)內(nèi)民航行業(yè)放松管制政策的對(duì)外推進(jìn)，在尊重各國(guó)主權(quán)的基礎(chǔ)上，各國(guó)之間相互給與自由進(jìn)入對(duì)方航空運(yùn)輸市場(chǎng)的權(quán)利，相互開(kāi)放航空運(yùn)輸市場(chǎng)，并在指定企業(yè)、航線、運(yùn)力、班次和運(yùn)價(jià)等領(lǐng)域不受限制。因此，人們也通常將之形象地稱為“天空開(kāi)放”。

航空運(yùn)輸自由化最早可以追溯至1944年的芝加哥會(huì)議，當(dāng)時(shí)就有“航空自由”和“航空秩序”兩種國(guó)際航空立法思想的爭(zhēng)論。美國(guó)是此論點(diǎn)的最初提倡者和忠實(shí)擁護(hù)者，它主張?jiān)趪?guó)際航空運(yùn)輸中不受主權(quán)限制，由各國(guó)進(jìn)行自由競(jìng)爭(zhēng)。[2] (P15)在芝加哥會(huì)議的開(kāi)幕式致辭中，羅斯?？偨y(tǒng)明確表示：“為爭(zhēng)奪公海的歸宿而斗爭(zhēng)，結(jié)果是導(dǎo)致戰(zhàn)爭(zhēng)。只有自由的海洋，才為全世界帶來(lái)和平和經(jīng)濟(jì)利益。為了建造永久的和平，在承認(rèn)每個(gè)國(guó)家的主權(quán)和平等的同時(shí)，我祈求國(guó)際貿(mào)易的完全空中自由?！盵3](P26)上世紀(jì)四十年代的英國(guó)基本上完整經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)，其民航運(yùn)輸業(yè)幾乎是從零開(kāi)始重建，它主張遵循“航空秩序”的目標(biāo)，對(duì)根據(jù)雙邊協(xié)定經(jīng)營(yíng)的國(guó)際航班保留嚴(yán)格的政府控制，以保護(hù)剛剛復(fù)蘇的民航運(yùn)輸業(yè)[4](P6)，并希望建立一定的國(guó)際機(jī)構(gòu)以協(xié)調(diào)國(guó)際航空運(yùn)輸，負(fù)責(zé)分配世界各條航線，確定運(yùn)力和運(yùn)價(jià)。[5](P15)芝加哥會(huì)議中，“航空秩序”論占據(jù)了主導(dǎo)，最終獲得大多數(shù)國(guó)家的贊同，并在會(huì)議最重要的成果《芝加哥公約》“序言”中得以這樣體現(xiàn)——國(guó)際民用航空要按照安全和有秩序的方式發(fā)展，這也成為芝加哥公約體系的主旨思想。

二、航空運(yùn)輸自由化的發(fā)展和表現(xiàn)

航空運(yùn)輸自由化的演變和發(fā)展并非一蹴而就，而是經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)式的過(guò)程。最初起源于美國(guó)國(guó)內(nèi)政策和法令，并在美國(guó)的影響和推動(dòng)下，逐步在雙邊航空協(xié)定中加以吸收和固化，再伴隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域集團(tuán)的出現(xiàn)，體現(xiàn)為地區(qū)航空運(yùn)輸市場(chǎng)的一體化和自由化。此間，WTO多邊貿(mào)易體制也對(duì)航空運(yùn)輸自由化起到了推波助瀾的作用。

20世紀(jì)70年代末期以前，美國(guó)政府對(duì)航空運(yùn)輸業(yè)實(shí)行全面管制，無(wú)論是設(shè)立航空公司、開(kāi)辟航線還是運(yùn)價(jià)的確定，都要經(jīng)過(guò)管制機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。在戰(zhàn)后的一定階段，嚴(yán)格的政府管制有效地保護(hù)了脆弱的航空運(yùn)輸業(yè)，為它的復(fù)蘇和發(fā)展提供了良好的平臺(tái)。隨著國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸業(yè)的逐漸成熟，政府的政策也開(kāi)始受到質(zhì)疑，學(xué)者們提出，政府過(guò)多的管制束縛了企業(yè)自由的競(jìng)爭(zhēng)，制約了航空運(yùn)輸企業(yè)的發(fā)展，并最終損害消費(fèi)者的利益。1978年，卡特總統(tǒng)簽署《航空公司放松管制法》，在國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸業(yè)開(kāi)始采取放松管制政策，逐步取消了航線審批權(quán)、航空運(yùn)輸市場(chǎng)準(zhǔn)入批準(zhǔn)權(quán)，并給與航空公司一定的票價(jià)浮動(dòng)權(quán)利。此后，為了在國(guó)際航空運(yùn)輸中謀取更多利益，1979年，卡特總統(tǒng)又簽署頒布了《國(guó)際航空運(yùn)輸競(jìng)爭(zhēng)法》，將本國(guó)國(guó)內(nèi)的“放松管制”政策推向國(guó)際，在國(guó)際航空運(yùn)輸中推行自由化主張，努力促進(jìn)國(guó)際航空運(yùn)輸競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)美國(guó)國(guó)際利益。

