檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟程序與制度探討

周孜予,李北辰

(東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱　150000)

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檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟程序與制度探討

周孜予,李北辰

(東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱150000)

關(guān)于《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》中，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的規(guī)定及其沒(méi)有做出明確安排的重要制度進(jìn)行討論與設(shè)計(jì)，試從司法實(shí)踐出發(fā)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的訴前程序、訴前程序與提起訴訟銜接機(jī)制以及案件范圍進(jìn)行分析與探討。希望通過(guò)對(duì)上述法律程序的詳細(xì)探討與設(shè)計(jì)，建立起基本完善的檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟制度與規(guī)則。為進(jìn)一步深化司法體制改革，探索建立我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度，提出啟發(fā)性意見(jiàn)。

檢察機(jī)關(guān)；行政公益訴訟；案件范圍

2015年7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，[1]從制度與程序兩個(gè)角度對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的相關(guān)問(wèn)題做出了規(guī)定，7月2日，最高檢發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，該方案標(biāo)志著我國(guó)在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟領(lǐng)域邁出了實(shí)質(zhì)步伐。其中《試點(diǎn)方案》對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟的受案范圍、身份定位和訴前程序作出明確規(guī)定，但對(duì)其他重要制度均沒(méi)有涉及，除確立了參照行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的原則外，沒(méi)有做出詳細(xì)規(guī)定。本文擬在深刻體會(huì)立法本意的基礎(chǔ)上，結(jié)合司法實(shí)踐，對(duì)《試點(diǎn)方案》中檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的規(guī)定及其沒(méi)有做出明確安排的重要制度進(jìn)行討論與設(shè)計(jì)。

一　檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的訴前程序

1.構(gòu)建訴前程序制度的目的與意義。

相對(duì)于其他制度設(shè)計(jì)的尚待完善，本次高檢院《試點(diǎn)方案》為檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟明確規(guī)定了訴前程序。即：檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟，應(yīng)以先向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議為前提，督促其履行職責(zé)或及時(shí)糾正違法行政行為。只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)拒不履行法定職責(zé)或拒不糾正違法行為，而國(guó)家、社會(huì)公共利益仍受到損害之時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才有權(quán)依法提起行政公益訴訟。

筆者認(rèn)為，高檢院之所以于《試點(diǎn)方案》為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟設(shè)立訴前程序，主要出于以下考量。

一是為了保持檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督權(quán)職能的謙抑性。檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家和公共利益依法行使法律監(jiān)督權(quán)，應(yīng)當(dāng)保持謙抑，尤其是行政公益訴訟對(duì)于公共利益采取的是公權(quán)力的救濟(jì)手段，其起訴對(duì)象是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，在窮盡其他救濟(jì)手段之前，檢察機(jī)關(guān)不宜過(guò)早引入訴訟途徑。因?yàn)樘崞鹦姓嬖V訟是救濟(jì)公共利益的最后防線，是窮盡其他救濟(jì)途徑后的最后手段，并非所有符合嚴(yán)重侵犯公共利益的行政行為都必須以提起行政訴訟方式解決。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟只應(yīng)是救濟(jì)性和終局性解決手段，其提起行政公益訴訟需要有嚴(yán)格的條件限制，確保其依法審慎行使其行政公益訴訟人的權(quán)力。因此，區(qū)別于普通行政訴訟，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟訴之前必須設(shè)立訴前程序，在先期調(diào)查取得違法事實(shí)基礎(chǔ)上，先向涉嫌違法的行政機(jī)關(guān)提出糾正違法行為的檢察建議，其主要目的在于提高司法效率，最大限度地節(jié)約訴訟成本和司法資源。同時(shí)也更加及時(shí)的保護(hù)了國(guó)家和社會(huì)公共利益、更充分的發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督作用。

