社會(huì)治理視域下群眾參與地方政府決策探究

李景民　李景平　韓　銳

(西安交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，陜西 西安　710049)

?

社會(huì)治理視域下群眾參與地方政府決策探究

李景民李景平韓銳

(西安交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，陜西 西安710049)

[摘要]隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政治民主化進(jìn)程的發(fā)展，社會(huì)治理主體日漸多元化，對(duì)地方政府決策提出了新要求。吸收群眾參與決策有利于地方政府決策科學(xué)化、緩解政府與群眾的矛盾、提高政府決策的合法性。當(dāng)前我國(guó)地方政府決策中，仍存在群眾參與渠道狹窄、參與熱情不足、參與能力不強(qiáng)、法律規(guī)范不到位等問(wèn)題。在推進(jìn)我國(guó)社會(huì)治理過(guò)程中，亟待通過(guò)強(qiáng)化群眾參與決策的法治保障、拓寬參與渠道、增強(qiáng)參與意識(shí)及參與本領(lǐng)、提高政府信息公開(kāi)和透明化程度，提高群眾參與地方政府決策的整體效能。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)治理；地方政府；決策；群眾參與

公民的有效參與是現(xiàn)代民主政治的重要內(nèi)容，是確保其健康發(fā)展的基本條件。黨的十八大要求“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)”。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“在全社會(huì)開(kāi)展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益”。這表明，廣泛吸收群眾參與決策，已成為我國(guó)社會(huì)治理中重大問(wèn)題決策的程序起點(diǎn)和必要條件。地方政府直接面對(duì)人民群眾，做出的決策事關(guān)群眾切身利益、地方發(fā)展和黨的執(zhí)政根基。在此背景下，結(jié)合社會(huì)治理理論，分析當(dāng)前我國(guó)群眾參與政府決策存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，將廣泛有序的群眾參與納入地方政府決策的過(guò)程之中，對(duì)推動(dòng)我國(guó)地方政府決策的科學(xué)化、規(guī)范化與民主化，具有十分重要的意義。

一、社會(huì)治理的內(nèi)涵與特征

“治理危機(jī)” 于1989年首次由世界銀行提出后，“治理”這個(gè)概念就快速在學(xué)術(shù)界傳播開(kāi)來(lái)。1990 年底政治學(xué)界引入了“治理”一詞。作為治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人，在《沒(méi)有政府的治理》的緒論中，詹姆斯·羅澤瑙(J. N. Rosenau)認(rèn)為，治理就是一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，其雖未得到正式授權(quán)，卻能有效地發(fā)揮作用。*[美]詹姆斯·N·羅西瑙：《沒(méi)有政府的治理》，張勝軍、劉小林等譯，江西人民出版社2001年版，第10頁(yè)。與統(tǒng)治相比，治理活動(dòng)更為寬泛，它由共同目標(biāo)所支持，目標(biāo)本身有的來(lái)自于法律的和正式規(guī)定的責(zé)任，有的并非如此，并且不需要依靠國(guó)家強(qiáng)制的力量迫使人們服從。恰如市場(chǎng)有可能失靈、政府有可能失效，政府遇到的一切問(wèn)題不可能在治理中全部都得到解決。20世紀(jì)90年代以來(lái)， “治理”這一概念在學(xué)術(shù)界有了多種界定，其中，全球治理委員會(huì)于1995年在《我們的全球伙伴關(guān)系》研究報(bào)告中提出了最具權(quán)威性的定義，即“治理”是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。其中，沖突或多元利益能夠相互調(diào)適并能采取合作行動(dòng)。它不但包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,還包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排。它有四個(gè)鮮明的特征：第一，治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；第二，治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；第三，治理既涉及公共部門(mén)，也包括私人部門(mén)；第四，由公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)來(lái)替代公共機(jī)構(gòu)。從總體上講，治理理論認(rèn)為，政府權(quán)力的中心應(yīng)該由多元的、上下互動(dòng)運(yùn)行來(lái)替代單一的、自下而上的運(yùn)行；政府管理的手段應(yīng)該由合作、協(xié)商來(lái)替代控制、操縱。治理的基本含義是指“在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿(mǎn)足公眾的需要”；治理的實(shí)質(zhì)在于“建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同上的合作?！?俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第1-5頁(yè)。

