大調(diào)解模式的實踐困境與政策建議——基于張家灣司法所的案例分析

鄒　英　向德平

(華中師范大學 社會學院,湖北 武漢　430079；武漢大學 社會學系，湖北 武漢　430072)

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大調(diào)解模式的實踐困境與政策建議
——基于張家灣司法所的案例分析

鄒英向德平

(華中師范大學 社會學院,湖北 武漢430079；武漢大學 社會學系，湖北 武漢430072)

[摘要]我國經(jīng)濟社會轉型速度加快，城鎮(zhèn)化率不斷提高，導致社會糾紛數(shù)量急劇增長，社會沖突亦在加劇。學術界和實踐界認為調(diào)解是訴訟之外能夠有效化解社會糾紛的途徑之一。本文立足于張家灣司法所“五位一體”大調(diào)解模式的實踐，剖析大調(diào)解模式當前存在的困境與問題，認為要從平臺、機制和制度等層面著手，規(guī)避或擺脫實踐困境，更好地發(fā)揮各個調(diào)解主體在大調(diào)解中的作用和功能。

[關鍵詞]大調(diào)解;第三方調(diào)解機制;購買服務;專業(yè)化調(diào)解

近年來，我國經(jīng)濟社會轉型速度加快，城鎮(zhèn)化率不斷提高，導致社會糾紛數(shù)量急劇增長，社會沖突亦在加劇。面臨如此局面，人們開始思索，如何在訴訟之外開辟一條更快速、更便捷、更有效地化解社會糾紛的途徑。調(diào)解，便是學術界和實踐界找到的有效途徑之一。學術界關于調(diào)解的理論研究成果不斷涌現(xiàn)，主要表現(xiàn)在域外最新理論成果的引進和本土調(diào)解理論的探討，認為人民調(diào)解制度是化解當前社會矛盾、維護基層穩(wěn)定以及實現(xiàn)社會治理的有效舉措。在快速城鎮(zhèn)化的背景下，社會矛盾激增，社會糾紛呈現(xiàn)新的態(tài)勢，具有群體性、復雜性、敏感性、綜合性等特點。原有單一調(diào)解模式已經(jīng)不能適應這一社會形勢的變化，大調(diào)解模式應運而生。學術界對大調(diào)解模式開展了諸多的理論分析和實證調(diào)研，從大調(diào)解的運作模式和適用邊界、大調(diào)解模式的機制構建、大調(diào)解模式下的糾紛解決模式等層面進行了深入分析。我國各地亦展開了對大調(diào)解模式的實踐探索，很多基層組織開始探索符合當?shù)貙嶋H的人民調(diào)解方式，涌現(xiàn)出了人民調(diào)解的諸多新做法。深圳的“福田模式”、四川的“廣安模式”等便是其中的典型代表。近年來。武漢市H區(qū)的張家灣街司法所針對日益增多的矛盾糾紛，結合張家灣街社會經(jīng)濟發(fā)展水平及地域文化特征，積極探索第三方調(diào)解機制，不斷創(chuàng)新工作方法和工作模式，搭建了 “五位一體大調(diào)解”工作平臺。本文從張家灣街司法所“五位一體大調(diào)解”的案例出發(fā)，分析當前大調(diào)解實踐中的諸多困境和問題，以此探討大調(diào)解模式的完善途徑。