二是為了督促涉案行政機(jī)關(guān)積極依法履行職權(quán)。從法律本質(zhì)上來(lái)講，檢察機(jī)關(guān)在在行政公益訴訟過(guò)程中，其地位和性質(zhì)沒(méi)有變化，仍是國(guó)家的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。只是出于履行檢察監(jiān)督職能的目的，對(duì)危害國(guó)家、社會(huì)公共利益的行政行為采用了不同的監(jiān)督手段。而行政機(jī)關(guān)的職責(zé)是通過(guò)執(zhí)行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律與決議，通過(guò)相應(yīng)的行政管理活動(dòng)體現(xiàn)國(guó)家意志。行政機(jī)關(guān)違法行為既可能是主觀有意為之，也可能是客觀條件所致，所以，采取合理的訴前督促手段更有利于推動(dòng)行政機(jī)關(guān)積極依法履行職權(quán)。在行政公益訴訟中采取檢察建議前置的方法，有利于更好的協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的聯(lián)系與溝通，從而更好的促進(jìn)行政機(jī)關(guān)改進(jìn)行政措施，依法高效的履行行政管理職能。同時(shí)也在某種程度上避免了檢察機(jī)關(guān)干涉行政行為的嫌疑。

2.檢察建議功能與司法實(shí)踐。

在司法實(shí)踐中，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的方式之一就是在被監(jiān)督單位行為不當(dāng)違法時(shí)對(duì)其提出檢察建議，以督促其糾正違法行為。根據(jù)高檢院《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》的規(guī)定，檢察建議的適用范圍極廣，不僅可以適用于刑事和控告申訴檢察，也適用于預(yù)防檢察、民事行政檢察，還適用于反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)檢察工作。在行政公益訴訟領(lǐng)域，檢察建議的效力主要依靠于被建議單位的主動(dòng)接受，因此，為在具體司法實(shí)踐中充分發(fā)揮檢察建議的功效，檢察機(jī)關(guān)受理行政公益訴訟案件后，經(jīng)前期審查認(rèn)為行政機(jī)關(guān)某項(xiàng)行政行為確實(shí)違法且已對(duì)國(guó)家、社會(huì)公共利益造成損害的，在依法提起行政公益訴訟前，應(yīng)首先制作檢察建議書(shū)發(fā)送至該行政機(jī)關(guān)，以督促有關(guān)機(jī)關(guān)在合理期限內(nèi)糾正其行政違法行為，并積極采取措施盡可能挽回公益損失，或阻止公益損失的進(jìn)一步擴(kuò)大。若涉事行政機(jī)關(guān)參照檢察建議，及時(shí)糾正了自身違法行為，則檢察機(jī)關(guān)已達(dá)到法律監(jiān)督目的，不必再向法院提起行政公益訴訟。

3.訴前程序與提起訴訟銜接機(jī)制。

《試點(diǎn)方案》規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政行為已經(jīng)損害到國(guó)家、社會(huì)公共利益的，可以通過(guò)對(duì)其發(fā)出糾正其違法行為的檢察建議，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在接到檢察建議書(shū)的一個(gè)月內(nèi)予以書(shū)面回復(fù)說(shuō)明情況或?qū)ζ溥`法行為予以糾正,超期不予回復(fù)的或不予糾正的，檢察機(jī)關(guān)可以依法提起行政公益訴訟。[2]行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)依法行使法律監(jiān)督權(quán)權(quán)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)在社會(huì)監(jiān)管過(guò)程中不作為、亂作為，致使國(guó)家、社會(huì)公共利益受到侵害的最后救濟(jì)途徑。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以行政公益訴訟人的身份出庭對(duì)其提起訴訟，，并當(dāng)庭出示訴前發(fā)出的檢察建議書(shū)，及行政機(jī)關(guān)的答復(fù)情況。

需要注意的是：科學(xué)設(shè)計(jì)建立訴前程序與公益訴訟程序的銜接機(jī)制，必須注重加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)法定主體及審判機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)在決定提起行政公益訴訟前，必須充分聽(tīng)取受害主體和其他有權(quán)主體的意見(jiàn)和建議，就提起行政公益訴訟的必要性與可行性進(jìn)行深入充分的研判分析。對(duì)于經(jīng)訴前程序保障，仍無(wú)法及時(shí)救濟(jì)受損公共利益且情形嚴(yán)重的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在層報(bào)最高人民檢察院審批后，作出提起行政公益訴訟的決定，避免久督不訴造成的國(guó)家、社會(huì)公共利益長(zhǎng)期受損。