(二)自由式雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定的出現(xiàn)

在美國(guó)的影響下，一些主要的歐美國(guó)家也開(kāi)始了放松管制的進(jìn)程，體現(xiàn)在一系列對(duì)外航空政策中，締結(jié)了一大批具有“自由化”色彩的雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定。1978年，美國(guó)與一貫主張“航空自由”的荷蘭簽署了帶有明顯“放松管制”色彩的修改原《美荷航空運(yùn)輸協(xié)定》的“議定書(shū)”。其后，美國(guó)又分別與以色列、聯(lián)邦德國(guó)、比利時(shí)、菲律賓、新加坡、泰國(guó)以及加勒比海地區(qū)的牙買加等共二十幾個(gè)國(guó)家簽訂了內(nèi)容基本相同而具體規(guī)則更具開(kāi)放性的修訂“議定書(shū)”或新雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定。在這股浪潮的沖擊下，原先對(duì)“航空自由”論持抵制態(tài)度的英國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛袟l件的支持，如1984年，英國(guó)與荷蘭簽訂了歐洲各國(guó)間的第一個(gè)自由式雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定。[6](P19)這些新型雙邊協(xié)定在放松國(guó)際航空運(yùn)輸管理、運(yùn)力和運(yùn)價(jià)等方面采取了更開(kāi)放的態(tài)度，自由化色彩強(qiáng)烈。

(三)航空運(yùn)輸?shù)挠邢薅噙呑杂苫?/p>

這也可以稱為航空運(yùn)輸?shù)膮^(qū)域自由化，即以地區(qū)或次地區(qū)的國(guó)家集團(tuán)為基礎(chǔ)的航空運(yùn)輸自由化。航空運(yùn)輸?shù)膮^(qū)域自由化是伴隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域集團(tuán)的出現(xiàn)而逐漸發(fā)展的。一區(qū)域集團(tuán)內(nèi)部各國(guó)之間通過(guò)優(yōu)惠貿(mào)易安排，自由貿(mào)易區(qū)、關(guān)稅同盟、共同市場(chǎng)、共同體和經(jīng)濟(jì)同盟等不同的方式，努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)貿(mào)易自由化，必然也會(huì)尋求航空運(yùn)輸市場(chǎng)的一體化和自由化。早在1957年，為建立歐洲經(jīng)濟(jì)共同體而締結(jié)的《羅馬條約》就設(shè)立了“無(wú)國(guó)界、非歧視的內(nèi)部市場(chǎng)”的原則，該原則同樣適用于航空運(yùn)輸市場(chǎng)，這就需要通過(guò)一種相對(duì)統(tǒng)一的方式來(lái)解除原有雙邊協(xié)定所造成的障礙。此后，歐共體內(nèi)部就歐洲國(guó)際航班的競(jìng)爭(zhēng)、航空運(yùn)輸市場(chǎng)的自由進(jìn)入以及運(yùn)力、運(yùn)價(jià)等問(wèn)題進(jìn)行了多次探討，并于1989年公布了建立歐洲統(tǒng)一航空運(yùn)輸市場(chǎng)的計(jì)劃。1992年歐盟成立后更力求航空運(yùn)輸市場(chǎng)的一體化，歐盟的法令普遍適用于航空運(yùn)輸領(lǐng)域的諸如認(rèn)證、市場(chǎng)準(zhǔn)入、定價(jià)、運(yùn)力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、計(jì)算機(jī)訂座系統(tǒng)以及機(jī)場(chǎng)使用等方面，歐盟委員會(huì)還努力將歐洲各國(guó)同其他國(guó)家進(jìn)行雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定的談判權(quán)收歸歐盟所有，“整個(gè)歐洲用一個(gè)聲音說(shuō)話”，對(duì)傳統(tǒng)的雙邊條約體制提出挑戰(zhàn)。除了歐盟的單一航空運(yùn)輸市場(chǎng)外，北美航空自由化協(xié)議、亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作組織1999年《奧克蘭挑戰(zhàn)》聲明也都是比較典型的追求航空運(yùn)輸區(qū)域自由化的表現(xiàn)。

(四)WTO對(duì)國(guó)際航空運(yùn)輸自由化的推動(dòng)