綜上所述，在我國(guó)，“社會(huì)治理”就是在黨委和政府的主導(dǎo)之下，政黨、政府、社會(huì)組織、企業(yè)和公民等各類(lèi)主體遵循社會(huì)發(fā)展的一般規(guī)律，對(duì)不同社會(huì)生活領(lǐng)域以及各個(gè)社會(huì)發(fā)展環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)作、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過(guò)程。作為本土化的社會(huì)治理，從一方面來(lái)看，中國(guó)的社會(huì)治理蘊(yùn)含治理的基本特征，即由政府和多個(gè)社會(huì)組織所組成的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)用多種方式提供社會(huì)性公共服務(wù)的制度安排，各個(gè)治理主體之間表現(xiàn)為相互依賴(lài)、更為普遍地是以彼此信任為基礎(chǔ)的談判、協(xié)商以及以互相監(jiān)督為基礎(chǔ)的合作；從另一方面來(lái)看，中國(guó)的社會(huì)治理具有自身鮮明的特色，是一種由黨委和政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公民參與的協(xié)作治理模式。*麻寶斌、任曉春：《從社會(huì)管理到社會(huì)治理：挑戰(zhàn)與變革》，《學(xué)習(xí)與探索》2011年第3期。社會(huì)治理具有以下五個(gè)共同特征：第一，在主體上，社會(huì)治理是多元參與的過(guò)程，其主體既包括政黨、政府，又包括社會(huì)組織、企業(yè)和公民；第二，在對(duì)象上，社會(huì)治理中的“社會(huì)”是與經(jīng)濟(jì)、政治、文化等并列的一個(gè)領(lǐng)域的概念，對(duì)這個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤┑闹卫砭褪巧鐣?huì)治理；第三，在過(guò)程上，社會(huì)治理是基于對(duì)社會(huì)的認(rèn)識(shí)，著眼于實(shí)現(xiàn)社會(huì)群體共同的目標(biāo)，而對(duì)社會(huì)領(lǐng)域自覺(jué)地開(kāi)展規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和監(jiān)控的活動(dòng)；第四，在目的上，社會(huì)治理是為了維護(hù)最廣大人民的根本利益，最大限度地增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展的活力，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序；第五，在方式上，社會(huì)治理必須堅(jiān)持系統(tǒng)治理，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)。*竇玉沛：《從社會(huì)管理到社會(huì)治理:理論和實(shí)踐的重大創(chuàng)新》，《行政管理改革》2014年第4期。

二、群眾參與地方政府決策的重要意義

廣泛吸收群眾參與，是促進(jìn)地方政府依法行政和民主決策的重要手段，也是創(chuàng)新地方政府社會(huì)治理模式的有效途徑。

(一)有序的群眾參與決策是地方政府自身性質(zhì)的要求

人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)，決定了我國(guó)各級(jí)政府是人民的政府，是人民意旨的執(zhí)行者和人民利益的捍衛(wèi)者，是為人民服務(wù)的政府。要把為民服務(wù)的實(shí)事辦好、好事辦實(shí)，真正解民難、除民憂(yōu)，必須知民情、集民智、順民意。正如毛澤東所說(shuō)“一切為群眾的工作都要從群眾的需要出發(fā)，而不是從任何良好的個(gè)人愿望出發(fā)”*《毛澤東選集》第3卷，人民出版社1991年版，第1012頁(yè)。。各級(jí)政府特別是直面群眾的地方政府，必須始終把群眾作為社會(huì)治理主體，強(qiáng)化群眾參與理念，健全群眾參與機(jī)制，把踐行為民服務(wù)宗旨與群眾的需求有機(jī)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)履行職能提供良好的社會(huì)管理和公共服務(wù)，保障群眾的政治、經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)利，促進(jìn)群眾的全面發(fā)展。