二　檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件范圍

筆者認(rèn)為，本次高檢院《試點(diǎn)方案》所確定的公益訴訟案件范圍，與司法實(shí)踐的預(yù)期和學(xué)術(shù)界和人民群眾的需求相比，還明顯偏窄，實(shí)施步伐也較為保守，《試點(diǎn)方案》作為目前階段的指導(dǎo)意見(jiàn)，尚可以理解。不過(guò)從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)講，為了更好的保障國(guó)家和公共利益，應(yīng)當(dāng)適度拓寬行政公益訴訟的受案范圍。具體來(lái)講，應(yīng)當(dāng)把以下五方面納入行政公益訴訟案件范圍：

1.涉及食品安全領(lǐng)域的行政案件。

食品安全問(wèn)題關(guān)系到每個(gè)公民的生命健康權(quán)，食品安全事故一旦發(fā)生，其影響范圍巨大、后果惡劣，對(duì)公民人身權(quán)利和社會(huì)公共利益造成巨大威脅，屬于典型的公益訴訟對(duì)象。行政機(jī)關(guān)作為社會(huì)的管理者，對(duì)于食品及相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)理所應(yīng)當(dāng)?shù)呢?fù)有監(jiān)督、管理責(zé)任，同時(shí)對(duì)生產(chǎn)質(zhì)量不符合規(guī)定食品的相關(guān)企業(yè)具有規(guī)范、處罰的權(quán)利與義務(wù)。最近幾年類似“毒奶粉”“毒膠囊”“地溝油”等食品安全事故頻發(fā)，嚴(yán)重威脅社會(huì)公眾生命健康，也對(duì)公眾對(duì)食品行業(yè)的信心造成打擊，使合法生產(chǎn)的企業(yè)遭受損失。于此同時(shí)，部分行政機(jī)關(guān)出于懶政思想或利益相關(guān)原因，對(duì)食品行業(yè)的安全監(jiān)管不力，亟需有力機(jī)制對(duì)其加以監(jiān)督，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前局面。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將涉及食品安全領(lǐng)域的案件納入行政公益訴訟范疇，依法監(jiān)督行政執(zhí)法行為。

2.涉及公共衛(wèi)生領(lǐng)域的行政案件。

與食品安全問(wèn)題一樣，公共衛(wèi)生同樣關(guān)系到公民的生命健康權(quán)。區(qū)別食品安全問(wèn)題公共衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)I(yè)性更強(qiáng)，群眾依賴度更高，一旦事故發(fā)生造成的公眾生命財(cái)產(chǎn)損失更為慘重，幾年來(lái)發(fā)生的幾起大規(guī)模“假藥案”和“毒疫苗案”對(duì)人民群眾生命健康造成嚴(yán)重影響。究其原因除個(gè)別企業(yè)和機(jī)構(gòu)違背法律與良知，瘋狂逐利之外，也與相關(guān)監(jiān)管部門不作為甚至提供“保護(hù)傘”不無(wú)關(guān)系。為進(jìn)一步規(guī)范公共衛(wèi)生領(lǐng)域秩序，切實(shí)防止公眾生命健康權(quán)受到傷害，筆者建議：由檢察機(jī)關(guān)對(duì)公共衛(wèi)生管理機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)的不作為行為提起行政公益訴訟。

3.涉及壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的行政案件。

從法理依據(jù)來(lái)看，壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等不當(dāng)商業(yè)行為行為毫無(wú)疑問(wèn)的對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益造成損害，而且由于壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的專業(yè)性和隱蔽性，反壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的職責(zé)對(duì)相關(guān)行政監(jiān)管機(jī)關(guān)的依賴度極高。相應(yīng)的，一旦監(jiān)管機(jī)關(guān)出于利益或其他目的怠于履行監(jiān)管義務(wù)，普通公民和社會(huì)團(tuán)體很難發(fā)現(xiàn)并對(duì)其提起法律訴訟，從域外國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，涉及反壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件也構(gòu)成了行政公益訴訟的重要組成部分。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步，上述不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)行為可能會(huì)迅速增加，對(duì)社會(huì)公共利益造成的損害也將大幅上升，壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為必須受到充分的行政規(guī)制，從這一點(diǎn)出發(fā)，筆者認(rèn)為也應(yīng)該把涉及壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的行政案件納入檢察機(jī)關(guān)公益訴訟范圍。