世界貿(mào)易組織(WTO)的宗旨之一就是“產(chǎn)生一個(gè)完整的、更具有活力和永久性的多邊貿(mào)易體系，推進(jìn)全球貿(mào)易自由化的進(jìn)一步發(fā)展”。烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判相繼達(dá)成了《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)、《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》(TRIMs)和《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》(TRIPS)。作為服務(wù)貿(mào)易的一個(gè)重要領(lǐng)域，對(duì)于是否要將航空運(yùn)輸服務(wù)納入《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的調(diào)整范圍，各國(guó)在歷史上曾產(chǎn)生過(guò)激烈爭(zhēng)論，最終體現(xiàn)在《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的航空運(yùn)輸服務(wù)附件中，對(duì)多邊貿(mào)易體制所管轄的航空運(yùn)輸服務(wù)的范圍和原則作了這樣的規(guī)定：不適用于航空運(yùn)營(yíng)權(quán)，僅適用于與航空運(yùn)營(yíng)權(quán)的行使直接相關(guān)的航空器修理和維護(hù)、航空運(yùn)輸服務(wù)的銷售和營(yíng)銷、計(jì)算機(jī)訂座系統(tǒng)這三項(xiàng)。由此可見(jiàn)，目前WTO對(duì)航空運(yùn)輸服務(wù)的管理范圍還十分有限，但是《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》航空運(yùn)輸服務(wù)附件第5條明確規(guī)定：WTO的服務(wù)貿(mào)易理事會(huì)應(yīng)當(dāng)定期并至少每五年一次審議航空運(yùn)輸部門的發(fā)展?fàn)顩r和本附件的事實(shí)情況，以考慮本協(xié)定在該部門進(jìn)一步適用的可能性，這就為GATS進(jìn)一步擴(kuò)大在航空運(yùn)輸領(lǐng)域的適用埋下了伏筆，提供了逐步將航空運(yùn)輸服務(wù)納入多邊貿(mào)易體制的渠道。

三、航空運(yùn)輸自由化對(duì)國(guó)際航空法的沖擊

基于領(lǐng)空主權(quán)原則，各國(guó)均強(qiáng)調(diào)領(lǐng)土上空完全、排他的主權(quán)，并將航空資源視為戰(zhàn)略資源，積極發(fā)展國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸，根據(jù)本國(guó)的政治、安全和經(jīng)濟(jì)利益制定航空政策，在對(duì)外航空運(yùn)輸談判中爭(zhēng)取對(duì)等、互利的權(quán)利條款，反對(duì)他國(guó)對(duì)本國(guó)航空資源的侵占。但是隨著航空自由化浪潮的發(fā)展和影響，一些國(guó)家在雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定和區(qū)域自由化協(xié)議談判中，逐漸放棄了這種“利益嚴(yán)格對(duì)等”的要求，傾向于追求和體現(xiàn)平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)和開(kāi)放的市場(chǎng)理念。

在這次的“葛蘭素史克事件”中，內(nèi)部人員的舉報(bào)才使得商業(yè)賄賂的丑聞被揭開(kāi)。這在一定程度上也反映出相關(guān)政府部門的不作為，存在監(jiān)管上的漏洞。一些地方政府對(duì)商業(yè)賄賂的危害性認(rèn)識(shí)不夠，認(rèn)為是商品交易中的潛規(guī)則，是一種正常的商業(yè)習(xí)慣。更有甚者認(rèn)為查處商業(yè)賄賂會(huì)影響當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境，不利于當(dāng)?shù)刎?cái)政的創(chuàng)收。正是由于這種想法的存在，導(dǎo)致他們對(duì)企業(yè)的商業(yè)行為不進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)于違法的商業(yè)行為不去查處，睜一只眼閉一只眼，放任了商業(yè)賄賂的肆意發(fā)展。

(一)“天空開(kāi)放”自由化條款對(duì)“嚴(yán)格對(duì)等”原則的松動(dòng)