(二)有效的群眾參與決策有利于推動(dòng)地方政府決策科學(xué)化

廣開(kāi)言路、傾聽(tīng)民意，讓不同的利益群體順暢表達(dá)各自意見(jiàn)，是民主決策、科學(xué)決策和依法決策的重要特征。*吳太勝、陳睿：《民意表達(dá)與地方政府的公共決策》，《行政管理改革》2013年第7期。不同社會(huì)成員的社會(huì)分工不同，利益要求也不盡相同。要平衡好這些利益關(guān)系，就必須把各方面群眾的廣泛參與作為重要前提，把民意的充分表達(dá)作為基本依托。建立群眾參與決策機(jī)制，能夠及時(shí)把群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題納入地方政府的議事日程，推動(dòng)政府決策“接地氣”“順民心”。群眾參與決策過(guò)程直接與決策者交流，能夠及時(shí)地反映廣大群眾的所思所盼，為決策層提供更加豐富、直接的信息資源，使決策更好地吸收群眾智慧、回應(yīng)群眾意愿，更加切合實(shí)際、更加科學(xué)合理。群眾參與決策過(guò)程，能夠增強(qiáng)地方政府決策的利益整合功能，更好地協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，增加群眾的認(rèn)同感；能夠滿(mǎn)足群眾參政議政的心理需求，提升他們的政治功效感和尊嚴(yán)感，使決策易于被民眾接受，使群眾對(duì)政府的信任感有效增強(qiáng)，從而以更加積極、正面的態(tài)度推動(dòng)政策具體執(zhí)行，有效提高政策的執(zhí)行效力。*王預(yù)震、周義程：《公共決策中的公眾參與》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2002年第5期。

(三)積極的群眾參與有助于緩解地方政府與民眾之間的矛盾

當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和增長(zhǎng)速度換檔期，社會(huì)矛盾易發(fā)、多發(fā)、高發(fā)，群眾的公平意識(shí)、民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)不斷增強(qiáng)，政治參與要求和利益訴求日益凸顯。特別是隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用普及，其“開(kāi)放性、共享性、交互性、動(dòng)態(tài)性和傳遞數(shù)據(jù)快、覆蓋面廣”*李步云主編：《信息公開(kāi)制度研究》，湖南大學(xué)出版社2002年版，第35頁(yè)。對(duì)現(xiàn)代社會(huì)形成了強(qiáng)力沖擊，網(wǎng)民政治意識(shí)日漸提升，網(wǎng)絡(luò)政治參與熱情不斷增強(qiáng)。疏離群眾、忽視民意往往會(huì)造成矛盾不斷積累、惡化，甚至成為群體事件產(chǎn)生的導(dǎo)火索。地方政府主動(dòng)建構(gòu)群眾參與重要決策機(jī)制，及時(shí)了解民情、吸納民意、化解民難，有利于疏導(dǎo)民怨、排解不滿(mǎn)，把問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)。

(四)科學(xué)的群眾參與有助于地方政府提高其決策的合法性

公共政策的價(jià)值目標(biāo)在于它必須得到公眾的基本認(rèn)可。從一定意義上來(lái)看，群眾參與是建立在其對(duì)現(xiàn)有政策體系合法性的基本認(rèn)同的前提上的。在參與過(guò)程中，群眾已經(jīng)直接或間接地承認(rèn)了這一政策體系的權(quán)威性，并且直接顯露了自己的政策傾向，而這種政策傾向正是政策體系制定政策的重要依據(jù)。*裴茹飛：《廣泛的公民參與促進(jìn)公共決策的有效執(zhí)行》，《探索爭(zhēng)鳴》2009年第5期。一旦缺少來(lái)自目標(biāo)群體的認(rèn)同，公共政策的合法性基礎(chǔ)就會(huì)受到削弱。要贏得社會(huì)的廣泛認(rèn)同，地方政府在政策制定過(guò)程中必須尊重群眾的民意表達(dá)和廣泛參與。群眾的充分民意表達(dá)和政府的積極回應(yīng)，能夠有效縮短群眾與決策者之間的距離感，能夠減少政府與受損群體發(fā)生沖突的可能性。