一、“五位一體”大調(diào)解模式的案例分析

(一)構筑以司法所為樞紐的立體化調(diào)解格局

從我國的司法實踐來看，調(diào)解是我國解決社會沖突、糾紛與矛盾的主要方式，主要包括民間調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解等調(diào)解形式。但就其本質而言，民間調(diào)解和行政調(diào)解均是當事雙方的協(xié)議，未經(jīng)法律層面的司法確認不具有嚴肅的法律效力和強制執(zhí)行力。更重要的是，長久以來，司法調(diào)解、行政調(diào)解和民間調(diào)解之間各自為政，互相獨立，責權劃分不清，缺乏必要的、有效的組織核心和協(xié)調(diào)平臺，導致以往調(diào)解手段的不足和調(diào)解功能的缺失。2009年下半年，最高人民法院先后下發(fā)了《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》及《關于進一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先”“調(diào)判結合”工作原則的若干意見》，進一步確立了調(diào)解優(yōu)先的原則。在綜合分析我國調(diào)解資源和調(diào)解現(xiàn)狀的基礎上，如何搭建一個有效的協(xié)調(diào)平臺，構筑立體化的調(diào)解網(wǎng)絡，實現(xiàn)法律層面的法院審判和三大調(diào)解機制，包括司法調(diào)解、行政調(diào)解和民間調(diào)解的有效銜接，合理有效利用司法領域、行政領域和社會領域的各種調(diào)解資源，將各種糾紛、矛盾和沖突化解在當?shù)?，化解在基層，是當前現(xiàn)實語境下極具現(xiàn)實意義的話題和必要舉措。

“五位一體”大調(diào)解聯(lián)調(diào)聯(lián)動中心集中整合與協(xié)調(diào)司法所、派出所、法庭、仲裁、律所的力量。為確保調(diào)解工作公平公正、方便快捷地開展，司法所首先對司法調(diào)解資源進行整合，提出了“普法先行，調(diào)解跟進，司法確認”的工作思路。其優(yōu)勢體現(xiàn)在幾個方面：一是接近民眾，就近、及時地化解民間糾紛；二是作為司法機關調(diào)解更具權威性、主動性，以最短的時間完成對矛盾糾紛的處理，能降低糾紛解決的成本；三是具有廣泛性，有利于方便廣大人民群眾。派出所、仲裁調(diào)處社會糾紛符合我國國情與傳統(tǒng)習慣。在現(xiàn)實中，公民與公民、組織以及行政機關發(fā)生糾紛后，往往不通過人民調(diào)解解決而直接尋求派出所、仲裁解決。與行政管理有關的具有民事和技術等綜合特色的糾紛往往適合由派出所、仲裁來調(diào)解。法庭工作人員和律師具有較好的法律素養(yǎng)，善于利用專業(yè)的法律知識，調(diào)解程序規(guī)范，法律效力高，當事人對調(diào)解的認同度高。

根據(jù)糾紛的性質和沖突的程度將糾紛分為重大糾紛和一般糾紛，有針對性地進行調(diào)節(jié)。一般糾紛司法所與派出所、法庭建立了委托、移交機制，與當事人雙方建立了信息溝通和反饋機制；重大矛盾糾紛，司法所會同派出所、法庭、律所成立穩(wěn)控調(diào)解小組，在穩(wěn)定局面的情況下及時組織調(diào)解、化解矛盾。針對重大糾紛人數(shù)較多、對抗性較強、負面影響較大，當事人情緒激動，容易激化為群體性事件和民轉刑案件的特點，建立五部門協(xié)作、聯(lián)席辦公制度。司法所與派出所、法庭、仲裁、律所等部門建立了定期召開例會制度，明確各自職責，確保預防、引導、穩(wěn)控、調(diào)解、法律服務等各個環(huán)節(jié)有機銜接，做到“糾紛早知道，事態(tài)早控制，調(diào)解早介入”。在這些機制與舉措下成功地構筑成以司法所為核心組織的立體化調(diào)解格局。

(二)打造權威化、中立性的調(diào)解平臺

每一個糾紛和案件都具有復雜的社會地位和關系結構，通過分析糾紛和案件的關系和結構可以預測和解釋案件的處理方法。一般而言，我們可以采取單一利益關系與多元利益關系來界定和區(qū)分糾紛當事人社會關系的性質。無論是單一利益關系還是多元利益關系，在調(diào)解中我們都必須注意“關系距離”對于調(diào)解成功的影響力。事實證明，關系距離對人們的法律行為具有非常復雜的影響，直接影響著當事人選擇調(diào)解并達成合意的可能性。調(diào)解成功至關重要的一個前提在于調(diào)解方必須是與雙方當事人均保持相當?shù)年P系距離，能被雙方當事人均視為中立、值得信賴且有能力的人或機構。