芝加哥公約體系確立了當(dāng)前國(guó)際航空運(yùn)輸法律的基本原則和制度，要求各國(guó)對(duì)航空運(yùn)輸業(yè)實(shí)行嚴(yán)格行業(yè)管制，在對(duì)外簽訂雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定、相互交換市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)時(shí)，嚴(yán)格遵循對(duì)等原則，具體表現(xiàn)為：一是航線方面，由雙方對(duì)飛。飛行應(yīng)按照規(guī)定航路和可使用的機(jī)場(chǎng)進(jìn)行，若其中一方單獨(dú)經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)一方應(yīng)給予不經(jīng)營(yíng)一方“資源補(bǔ)償費(fèi)”。二是航權(quán)方面，以交換第三、四航權(quán)為主，第五航權(quán)為輔，國(guó)內(nèi)載運(yùn)權(quán)不得授予外國(guó)航空公司。三是經(jīng)營(yíng)權(quán)方面，雙方只能指定相同數(shù)量的航空公司開(kāi)展業(yè)務(wù)，被指定企業(yè)遵循“主要所有權(quán)和實(shí)際控制權(quán)”準(zhǔn)則，即一方指定的空運(yùn)企業(yè)其主要所有權(quán)(至少51%以上股權(quán))和有效控制權(quán)(即決策權(quán))必須屬于該國(guó)或者該國(guó)國(guó)民掌握，否則另一方不給予經(jīng)營(yíng)許可。此外，運(yùn)營(yíng)使用的航空器也應(yīng)當(dāng)遵循“主要所有權(quán)和實(shí)際控制權(quán)”準(zhǔn)則。四是運(yùn)力管理方面，采用事先確定的方式，所使用機(jī)型和運(yùn)營(yíng)航班次數(shù)都需由雙方事先按相等比例(50%對(duì)50%)予以商定，進(jìn)行嚴(yán)格控制。五是關(guān)于規(guī)定航線上經(jīng)營(yíng)航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)的運(yùn)價(jià)，實(shí)行“雙軌制”，由雙方空運(yùn)企業(yè)商定，分別報(bào)各自的航空運(yùn)輸主管部門批準(zhǔn)后執(zhí)行。六是關(guān)于輔助性的商務(wù)權(quán)利，如地面代理服務(wù)、航空運(yùn)輸服務(wù)的銷售和營(yíng)銷、計(jì)算機(jī)訂座系統(tǒng)等，亦需由雙方按照“對(duì)等原則”商定。[7](P105)

與傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)利益均衡、權(quán)利對(duì)等的雙邊協(xié)定相比，在美國(guó)對(duì)外所簽訂的大量“天空開(kāi)放”協(xié)定中，則更多地出現(xiàn)了并不完全對(duì)等的自由化條款，給予締約雙方更為充分的市場(chǎng)準(zhǔn)入自由：一是在指定企業(yè)、航線、運(yùn)力、班次、代碼共享和運(yùn)價(jià)等方面不受限制，擴(kuò)大指定企業(yè)所有權(quán)和控制權(quán)標(biāo)準(zhǔn)；二是不受限制的航權(quán)，可從本國(guó)國(guó)內(nèi)任何一點(diǎn)飛往對(duì)方任何一點(diǎn)，對(duì)中間地點(diǎn)、以遠(yuǎn)地點(diǎn)、改換機(jī)型、第五航權(quán)不做限制；三是對(duì)運(yùn)價(jià)管理采取“雙不批準(zhǔn)”方式，運(yùn)價(jià)無(wú)需向任何一方的民航主管部門進(jìn)行批準(zhǔn)和備案；四是輔助性商務(wù)權(quán)利上，保證結(jié)匯自由、使用和引入計(jì)算機(jī)訂座系統(tǒng)不受歧視、代碼共享不限，規(guī)定了公平競(jìng)爭(zhēng)和非歧視原則，保證雙方享有相同的商業(yè)機(jī)會(huì)。[8](P21)

在區(qū)域自由化協(xié)議中，這種“自由化”對(duì)于嚴(yán)格對(duì)等原則的松動(dòng)就更加明顯。無(wú)論是APEC，還是歐盟，在追求區(qū)域航空運(yùn)輸自由化和航空運(yùn)輸市場(chǎng)一體化的過(guò)程中，都或多或少放寬了權(quán)利和利益要嚴(yán)格對(duì)等的限制，而是以一種更為開(kāi)放和合作的態(tài)度，促進(jìn)成員之間的市場(chǎng)準(zhǔn)入和航空運(yùn)輸服務(wù)的發(fā)展，以帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和貿(mào)易自由化的進(jìn)程。

(二)放松管制和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)安全秩序原則的補(bǔ)充

安全秩序原則是芝加哥公約體系十分重要的主旨思想，它不僅以條文的形式具體體現(xiàn)在《芝加哥公約》的序言中，更融入各國(guó)國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸管理立法和國(guó)際民航組織的行政、立法、監(jiān)督、司法等諸項(xiàng)職能中。安全與秩序也是航空運(yùn)輸活動(dòng)的內(nèi)在需求，芝加哥公約體系所建立的具體法律規(guī)則和國(guó)際航行標(biāo)準(zhǔn)均圍繞這兩點(diǎn)展開(kāi)。