三、群眾參與地方政府決策存在的主要問(wèn)題

我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政治民主化進(jìn)程的發(fā)展，促生了處于不同階層、擁有不同利益的社會(huì)治理主體，他們對(duì)群眾參與政府決策過(guò)程提出了各自的現(xiàn)實(shí)要求，推動(dòng)群眾參與地方政府決策的實(shí)踐不斷進(jìn)步。但是，從總體上看，群眾參與地方政府決策機(jī)制仍不完善，集中表現(xiàn)在規(guī)范群眾參與的制度及其配套制度建設(shè)相對(duì)滯后，社會(huì)性公共服務(wù)的制度安排和程序保障仍不健全。

(一)參與渠道狹窄，群眾意見(jiàn)不被重視

社會(huì)治理的主體是多元的，不能只依靠地方政府這一種力量單打獨(dú)斗。從治理環(huán)境來(lái)看，當(dāng)前群眾參與的渠道和自由意志表達(dá)的機(jī)制仍不夠完善。在現(xiàn)有的政治參與路徑下，群眾往往只能通過(guò)選舉人大代表或推薦政協(xié)委員的等方式間接地參與政策決策，選舉產(chǎn)生的很多人大代表、政協(xié)委員缺乏廣泛的民意基礎(chǔ)，加之參與決策的機(jī)會(huì)不多，提出的意見(jiàn)建議和提案缺乏政治約束、多不被重視，不但不能滿(mǎn)足群眾的知情、參與要求，反而在一定程度上成了地方政府“決策已廣泛征求各方面意見(jiàn)”的程序性借口。從治理體制來(lái)看，我國(guó)地方政府的決策過(guò)程對(duì)群眾參與決策和開(kāi)展民主協(xié)商依然有體制上的排斥，不同社會(huì)群體在決策程序中進(jìn)行利益表達(dá)、博弈、協(xié)商和妥協(xié)的渠道仍不暢通。近年來(lái)，盡管我國(guó)地方政府積極探索，逐步建立了公示、聽(tīng)證、網(wǎng)絡(luò)投票等群眾參與決策的機(jī)制和渠道，但是，目前通過(guò)代議制民主方式來(lái)約束政府公共決策及其權(quán)力的制度仍不健全，群眾參與在很大程度上仍流于形式，難以對(duì)政府決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。*蔣俊杰：《我國(guó)地方政府轉(zhuǎn)變社會(huì)治理方式：挑戰(zhàn)、問(wèn)題與對(duì)策》，《中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。另外，盡管地方政府建立的來(lái)信來(lái)訪等工作機(jī)制，為廣大普通群眾提供了一個(gè)利益表達(dá)的機(jī)會(huì)，但多為事后彌補(bǔ)、就事論事，即群眾在利益受到損害后進(jìn)行申訴的渠道，而對(duì)地方政府政策制定的影響很小。

(二)干部民主意識(shí)淡薄，群眾參與熱情不足

社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)尊重社會(huì)成員的政治權(quán)利，激發(fā)社會(huì)成員的權(quán)能，切實(shí)保障社會(huì)成員在社會(huì)治理中的發(fā)言權(quán)、選擇權(quán)和影響力。*何增科：《做社會(huì)治理和社會(huì)善治的先行者》，《社會(huì)主義論壇》2013年第9期。然而，傳統(tǒng)的行政文化根深蒂固，很多地方干部的“官本位”意識(shí)很濃，在決策過(guò)程中習(xí)慣于封閉式的內(nèi)部決策。隨著我國(guó)政治民主化進(jìn)程不斷深化，群眾的參與意識(shí)逐漸覺(jué)醒，但一部分人仍然對(duì)自己的權(quán)利熟視無(wú)睹，或存有與世無(wú)爭(zhēng)的政治心理和政治意識(shí)，或認(rèn)為“胳膊擰不過(guò)大腿”、深陷于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“被計(jì)劃”的思維方式，認(rèn)為對(duì)政府出臺(tái)的政策、提出的要求，自己要做的就是服從，在地方政府決策中不愿參與、不敢參與，很多時(shí)候處于消極地“被代表”的地位。一部分人則認(rèn)為“要求群眾參與政府決策只不過(guò)是走個(gè)形式，最后還都要以領(lǐng)導(dǎo)的決定為準(zhǔn)”。這在一定程度上反映了群眾參與政府決策的無(wú)奈和被動(dòng)心理。群眾參與意識(shí)的強(qiáng)弱與其參與熱情直接相關(guān)，當(dāng)其認(rèn)為自己的參與并不能對(duì)政府決策產(chǎn)生有力影響時(shí)，就會(huì)表現(xiàn)出較低的參與意識(shí)甚至呈現(xiàn)出參與某種“冷漠”。久而久之，群眾對(duì)參與政府決策和社會(huì)管理的信任和信心就會(huì)逐漸失去，參與熱情也會(huì)不斷漸減弱直至完全喪失。