法社會學家科特威爾對調(diào)解人的特點進行了深刻界定: 首先，調(diào)解人一定是雙方都能接受的第三方；其次，作為調(diào)解人的第三方針對沖突雙方提出的觀點和要求策劃一種妥協(xié)與和解的辦法，而不是簡單的運用現(xiàn)有的法律規(guī)范來解決雙方的沖突；最后，調(diào)解人力求提出的解決沖突的建議是沖突雙方都能接受的。*[英]科特威爾:《法律社會學導論》，潘大松譯，華夏出版社1989年版，第239頁。因此，恰當選擇調(diào)解方對于調(diào)解成功有著至關重要的作用?；诖它c認識，張家灣司法所選擇仲裁作為調(diào)解的主要主體之一。仲裁是我國民事糾紛調(diào)解的重要途徑和機構，《中華人民共和國仲裁法》第八條規(guī)定“獨立仲裁的原則”， 規(guī)定“仲裁依法獨立進行，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。因此，就法律地位和性質而言，仲裁在調(diào)解事務中具有法定的中立特征。張家灣司法所將仲裁作為“五位一體”大調(diào)解模式中的重要主體之一，明確規(guī)定了仲裁在大調(diào)解中的職責任務：一是要做好仲裁調(diào)解工作。各仲裁委員會應專門設立調(diào)解組織，沒有仲裁協(xié)議的當事人申請仲裁委員會對民事糾紛進行調(diào)解的，由該仲裁委員會專門設立的調(diào)解組織按照公平中立的調(diào)解規(guī)則進行調(diào)解；二是發(fā)揮仲裁在調(diào)解中的優(yōu)勢，仲裁要堅持公平與效率的統(tǒng)一。在仲裁程序里進行調(diào)解，仲裁庭可以依據(jù)調(diào)解協(xié)議書的內(nèi)容作出裁決書結案；如果調(diào)解不成功，則迅速地繼續(xù)進行已經(jīng)開始的仲裁程序；三是通過仲裁員在仲裁程序中調(diào)解，雙方當事人達成和解協(xié)議后，仲裁員根據(jù)和解協(xié)議作出仲裁裁決書，法院給予執(zhí)行。

該區(qū)為京津冀城市群的核心區(qū)，西部、北部為山區(qū)，中部、南部為華北平原，東部為沿海，地貌多樣、腹地廣闊；區(qū)內(nèi)有密云、官廳、于橋、西大洋、王塊、安格莊、龍門等大型水庫，是重要水源區(qū)；有白洋淀、南大港、北大港、七里海等濕地，景觀豐富多樣。該區(qū)域水資源短缺，河流斷流、功能退化，西部山區(qū)水土流失嚴重。該區(qū)域生態(tài)建設山區(qū)以水土流失治理和水源涵養(yǎng)為主體，平原以地下水修復和人居環(huán)境維護為核心、沿海以濕地保護與修復、河口生態(tài)維護為重點。

(三)促進調(diào)解模式的專業(yè)化

在推進調(diào)解模式中立性的同時，張家灣司法所注重調(diào)解模式專業(yè)化的建設，這也是司法調(diào)解的發(fā)展趨勢所在。為此，他們引進律師事務所作為“五位一體”大調(diào)解模式中的重要主體之一，從而構建成由專業(yè)的機構、具備法律知識的專業(yè)化隊伍、組織化的網(wǎng)絡、規(guī)范的管理、有效地運作為突出特色的專業(yè)化調(diào)解模式，超越傳統(tǒng)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的范疇和局限，探索出一條新型的專業(yè)化綜合調(diào)解路徑。

在規(guī)范設置上，明確規(guī)定了律師事務所在大調(diào)解模式中的職責任務，包括：一是緊跟形勢，提高律師參與維穩(wěn)工作重要性的思想認識，穩(wěn)定發(fā)展的社會環(huán)境需要法治的引導；二是創(chuàng)新機制，促進律師參與維穩(wěn)工作的制度化、規(guī)范化。把規(guī)范律師參與維穩(wěn)工作作為司法行政機關維護社會穩(wěn)定的一條重要途徑來抓。進一步加強對律師代理敏感案件、參與維護社會穩(wěn)定工作的監(jiān)督和指導力度；三是履行職責，充分發(fā)揮律師排解糾紛、配合人民調(diào)解委員會做好人民調(diào)解工作。