與之相對(duì)應(yīng)，航空運(yùn)輸自由化則建立于“放松管制”和“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”的理念基礎(chǔ)之上，其形成和發(fā)展有著深刻的歷史背景和特殊的行業(yè)需求。首先，從全球經(jīng)濟(jì)變革的大背景來(lái)看，第二次世界大戰(zhàn)后的三十多年里，凱恩斯主義在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一直處于統(tǒng)治地位，它對(duì)戰(zhàn)后各國(guó)經(jīng)濟(jì)和世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到不可估量的作用，但是它也有不可忽視的負(fù)面影響，比如政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)過(guò)多導(dǎo)致效率低下，對(duì)行業(yè)管制過(guò)嚴(yán)導(dǎo)致壟斷，從而造成企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)以及資源配置缺乏市場(chǎng)機(jī)制等等不良后果。上世紀(jì)70年代，兩次石油危機(jī)引發(fā)了世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，這暴露出了凱恩斯主義的不足。從20世紀(jì)70年代末開(kāi)始，世界經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域掀起了一場(chǎng)席卷全球的自由化浪潮，航空運(yùn)輸業(yè)在這個(gè)趨勢(shì)中也不能例外，從美國(guó)開(kāi)始，在國(guó)內(nèi)發(fā)起了“放松管制”運(yùn)動(dòng)，接著在國(guó)際航空運(yùn)輸雙邊協(xié)議中提出了“開(kāi)放天空”的口號(hào)，本質(zhì)上都是要求政府減少對(duì)航空運(yùn)輸業(yè)的管制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和自由競(jìng)爭(zhēng)的作用。[9](P21)

其次，從航空運(yùn)輸業(yè)的產(chǎn)業(yè)特性來(lái)看，航空運(yùn)輸業(yè)具有很強(qiáng)的集中傾向，強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)性和有限的國(guó)內(nèi)航空市場(chǎng)之間的矛盾往往導(dǎo)致一個(gè)國(guó)家的市場(chǎng)通常只被一家航空公司所控制，而在國(guó)際市場(chǎng)上，由于雙邊協(xié)定的限制，也會(huì)出現(xiàn)“雙頭壟斷”的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，影響市場(chǎng)效率，因此，要提高航空運(yùn)輸市場(chǎng)的效率就要鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)就成為美國(guó)和歐盟這兩個(gè)世界上最大的航空市場(chǎng)推行航空運(yùn)輸自由化的最初推動(dòng)力。20世紀(jì)90年代，美國(guó)政府竭力推行“天空開(kāi)放”，努力將本國(guó)國(guó)內(nèi)的放松管制政策推向全球，以促進(jìn)航空運(yùn)輸業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，謀取本國(guó)空運(yùn)企業(yè)的國(guó)際利益。歐盟也本著1957年《羅馬條約》所提出的在一切商業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，包括航空運(yùn)輸業(yè)，采取自由競(jìng)爭(zhēng)的反托拉斯法的精神，著力于歐盟內(nèi)部航空運(yùn)輸自由化和市場(chǎng)一體化，通過(guò)在1987年、1990年和1993年分別生效的3個(gè)連續(xù)性的自由化一攬子協(xié)議來(lái)擴(kuò)大航空市場(chǎng)，創(chuàng)造了一個(gè)能容納多家航空公司競(jìng)爭(zhēng)的歐洲共同航空運(yùn)輸市場(chǎng)。[10](P43)

再次，從航空運(yùn)輸活動(dòng)的特殊性來(lái)看，上文也已經(jīng)提到，航空運(yùn)輸活動(dòng)不同于一般的商務(wù)活動(dòng)，它具有一定的政治性，與國(guó)防安全密切相關(guān)，因而十分強(qiáng)調(diào)安全和秩序。但是，除了政治性、軍事性外，航空運(yùn)輸活動(dòng)還具有社會(huì)性和經(jīng)濟(jì)性的一面，它是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一部分，需要一種寬松的市場(chǎng)環(huán)境和自由競(jìng)爭(zhēng)，以提高和帶動(dòng)整個(gè)航空運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)的效率和服務(wù)水平，使廣大消費(fèi)者受益。始于上世紀(jì)70年代末的航空運(yùn)輸自由化浪潮正迎合了航空運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性的一面，強(qiáng)調(diào)放松管制，提倡市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，是對(duì)芝加哥公約體系“安全秩序”原則的有益補(bǔ)充。

(三)有限多邊和WTO多邊體制對(duì)傳統(tǒng)雙邊體制的滲透

《芝加哥公約》是現(xiàn)代國(guó)際航空運(yùn)輸法律制度的基礎(chǔ)，根據(jù)它的規(guī)定，國(guó)際航空運(yùn)輸上的市場(chǎng)準(zhǔn)入應(yīng)當(dāng)由雙方在互惠和機(jī)會(huì)均等的基礎(chǔ)上訂立雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定方可達(dá)成。這就使得當(dāng)前兩國(guó)通航主要是建立在一種雙邊條約體制之上，并且在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，雙邊條約成為兩國(guó)間建立航空運(yùn)輸關(guān)系的唯一法律基礎(chǔ)。