(三)參與能力不強(qiáng)，參與機(jī)會(huì)稀缺

社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)、社會(huì)組織、公民等多種社會(huì)主體之間要開(kāi)展積極廣泛的溝通、交流、協(xié)商與合作，從而有效地應(yīng)對(duì)各種社會(huì)危機(jī)、調(diào)節(jié)各種社會(huì)利益沖突、提高社會(huì)公共服務(wù)及社會(huì)公共產(chǎn)品的質(zhì)量。要實(shí)現(xiàn)這一協(xié)作治理模式，首先必須增強(qiáng)各種社會(huì)主體的參與能力，并進(jìn)一步擴(kuò)大各治理主體的參與機(jī)會(huì)。然而，由于受制于經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多方面因素，群眾參與決策要求與參與決策能力的不對(duì)稱(chēng)性在我國(guó)地方政府普遍存在。除此之外，群眾參與政府決策過(guò)程機(jī)會(huì)的多少也是影響參與效果的重要因素。一部分“敢于較真”的群眾在地方遴選人大代表、推薦政協(xié)委員，甚至在確定參加聽(tīng)證人員名單時(shí)，被人為過(guò)濾掉，失去了依法參與決策的機(jī)會(huì)。一部分群眾“信訪不信法”，以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化為目標(biāo)，以非法或非理性方式表達(dá)訴求，向政府施加壓力。在“穩(wěn)定是第一責(zé)任”的形勢(shì)下，地方政府出于規(guī)避社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的考慮，會(huì)有意或無(wú)意地壓縮這部分群眾參與決策的空間。

(四)人為操作空間大，法治保障仍不到位

社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)通過(guò)法治的思維和法治的方式化解社會(huì)矛盾，實(shí)際上是運(yùn)用法律手段來(lái)強(qiáng)化社會(huì)治理，探索建立協(xié)商、選擇、間接的治理機(jī)制，順應(yīng)了 “依法治國(guó)”方略的要求。法治化的群眾參與對(duì)于實(shí)現(xiàn)群眾真正參與政府決策是非常重要的。雖然黨的十八大以來(lái)，中央明確要求保障群眾參與重大行政決策，并且通過(guò)立法和制定政策法規(guī)建立了一系列群眾參與決策的制度，但配套法規(guī)仍不十分完善，很多群眾參與都是以非制度化的形式出現(xiàn)的，法律也并未將群眾參與作為決策程序中的必備內(nèi)容，實(shí)踐中存在很大的人為操作空間。這樣以來(lái)，就弱化了群眾參與政府決策的合法性，群眾參與公共政策的廣度和深度受到了嚴(yán)重影響。例如，是否讓群眾參與某項(xiàng)政策的制定以及參與的程度和方式仍是政府機(jī)關(guān)單方面自由裁決的事情，這樣以來(lái)就很容易造成群眾參與權(quán)的喪失；地方政府在公共政策制定的過(guò)程中缺乏專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，群眾對(duì)地方政府公共政策制定的監(jiān)督比較薄弱；雖然有信訪、聽(tīng)證等監(jiān)督機(jī)制，但其不穩(wěn)定性特征明顯，聽(tīng)證、信訪形式會(huì)隨著事件和領(lǐng)導(dǎo)人的不同而不斷改變，對(duì)群眾的有效參與影響相對(duì)有限。