二、“五位一體”調(diào)解模式在實踐中的困境與問題

自“五位一體”調(diào)解模式建立以來，張家灣司法所依托街“五位一體”調(diào)解中心的平臺作用，聯(lián)合綜治辦等部門開展調(diào)解、安排、處理工作，有效預防糾紛激化或轉化為群體性事件或刑事案件；依托派出所警力維護好現(xiàn)場秩序，防止事態(tài)進一步擴大，為快速平息糾紛奠定基礎；依托基層法律服務工作者的法律知識優(yōu)勢和社區(qū)干部的鄉(xiāng)情優(yōu)勢共同調(diào)處，為案件的徹底解決創(chuàng)造條件。但是，筆者發(fā)現(xiàn)，這種模式在實踐中存在諸多的困境和問題。

(一)法理上的困境

長期以來，法學界諸多學者從法理層面對調(diào)解進行質疑，認為傳統(tǒng)司法調(diào)解模式中的調(diào)解主體有著過于寬泛的自由裁量權，強調(diào)應突出決定和選擇司法調(diào)解行為的當事人主體，尊重主體的自由、獨立與自決，消除法官對當事人主體或明或暗的壓力和影響。*張莉：《多元調(diào)解機制下司法調(diào)解的本質解讀》，《中南民族大學學報(人文社會科學版)》2008年第2期“五位一體”大調(diào)解中，司法所、派出所、法庭、仲裁、律所五大調(diào)解主體的設置在一定程度上可以防止或避免寬泛自由裁量權的濫用。但在具體操作過程中，這種設置在多大程度上能夠緩解調(diào)解對于程序正義和公正司法的沖擊，這一點存在質疑。

學界普遍認為調(diào)解是一種非規(guī)范的糾紛解決機制。日本學者棚瀨孝雄將結果的產(chǎn)生途徑和依據(jù)作為糾紛解決類型的分類標準。從結果產(chǎn)生的途徑來看，分為決定性的糾紛解決和合意性的糾紛解決；從結果的依據(jù)來看，可以分為規(guī)范性的糾紛解決和狀況性的糾紛解決。*[日]棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國政法大學出版社1994年版，第11頁。而從前者來看，調(diào)解就是合意的糾紛解決制度，這是一種妥協(xié)的解決糾紛方式，需要當事者和利害關系者從各自所擁有的手段中確認某個妥協(xié)點，以便得到最佳結果。從后者區(qū)分，調(diào)解則屬于狀況性的糾紛解決制度，糾紛解決的內(nèi)容完全根據(jù)雙方當事者之間的具體狀況而定，不受規(guī)范的制約。同樣，調(diào)解的過程是一種非程序式的，一切都以當事人的和解協(xié)議為歸指。調(diào)解內(nèi)容的正當性不是來源雙方的認同，而非法律規(guī)則，這就勢必造成結果對規(guī)則的偏離。調(diào)解的非規(guī)則性與非程序性本身對于糾紛的公平解決不利。*周永坤：《論強制性調(diào)解對法治和公平的沖擊》，《法律科學》2007年第3期。

從過程上而言，調(diào)解屬于一種協(xié)商解決糾紛的方法。貝勒斯指出程序正義的原則在協(xié)商式程序(包括調(diào)解)中不適用，當事人雙方擁有的討價還價能力不一致。更重要的是，由于形式正義不適用，與特定某人就相同問題進行協(xié)商的不同的個人，可能就無法得到比較正義。*邁克爾·貝勒斯:《程序正義》，鄧海平譯，高等教育出版社2005年版，第216頁。因此，就上述理由而言，作為一種協(xié)商解決糾紛的方法，調(diào)解制度存在公平性的缺失。周永坤更是認為，我國的調(diào)解侵犯公民兩方面的權利：一是程序性權利，二是實體性權利。公民的程序性權利又包括兩個方面：一是訴權，二是訴訟中的程序權利。訴權就是請求法律救濟的權利，是啟動與延續(xù)訴訟的權利，訴權的內(nèi)容有起訴權、上訴權、反訴權、申請再審權以及申請憲法解釋權和刑事自訴權等等。*周永坤：《訴權法理研究論綱》，《中國法學》2004年第5期。這對我國的司法公正也存在巨大的沖擊。