而隨著航空運(yùn)輸自由化現(xiàn)象的出現(xiàn)和發(fā)展，自由化的體現(xiàn)已不再局限于雙邊協(xié)定的部分條款中，而呈現(xiàn)于一定區(qū)域集團(tuán)范圍的有限多邊自由化協(xié)定中。1999年APEC《奧克蘭挑戰(zhàn)》聲明中，各經(jīng)濟(jì)體領(lǐng)導(dǎo)人明確表示：“支持為使航空運(yùn)輸服務(wù)更具競(jìng)爭(zhēng)性所實(shí)施的包括航空承運(yùn)人所有權(quán)和控制權(quán)、運(yùn)價(jià)、商務(wù)權(quán)、航空貨物運(yùn)輸、指定多家航空公司、包機(jī)服務(wù)、航空公司合作協(xié)議、市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)等8個(gè)步驟，并確認(rèn)采取進(jìn)一步的行動(dòng)，促進(jìn)航空運(yùn)輸服務(wù)自由化以符合區(qū)域貿(mào)易投資自由化目標(biāo)的要求”[11](P15)，反映了APEC各經(jīng)濟(jì)體開(kāi)放航空運(yùn)輸市場(chǎng)、尋求區(qū)域合作的需求。在西半球，歐盟已經(jīng)通過(guò)了航空承運(yùn)人執(zhí)照、市場(chǎng)準(zhǔn)入和票價(jià)規(guī)則三個(gè)規(guī)章，實(shí)現(xiàn)了聯(lián)盟內(nèi)部各航空承運(yùn)人執(zhí)照的非歧視性和公平權(quán)利、市場(chǎng)準(zhǔn)入的無(wú)運(yùn)力限制和貨運(yùn)優(yōu)先制度、歐盟內(nèi)部完全的“國(guó)內(nèi)載運(yùn)權(quán)”制度和制定票價(jià)自由等項(xiàng)。[12](P22)諸如此類的區(qū)域性航空運(yùn)輸自由化安排突破了傳統(tǒng)意義上雙邊談判的框架，在以地區(qū)、次地區(qū)或國(guó)家集團(tuán)為基礎(chǔ)的范圍內(nèi)形成了某種程度的多邊航空運(yùn)輸管理機(jī)制，形成了雙邊化和區(qū)域多邊化共存的局面。

尤其是在WTO多邊貿(mào)易體制框架下，航空運(yùn)輸服務(wù)部分地納入了《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的調(diào)整范圍內(nèi)，真正對(duì)芝加哥公約體系所建立的雙邊條約體制提出了挑戰(zhàn)。

WTO提供了當(dāng)今世界上規(guī)范國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系的最為全面的國(guó)際法律準(zhǔn)則，它以經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易自由化為坐標(biāo)，鼓勵(lì)全球性的貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易在國(guó)際大市場(chǎng)上自由、平等地競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1986年，將服務(wù)貿(mào)易納入多邊貿(mào)易體制的談判——“烏拉圭回合”啟動(dòng)，國(guó)際航空運(yùn)輸作為服務(wù)貿(mào)易的一個(gè)重要組成部分，也受到了WTO各成員的關(guān)注。但是在國(guó)際航空運(yùn)輸業(yè)內(nèi)，關(guān)于是否將航空運(yùn)輸從現(xiàn)行的雙邊條約體制中脫離，從而納入GATS的調(diào)整范圍，以促進(jìn)航空運(yùn)輸自由化，是存在一定爭(zhēng)議的。1992年，國(guó)際民航組織召開(kāi)了一次世界航空運(yùn)輸研討會(huì)，會(huì)上以美國(guó)為首，并得到荷蘭、新加坡和英國(guó)不同程度上的支持，堅(jiān)持將國(guó)際民航運(yùn)輸納入GATS，實(shí)行“天空開(kāi)放”，在市場(chǎng)準(zhǔn)入等問(wèn)題上實(shí)行多邊貿(mào)易自由化的體制。而澳大利亞、日本以及廣大發(fā)展中國(guó)家在內(nèi)的多數(shù)派則認(rèn)為，GATS是外在地強(qiáng)加給國(guó)際民航界的東西，并非從國(guó)際航空運(yùn)輸實(shí)踐中演化發(fā)展而來(lái)的規(guī)則，在未經(jīng)謹(jǐn)慎地研究其利益和風(fēng)險(xiǎn)的情況下，就貿(mào)然采取航空運(yùn)輸市場(chǎng)準(zhǔn)入等無(wú)節(jié)制的多邊自由化是不恰當(dāng)?shù)?。他們提出，在各?guó)幅員大小各異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與實(shí)力懸殊的現(xiàn)階段，仍應(yīng)以保持芝加哥公約體系下的雙邊機(jī)制為宜。[13](P62)1994年，國(guó)際民航組織召開(kāi)了第四屆世界航空運(yùn)輸大會(huì)，在此次會(huì)議上，各國(guó)達(dá)成了廣泛共識(shí)，重申了《芝加哥公約》的原則，強(qiáng)調(diào)該公約關(guān)于所有國(guó)家健康地、經(jīng)濟(jì)地經(jīng)營(yíng)國(guó)際航空運(yùn)輸、擁有均等機(jī)會(huì)的宗旨，主張逐漸地、有秩序地在市場(chǎng)準(zhǔn)入等問(wèn)題上做出變更，同意幾種體制并存的做法，提出經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)母鲊?guó)，在區(qū)域范圍內(nèi)訂立多邊自由化協(xié)議，具有推動(dòng)航空自由化的作用，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平懸殊的各國(guó)之間，現(xiàn)階段仍要實(shí)行雙邊條約體制。[14](P24)