四、擴(kuò)大群眾參與地方政府決策的對(duì)策建議

隨著社會(huì)生活的快速發(fā)展、群眾主體意識(shí)的覺(jué)醒，地方政府的治理形式變得更加開(kāi)放、分權(quán)、多元和分散，以對(duì)話(huà)、協(xié)商和聯(lián)合為特點(diǎn)，群眾已經(jīng)成為政府公共決策中不能忽視、不可缺少的重要主體。不斷擴(kuò)大群眾對(duì)地方政府決策的有效參與是推動(dòng)地方政府科學(xué)化、民主化、法治化建設(shè)的重要內(nèi)容和必要保證，必須予以高度重視，采取多種措施，建立科學(xué)的、常態(tài)化的群眾參與地方政府行政決策體制機(jī)制。

(一)推進(jìn)群眾參與公共決策的法治化

法治是社會(huì)治理的基本準(zhǔn)則和手段。確保群眾積極、規(guī)范、有序地參與公共決策，必須建立相應(yīng)的法律保障體系，使社會(huì)各方面在公共決策中的地位、作用以及應(yīng)負(fù)的責(zé)任有法可依，并根據(jù)有關(guān)法律制定出臺(tái)有利于擴(kuò)大群眾參與公共決策的具體細(xì)則，使群眾在行使參與、制約和議政權(quán)利時(shí)，既有法律上的依據(jù)，接受法律的指導(dǎo)，又能切實(shí)得到法律的保護(hù)。當(dāng)務(wù)之急是要抓緊進(jìn)行有關(guān)群眾決策參與權(quán)利方面的立法和其他有利于擴(kuò)大群眾決策參與范圍的立法，如新聞法、出版法、社團(tuán)法、輿論監(jiān)督法、群眾舉報(bào)法、請(qǐng)?jiān)阜ā⑸暝V法等等。同時(shí)，必須加快程序法進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)群眾參與決策的程序化。從法治建設(shè)上看，必須對(duì)群眾成為公共決策的主體在實(shí)體規(guī)范上作出明確規(guī)定，但是這些規(guī)定都離不開(kāi)切實(shí)可行的程序去落實(shí)，沒(méi)有程序和秩序群眾參與決策的有序化就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。相關(guān)程序既要涵蓋群眾在行政決策信息的收集、處理、公開(kāi)以及決策方案的設(shè)計(jì)、評(píng)估和選擇中的參與途徑、表達(dá)方式、效力保證、反饋評(píng)價(jià)等操作要件，又要明確規(guī)定參與決策群眾的遴選標(biāo)準(zhǔn)、遴選范圍、遴選決定方式以及參與人的權(quán)益維護(hù)等保障要素。各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)既要切實(shí)做好對(duì)重大行政決策的是否符合法律法規(guī)的審查，又要肩負(fù)起推動(dòng)群眾參與重大行政決策的職責(zé)，把群眾參與作為決策是否合法的必要審查內(nèi)容，對(duì)那些于法無(wú)據(jù)甚至違背法律的決策，對(duì)沒(méi)有依法吸收群眾參與的決策要堅(jiān)決予以取締。要推動(dòng)問(wèn)責(zé)制度常態(tài)化，對(duì)倒查出來(lái)的錯(cuò)誤決策、對(duì)因群眾參與不到位造成的決策問(wèn)題，要按照“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，堅(jiān)決依法追究責(zé)任，以決策過(guò)程審查、決策實(shí)施效果審查的倒逼，形成行政決策重視群眾參與的良性局面。