(二)維穩(wěn)治理下的大調(diào)解困境

大調(diào)解話語和模式是黨和政府在推進和諧社會的進程中催生的，與“大綜治”“大信訪”等新名詞構成一系列頗具中國特色的糾紛解決新模式。其中的“大”，包括兩個層面的含義：一是指適用范圍、涵蓋領域以及整合資源的廣泛；二是指大調(diào)解模式中涉及的組織眾多，形成了“橫到邊，縱到底”的大調(diào)解組織網(wǎng)絡。有學者指出，大調(diào)解模式體現(xiàn)的意圖是國家試圖以政治動員的形式編織一個強世功所言“權力的組織網(wǎng)絡”來“集中力量辦大事”，從而將各種社會不穩(wěn)定因素和制度建設中的不確定性“一網(wǎng)打盡”。*張繼平：《“大調(diào)解”組織間的替代性實踐》，上海大學2013年博士論文，第6頁。這種模式是近年來社會矛盾糾紛激增背景下社會綜治的組織化反應，是一種全民動員和自上而下相結合的社會控制手段，是一種典型的維穩(wěn)治理下的調(diào)解模式。

在維穩(wěn)話語下，大調(diào)解至少存在兩點困境：一是可能出現(xiàn)強制性調(diào)解。為了達到維穩(wěn)的目的，相關職能部門或政府機構可利用去權力強力壓制當事人雙方或一方，這對程序正義和司法公平存在巨大的沖擊，這一點在上文已詳細論述；二是可能出現(xiàn)妥協(xié)性、政府買單型調(diào)解。在實際調(diào)解過程中，為達到維穩(wěn)的目的，調(diào)解主體往往會抱著息事寧人的態(tài)度進行調(diào)解，在調(diào)解時罔顧事實，單純地進行妥協(xié)，利用維穩(wěn)基金進行政府買單。這種舉措無益于糾紛和矛盾的解決，更可能產(chǎn)生無理取鬧、經(jīng)常鬧事等被動局面的出現(xiàn)。

(三)調(diào)節(jié)資源的整合困境與效力困境

“五位一體”大調(diào)解模式的設立，旨在整合調(diào)解資源，讓司法所、派出所、法庭、仲裁、律所五個拳頭同時發(fā)力，量變積聚形成質變，達到提高調(diào)解的權威性、效能性的目的。但在具體的調(diào)解實踐中，存在諸多困境和問題。

首先是協(xié)調(diào)困境。從制度層面而言，“五位一體”大調(diào)解模式設立了完備的協(xié)調(diào)機制，并明確了各個部門和調(diào)解主體的職責和權力，規(guī)定在街道建立由工委、辦事處支持，政法綜治部門牽頭，司法行政部門主辦，由人民法庭、派出所、民政、住建、稅務、水利、衛(wèi)生、人社等涉及矛盾糾紛比較集中的部門、單位和工會、共青團、婦聯(lián)、行業(yè)協(xié)會等團體，以及律師、公證、仲裁、法律服務、法律援助等法律服務行業(yè)參與，聯(lián)動聯(lián)調(diào)的“五位一體”的社會矛盾調(diào)處中心，目的在于進一步建立完善政府調(diào)處重大矛盾糾紛的機制。該中心的職責在于重點調(diào)處村(社區(qū))調(diào)解組織未調(diào)解成功和在轄區(qū)有較大影響、較為復雜的矛盾糾紛，并規(guī)定工委、辦事處要賦予社會矛盾糾紛調(diào)處中心對矛盾糾紛調(diào)處的分流指派權、協(xié)調(diào)調(diào)度權、檢查督辦權和責任追究建議權，明確職責、分級負責、屬地管理。但在現(xiàn)實的調(diào)處實踐中，該中心很難發(fā)揮應有的作用。其原因在于：一是該中心建基于街道層面，層級太低，許多矛盾和糾紛涉及到市區(qū)乃至省一級的更廣泛的層級，調(diào)處中心無法處理；二是作為協(xié)調(diào)主體的司法所，在諸多調(diào)解主體中處于弱勢地位，很難協(xié)調(diào)相關政府部門與機構；三是考核監(jiān)督機制缺乏。由于缺少深度、系統(tǒng)的排查和調(diào)研工作，許多部門不能科學地評估和預測矛盾糾紛趨勢，對糾紛矛盾的激化未能超前預防，調(diào)解和處理不及時，同時還存在對跨行業(yè)、跨部門、跨轄區(qū)的糾紛化解敷衍草率的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)“踢皮球”局面，存在基礎不牢、臨時應付、“危機公關”的情況，導致調(diào)解成功率低。