這種共識(shí)最終體現(xiàn)在了GATS文件中，根據(jù)其航空運(yùn)輸服務(wù)附件的規(guī)定，該協(xié)定目前不適用于航空運(yùn)營(yíng)權(quán)，包括航空自由權(quán)、航線權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、運(yùn)力權(quán)和運(yùn)價(jià)權(quán)；目前不適用于與航空運(yùn)營(yíng)權(quán)的行使直接有關(guān)的服務(wù)，但適用于航空器修理和維護(hù)、航空運(yùn)輸服務(wù)的銷售和營(yíng)銷以及計(jì)算機(jī)訂座系統(tǒng)這三項(xiàng)。雖然從內(nèi)容上看，GATS在現(xiàn)階段排除了航空運(yùn)輸市場(chǎng)準(zhǔn)入中最為重要的航空運(yùn)營(yíng)權(quán)的適用，但WTO畢竟首次將航空運(yùn)輸服務(wù)納入了多邊貿(mào)易體制的軌道上，反映了某種逐漸打破芝加哥公約體系以來(lái)“分割的天空”的狀態(tài)，逐步實(shí)現(xiàn)開(kāi)放全球航空運(yùn)輸市場(chǎng)的態(tài)度和決心。

(四)新型國(guó)際合作手段對(duì)芝加哥公約體系的規(guī)避

芝加哥公約體系強(qiáng)調(diào)航空資源是國(guó)家的戰(zhàn)略資源，航空運(yùn)營(yíng)權(quán)是國(guó)家主權(quán)的象征，一國(guó)航空運(yùn)輸市場(chǎng)的準(zhǔn)入，必須得到該國(guó)政府的特許或授權(quán)，未經(jīng)許可進(jìn)入他國(guó)領(lǐng)空是違反國(guó)際法的行為。航空運(yùn)輸自由化雖然提倡各國(guó)在航空運(yùn)輸市場(chǎng)準(zhǔn)入上的放松管制和“開(kāi)放天空”，但仍舊是建立于尊重各國(guó)領(lǐng)空主權(quán)基礎(chǔ)之上的自由和開(kāi)放，這是基本原則，不容僭越。但是，從技術(shù)層面上分析，航空運(yùn)輸自由化所帶來(lái)的一些已廣泛運(yùn)用于國(guó)際民航運(yùn)輸活動(dòng)中的經(jīng)營(yíng)合作手段，如航空聯(lián)盟、代碼共享、跨國(guó)投資、交叉參股等，它們的運(yùn)用在一定程度上達(dá)到了規(guī)避芝加哥公約體系，繞過(guò)雙邊談判而進(jìn)入他國(guó)航空運(yùn)輸市場(chǎng)的效果。

航空聯(lián)盟是國(guó)際航空運(yùn)輸自由化以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的產(chǎn)物，國(guó)際航空運(yùn)輸承運(yùn)人通過(guò)聯(lián)盟的形式組合其航線網(wǎng)絡(luò)，擴(kuò)展至更大的航空運(yùn)輸市場(chǎng)，共同載運(yùn)了近2/3的世界定期旅客業(yè)務(wù)。代碼共享是航空聯(lián)盟的主要方式，有利于空運(yùn)企業(yè)戰(zhàn)略市場(chǎng)的開(kāi)拓和跨國(guó)聯(lián)合。代碼共享最重要的應(yīng)用價(jià)值和法律意義在于航空承運(yùn)人可以在其國(guó)際航線國(guó)外終點(diǎn)以外的航線上實(shí)際使用本企業(yè)的航班代碼客票，從而能“繞過(guò)”國(guó)際雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定的約束，“有限經(jīng)營(yíng)”它本來(lái)無(wú)權(quán)經(jīng)營(yíng)的國(guó)際航空運(yùn)輸市場(chǎng)，將市場(chǎng)范圍擴(kuò)大到目前雙邊航空談判中有關(guān)運(yùn)力、目的地點(diǎn)指定等條款限制的點(diǎn)。[15](P57)