(二)拓寬群眾參與公共決策的渠道

Sherry Arnestein的“公民參與階梯”理論中，將公民參與按照公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度分為三個(gè)層次八種類(lèi)型。*周曉麗、馬曉東：《公民參與：公共政策合法性的路徑選擇》，《理論探討》2005年第4期。我國(guó)地方政府公共決策中群眾參與的程度還僅僅停留在Sherry Arnestein所界定的“象征性參與”的層次上面。擴(kuò)大群眾對(duì)政府決策的參與，必須要從廣度和深度兩方面入手。要大量挖掘切實(shí)可行的群眾參與形式，不斷拓寬群眾利益表達(dá)的渠道，使更多的群眾能夠參與到政府決策中去。對(duì)各級(jí)政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，有效吸收群眾參與決策，必須努力提升自身的開(kāi)放度、透明度以及親和力，在政府和群眾之間廣泛開(kāi)展各種形式的平等協(xié)商與對(duì)話(huà)。應(yīng)該看到，群眾在政治素養(yǎng)、政治認(rèn)同、政治情感以及政治心理等方面存在著一定的差異，為此必須建立起多樣化、多層次的利益表達(dá)渠道。要繼續(xù)完善代表委員代言形式，改進(jìn)人大代表選舉、政協(xié)委員推薦方式，確保能夠真正代表不同群眾利益的代表進(jìn)入人大、政協(xié)組織。同時(shí)，為人大代表、政協(xié)委員參與決策提供更多規(guī)范的平臺(tái)，對(duì)其提出的意見(jiàn)建議高度重視、予以認(rèn)真辦理，使其代表群眾的發(fā)聲能夠落到實(shí)處。要充分尊重和保護(hù)群眾信訪權(quán)益，進(jìn)一步延伸信訪組織網(wǎng)絡(luò)覆蓋，暢通來(lái)信來(lái)訪、走訪下訪、網(wǎng)絡(luò)反映意見(jiàn)等渠道，對(duì)群眾來(lái)信來(lái)訪認(rèn)真負(fù)責(zé)地辦理落實(shí)，并及時(shí)反饋處理結(jié)果。要充分發(fā)揮人民團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)以及大眾傳媒等社會(huì)利益表達(dá)功能，積極探索規(guī)范聽(tīng)證會(huì)、官方微博、群眾參與立法等新形式訴求表達(dá)機(jī)制，為群眾廣泛、直接、有序的參與提供有效方式。另外，群眾自己也應(yīng)該學(xué)會(huì)主動(dòng)利用個(gè)別接觸、集體推動(dòng)等參與方式去影響地方政府政策的制定。

(三)增強(qiáng)群眾參與意識(shí)和參與本領(lǐng)

群眾參與政府決策的制定不僅要有法律保障和通暢的渠道，還必須激發(fā)群眾主動(dòng)參與、深入?yún)⑴c的意識(shí)，提高群眾參與決策的本領(lǐng)。第一，加強(qiáng)對(duì)群眾的教育和培訓(xùn)，提升其參與公共決策能力。強(qiáng)化教育宣傳，提高群眾的文化素質(zhì)，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的認(rèn)知判斷能力；強(qiáng)化民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、法治觀念教育，增強(qiáng)群眾通過(guò)參與公共決策來(lái)維護(hù)自身利益的自覺(jué)性；系統(tǒng)傳授相關(guān)政治知識(shí)及技能，切實(shí)提高群眾的政治素養(yǎng)，使大多數(shù)群眾能理性地思考政治問(wèn)題，并運(yùn)用自己的文化知識(shí)有效參與公共政策的制定過(guò)程。第二，培植良好的政治文化，營(yíng)造濃厚的參與氛圍。“政治文化是一個(gè)國(guó)家在特定時(shí)期流行的一套政治態(tài)度、信仰和感情，這種文化是在該國(guó)家的歷史和當(dāng)前的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治活動(dòng)進(jìn)程中形成的。由過(guò)去的經(jīng)歷所形成的態(tài)度模式對(duì)未來(lái)的政治行為有著重要的制約和影響。這種政治文化影響著個(gè)人在他們所扮演的政治角色中的行為、他們的政治要求的內(nèi)容和他們對(duì)待法律的態(tài)度”。*阿爾蒙德等：《比較政治學(xué):體系、過(guò)程和政策》，曹沛霖等譯，上海譯文出版社1987年版，第29頁(yè)。當(dāng)前，培育優(yōu)良的政治文化，最急需打破的是我國(guó)傳統(tǒng)文化中的官本位思想，努力在全社會(huì)營(yíng)造一種民主、平等和協(xié)商的濃厚氣氛，形成一種人人能夠充分表達(dá)自己的各種觀點(diǎn)，并積極提出政策建議的生動(dòng)局面。一方面，所以應(yīng)該教育政府決策人員強(qiáng)化宗旨意識(shí)，把對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)群眾負(fù)責(zé)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，對(duì)群眾的人格和合法權(quán)利給予充分尊重，認(rèn)可群眾在整個(gè)公共政策運(yùn)行中的主體地位，將依法決策、民主決策，吸收群眾參與公共決策內(nèi)化于心、外化于行，積極推進(jìn)群眾參與公共政策，營(yíng)造良好的決策環(huán)境。另一方面，要克服傳統(tǒng)政治文化造成的政治冷漠和政治屈從，推動(dòng)群眾參與決策過(guò)程、監(jiān)督?jīng)Q策實(shí)施成為一種行動(dòng)自覺(jué)。