其次是銜接困境?！拔逦灰惑w”大調(diào)解模式將人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解三大調(diào)解進行了整合統(tǒng)一。但我國目前尚無統(tǒng)一的調(diào)解法律或法規(guī)，由于立法缺失，三大調(diào)解之間的關系并沒有法律來調(diào)整，大多是以黨委政府工作意見、職能部門規(guī)章等形式來規(guī)范，并體現(xiàn)出很強的地域特色和權宜特點，各地的實踐也五花八門。對于“大調(diào)解”究竟應當包括哪些調(diào)解形式，這些調(diào)解組織之間的關系如何界定、如何銜接、各自的優(yōu)勢如何發(fā)揮而不是同化，這些問題都沒有定論，也在一定程度上制約了“大調(diào)解”體系建設。*張繼平：《“大調(diào)解”組織間的替代性實踐》，上海大學2013年博士論文，第16頁。

最后是效力困境。效力困境與當前調(diào)解大環(huán)境密切相關。長久以來，調(diào)解只是一種自愿、自治性質的工作，現(xiàn)在通過司法解釋，調(diào)解協(xié)議是作為合同性質，但也只是作為一種證據(jù)看待，沒有執(zhí)行力。也正因為調(diào)解協(xié)議沒有強制執(zhí)行力作為后盾，使得當事人有借口推諉責任，而使應得到保護的權利得不到保護，這樣就可能會激化矛盾，使人們對調(diào)解喪失信心，挫傷調(diào)解工作者的積極性。事后，經(jīng)行政、司法處理，仍需通過程序對事實進行審查，浪費社會資源，增加解決糾紛的社會成本。

三、完善和推進“五位一體”調(diào)解模式的政策建議

要想在實踐中完善和推進“五位一體”調(diào)解模式，規(guī)避或擺脫上述實踐困境，更好地發(fā)揮各個調(diào)解主體在大調(diào)解中的作用和功能，要從平臺、機制和制度等層面著手。

(一)在市區(qū)層面設立調(diào)解委員會

長期以來，調(diào)解的定位主要著眼于基層自治，尤其是人民調(diào)解。1989年國務院《人民調(diào)解委員會組織條例》第2條規(guī)定人民調(diào)解委員會是村民委員會和居民委員會下設的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。因此，人民調(diào)解在組織結構上慣性地停留在基層，而沒有與經(jīng)濟社會發(fā)展同步發(fā)展。2002年，司法部《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第10條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道可以設立人民調(diào)解委員會，同時根據(jù)需要可設立區(qū)域性、行業(yè)性的人民調(diào)解委員會。這個規(guī)定為人民調(diào)解組織的發(fā)展提供了制度空間。但是，如何設立區(qū)域性、行業(yè)性的人民調(diào)解委員會，仍舊是制度空白，同時沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可循。“五位一體”大調(diào)解模式，需要設立市區(qū)一級的調(diào)解委員會，并在各街道設立分會，探討在現(xiàn)有法律框架下的市區(qū)一級調(diào)解委員會可行方案。