4.涉及金融安全領(lǐng)域的行政案件。

類似于商業(yè)領(lǐng)域的壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，金融領(lǐng)域的違法行為同樣具有專業(yè)性強(qiáng)、隱蔽度高、損害范圍廣、維權(quán)困難等特點(diǎn)，對(duì)行政監(jiān)管機(jī)關(guān)提出了很高的要求。然而近年來(lái)類似“老鼠倉(cāng)”“非法集資”等嚴(yán)重金融案件時(shí)有發(fā)生，從另一角度折射出行政機(jī)關(guān)監(jiān)管的缺位與錯(cuò)位。出于保護(hù)主義目的，部分違法金融行為甚至獲得了地方政府及監(jiān)管部門的站臺(tái)支持，造成了極為惡劣的影響。公共財(cái)產(chǎn)安全關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定，影響國(guó)計(jì)民生，考慮到金融領(lǐng)域的專業(yè)性，有必要通過(guò)行政公益訴訟手段，建立起對(duì)主要監(jiān)管部門的檢察監(jiān)督機(jī)制。

5.違法使用公共資金的行政案件。

對(duì)于各種專項(xiàng)資金的挪用、濫用和截留等違法使用公共資金一直是行政管理領(lǐng)域的高發(fā)違法行為。違法使用公共資金案件的一大特征是其多以單位行為出現(xiàn)，如監(jiān)管單位違法挪用或?yàn)E用扶貧資金、社?；?、殘疾人保障金、土地出讓金等。該類案件的另一特征是受害群體極為廣泛，也屬于典型的公益訴訟對(duì)象。同時(shí)針對(duì)違法使用公共資金類案件，調(diào)查取證更為困難，普通公民或團(tuán)體甚至無(wú)從知曉案件情況，提起訴訟更是無(wú)從談起，筆者于此建議：對(duì)于違法使用公共資金的行為，應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)予以監(jiān)督，對(duì)于沒(méi)有觸犯刑法、不構(gòu)成犯罪的行政違法行為，符合條件的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)對(duì)其提起行政公益訴訟的手段追究其行政違法責(zé)任。

三　結(jié)論

2015年7月1日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議審議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》。同月，最高人民檢察院下發(fā)了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，明確了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的法律身份和的案件范圍。上述兩文件，開(kāi)啟了我國(guó)公益訴訟領(lǐng)域全新篇章，為全面深化司法體制改革注入了新的活力。授權(quán)和規(guī)定檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人身份參與行政公益訴訟，對(duì)國(guó)家權(quán)力配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置與法律體系建設(shè)必將產(chǎn)生歷史性的影響。

以此為前提，筆者認(rèn)為：探索建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度，必須圍繞檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能定位，謹(jǐn)慎穩(wěn)妥的進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐驗(yàn)證。嚴(yán)防盲目的擴(kuò)張與濫訴，以防止對(duì)現(xiàn)有的司法格局造成不必要的沖擊。另外，在具體操作領(lǐng)域，可以適當(dāng)發(fā)揮創(chuàng)新精神，在不影響大局的前提下，應(yīng)用新思路、建立新機(jī)制，努力把國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)用活、用好。

[1]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定[N].中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)，2015(04).

[2]檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案[N].檢察日?qǐng)?bào)，2015-07-03(002).

Class No.:D925Document Mark：A

(責(zé)任編輯：蔡雪嵐)

On Procedure and System of Administrative Public Interest Litigation by Procuratorial Organs

Zhou Ziyu, Li beichen

(School of Law and Literature, Northeast Forestry University, Haerbin, Heilongjiang 150000，China)

According to "Reform experimental plan of administrative public interest litigation by procuratorial organs", the paper analyzed the pre-litigation procedures of administrative public interest litigation by procuratorial organs, the linkage mechanism of the pre-litigation procedures and action, the scope of the cases. The aim of the discussion is to establish a consummate system and rules of administrative public interest litigation and to further deepen the judicial system . The paper proposed some ways to establish the prosecution of administrative public interest litigation.

procuratorial organ; administrative public interest litigation; case scope

周孜予，博士，副教授，東北林業(yè)大學(xué)農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)專業(yè)。

1672-6758(2016)06-0084-3

D925

A

李北辰，碩士，東北林業(yè)大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)。