(四)提高政府信息公開(kāi)和透明化程度

群眾有效參與決策需要在知情的基礎(chǔ)上進(jìn)行，沒(méi)有對(duì)決策信息的充分掌握，或在決策參與中處于嚴(yán)重信息失衡狀態(tài)，群眾只能是“盲目參與”或被動(dòng)參與、被誘導(dǎo)性參與。知情權(quán)是參與權(quán)的前提。在群眾參與地方政府公共政策制定的過(guò)程中，地方政府應(yīng)該推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，公布公共政策問(wèn)題的相關(guān)信息和事宜，做到政務(wù)透明化，對(duì)自己決策的理由和依據(jù)做出必要而充分的解釋說(shuō)明，使地方政府官員的行為處于群眾的視野和輿論之下，從而減少了地方政府暗箱操作的可能性，否則有偏向的信息可能會(huì)導(dǎo)致群眾錯(cuò)誤的參與，甚至使政府把群眾參與當(dāng)作實(shí)現(xiàn)政府不良目的的工具。具體而言：第一，應(yīng)努力健全保障政府決策公開(kāi)的有關(guān)政策法規(guī)體系，建立回應(yīng)靈敏的政府決策公開(kāi)制度；第二，積極創(chuàng)新政府決策公開(kāi)的具體模式，擴(kuò)大決策公開(kāi)的內(nèi)容與方式，搭建起以信息服務(wù)中心為載體的政民互動(dòng)平臺(tái)；第三，完善監(jiān)督體系，健全責(zé)任追究和法律救濟(jì)等制度，建立科學(xué)規(guī)范的政府決策公開(kāi)評(píng)估機(jī)制，使政府決策公開(kāi)的動(dòng)力機(jī)制得到根本解決；第四，深入推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，依托這一政府決策公開(kāi)的重要平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府與公民的及時(shí)溝通交流?？傊该骱托畔⒐_(kāi)是群眾參與的兩個(gè)必要條件，群眾參與中政府有責(zé)任和義務(wù)將有關(guān)信息準(zhǔn)確、全面、及時(shí)地提供給群眾。同時(shí)，切實(shí)賦予群眾申請(qǐng)信息公開(kāi)的權(quán)利，變被動(dòng)知情為主動(dòng)知情，以更好實(shí)現(xiàn)群眾對(duì)公共權(quán)利的監(jiān)督和制約。

(責(zé)任編輯：陸影)

[中圖分類(lèi)號(hào)]C916

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1003-4145[2016]03-0093-05

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“國(guó)家公務(wù)人員廉政建設(shè)研究”(項(xiàng)目編號(hào)：12CZZ023)、陜西省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“地方政府公務(wù)員角色行為激勵(lì)機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2014P11)的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：李景民(1972—)，男，西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)檎螌W(xué)。李景平(1958—)，男，西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)檎螌W(xué)與行政學(xué)。

收稿日期：2015-09-30

韓銳(1984—)，男，西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)榱碚撆c中國(guó)政治。