同時要賦予和強化市區(qū)一級調(diào)解委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責。要責令各級“矛盾糾紛大調(diào)解協(xié)調(diào)中心”采取有效措施規(guī)范和落實各責任部門的對接工作，強化各個部門之間的銜接聯(lián)動。嚴格操作程序，規(guī)避學界提出的“非程序化”質疑。促成成員單位協(xié)調(diào)機制的建立和落實，強化責任意識，促使疑難復雜的社會矛盾糾紛及時妥善化解。

(二)對律所參與調(diào)解進行政府購買服務

新一屆國務院對進一步轉變政府職能、改善公共服務作出重大部署，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。政府向社會力量購買服務，就是發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務數(shù)量和質量向其支付費用，其目的在于改革創(chuàng)新公共服務提供機制和方式，推動中國特色公共服務體系的建設和發(fā)展，努力為廣大人民群眾提供優(yōu)質高效的公共服務。*《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/30/content_2498186.htm。

就當前情況而言，律所在“五位一體”大調(diào)解模式中參與調(diào)解事務只是志愿性質，不利于調(diào)動律所參與調(diào)解工作的積極性。因此，我們可以按照“以事定費，購買服務”的供給模式，通過招投標向有資質的律師事務所購買服務，中標律師事務所派遣法律專業(yè)人員進駐司法所擔任調(diào)解員，經(jīng)司法局考試合格后持證上崗，24小時值班，隨時調(diào)解派出所接警后分流出來的民事矛盾糾紛。這種以政府購買法律服務拓展調(diào)解可以進一步促進調(diào)解專業(yè)化，打破“養(yǎng)機構、養(yǎng)人、辦事”和面對《勞動合同法》實施后財政供養(yǎng)人員積淀以致加重行政成本的困局，優(yōu)化基層調(diào)解組織人員的配置，提高專業(yè)服務質量。同時，中標律師事務所派遣法律專業(yè)人員擔任調(diào)解員，可以確保調(diào)解的獨立性和中立性，亦可提高調(diào)解的公信力。

(三)建立調(diào)解專家咨詢庫，培育新型調(diào)解組織

建議在市區(qū)一級調(diào)解委員會的名義下建立調(diào)解專家?guī)?，集合多個領域中具備專業(yè)知識技能、富有調(diào)解經(jīng)驗的人士擔任兼職調(diào)解員，能有效整合及靈活調(diào)動社會資源解決糾紛。當出現(xiàn)社會影響重大、疑難復雜、跨區(qū)域、跨行業(yè)、專業(yè)性強的糾紛時，調(diào)解委員會聯(lián)合會可從專家?guī)熘徐`活抽派具備相關專業(yè)知識和能力的調(diào)解專家組成調(diào)解組，并指定首席調(diào)解員，對糾紛進行調(diào)解。這樣的機制可以有效整合及靈活調(diào)動社會資源解決糾紛，極大地節(jié)約糾紛解決成本。此外，專家?guī)煲彩钱a(chǎn)生專職調(diào)解員的有效途徑。

市區(qū)一級調(diào)解委員會的建立，搭建了調(diào)解組織發(fā)展的平臺，以此平臺為基礎，要鼓勵和培育新型調(diào)解組織，促進調(diào)解組織的現(xiàn)代化發(fā)展。調(diào)解委員會的重要職能是大力培育各種民間調(diào)解組織，為調(diào)解組織的發(fā)展搭建平臺，開辟廣闊發(fā)展空間，促進調(diào)解組織適應多樣化、專門化、專業(yè)化的現(xiàn)代發(fā)展趨勢。

(責任編輯：陸影)

[中圖分類號]D926

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003-4145[2016]03-0088-05

基金項目：本文系國家社會科學基金項目“城鄉(xiāng)結合部的社會樣態(tài)及其治理研究”(項目編號：14CSH008)、教育部人文社會科學研究青年基金項目“城市社區(qū)新公共性構建及其治理研究”(項目編號：13YJC840025)的階段性成果。

作者簡介：鄒英(1979—)，華中師范大學社會學院博士研究生，主要研究方向為發(fā)展社會學。

收稿日期：2015-11-03

向德平(1964—)，武漢大學社會學系教授、博士生導師，主要研究方向為發(fā)展社會學。