航空聯(lián)盟的另一種形式就是跨國(guó)投資和交叉參股，承運(yùn)人可以就彼此之間交換股權(quán)達(dá)成協(xié)議，通過(guò)股權(quán)的交換使每個(gè)承運(yùn)人之間產(chǎn)生不可分割的利益關(guān)系，以確保聯(lián)盟的營(yíng)銷和經(jīng)營(yíng)協(xié)議得到有效的實(shí)施。[16](P229)不少國(guó)家已經(jīng)修訂了現(xiàn)行外國(guó)投資和控制本國(guó)空運(yùn)企業(yè)的規(guī)則，并放松了在航空運(yùn)輸協(xié)定中空運(yùn)企業(yè)所有權(quán)和控制權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，跨國(guó)投資和交叉參股隨之增多。如2004年，法國(guó)航空公司和荷蘭皇家航空公司成立了一個(gè)歐洲跨國(guó)公司；2005年，德國(guó)漢莎航空公司開(kāi)始接受瑞士航空公司資產(chǎn)，并將分階段完成企業(yè)一體化的進(jìn)程。所有權(quán)成分的多國(guó)化使得空運(yùn)企業(yè)的國(guó)籍日益模糊，造成芝加哥公約體系中指定空運(yùn)企業(yè)“主要所有權(quán)”和“實(shí)際控制權(quán)”掌握在本國(guó)或本國(guó)國(guó)民手中的標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行難度加大。

四、結(jié)語(yǔ)

人類飛行的歷史已有百年，人類真正規(guī)范飛行的歷史只有短短幾十年。自《芝加哥公約》締結(jié)以來(lái)，民航運(yùn)輸活動(dòng)始終在一個(gè)極其復(fù)雜的法律網(wǎng)絡(luò)中得以經(jīng)營(yíng)、發(fā)展。至今，芝加哥公約體系在國(guó)際航空運(yùn)輸領(lǐng)域的地位依舊至高無(wú)上，在全球范圍內(nèi)還沒(méi)有出現(xiàn)一個(gè)可以取代它的多邊法律文件和法律體系。

但是，隨著時(shí)代的進(jìn)步和航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展，芝加哥公約體系也面臨著來(lái)自自由化浪潮的挑戰(zhàn)，需要根據(jù)新情況，直面新問(wèn)題，對(duì)原有的一些原則進(jìn)行修正，對(duì)規(guī)則進(jìn)行補(bǔ)充，不斷完善和發(fā)展，方可推動(dòng)世界民航運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步。就我國(guó)而言，我們應(yīng)當(dāng)以積極的態(tài)度面對(duì)“天空開(kāi)放”，以更主動(dòng)的舉措?yún)⑴c國(guó)際航空運(yùn)輸自由化實(shí)踐，共享國(guó)際航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的新成果，促進(jìn)國(guó)內(nèi)民航業(yè)的發(fā)展。總而言之，無(wú)論是芝加哥公約體系還是國(guó)際航空運(yùn)輸自由化，其改革發(fā)展的最終目的都是為了促進(jìn)全球航空運(yùn)輸業(yè)的合作發(fā)展，使人們之間的交流更加便捷順暢。正如一句著名的航空諺語(yǔ)所言：天空的目的不在于使人們分離，而在于將人們緊緊相連。

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The Influence and Impact of Liberalization on the International Air Law

ZHANG Yan， ZHANG Guang-jie

(Graduate Education School, East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042， China)

Abstract:With the development of economic globalization and trade liberalization, international civil aviation has been influenced gradually by the tide of liberalization. The paper focuses on the issue of Chicago Convention, which regulates modern administrative system of international civil air transportation for almost seventy years, and promote changes in airline industry. As for China, we should take more concrete steps to practice liberalization in international aviation. More important, we should improve internal legislation to share the fruits of liberalization in international aviation and to promote China's airline industry.

Key words:the liberalization of air transport services; open skies; international civil aviation law; the system of Chicago Convention

中圖分類號(hào)：D993.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI 10.3969/j.issn.1671-1653.2016.01.009

作者簡(jiǎn)介：張焱(1978-)，女，河北井徑人，華東政法大學(xué)研究生教育院2014級(jí)國(guó)際法專業(yè)博士研究生，主要從事國(guó)際私法研究。

收稿日期：2015-12-16

文章編號(hào)：1671-1653(2016)01-0046-06