論西方高校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力制衡對我國高校治理的啟示

王詠梅

(西華師范大學(xué)，四川　南充　637009)

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論西方高校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力制衡對我國高校治理的啟示

王詠梅

(西華師范大學(xué)，四川南充637009)

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了深化教育領(lǐng)域改革的總要求，部署了教育改革的攻堅(jiān)方向和重點(diǎn)舉措，堅(jiān)定了舉辦中國特色社會(huì)主義教育的方向。同時(shí)在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的大背景之下，高等教育不僅要適應(yīng)新常態(tài)，同時(shí)還要融入新常態(tài)中，由此實(shí)現(xiàn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為迫切任務(wù)。而高校中學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的制衡，是實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化不可缺失的一步。學(xué)習(xí)西方國家高校對學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的制衡，思考其對我國高校治理的啟示。

學(xué)術(shù)權(quán)力；行政權(quán)力；高校治理；制衡

一、西方發(fā)達(dá)國家高校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的制衡

近代大學(xué)起源于歐洲中世紀(jì)，最初作為一種學(xué)術(shù)性的行會(huì)組織，將有知識(shí)、有學(xué)識(shí)的人聚集在一起，以便知識(shí)的傳播，這也就奠定了近代大學(xué)的學(xué)術(shù)性本質(zhì)。而隨著大學(xué)組織的不斷擴(kuò)大，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)也發(fā)生了復(fù)雜的變化，此時(shí)僅僅依靠學(xué)術(shù)權(quán)力對大學(xué)內(nèi)部進(jìn)行治理已不能使大學(xué)組織正常的運(yùn)作。所以高校不得不形成一套完整的行政管理系統(tǒng)來管理大學(xué)內(nèi)部日常事務(wù)。而西方國家長此以往形成的制衡學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的路徑具有以下特點(diǎn)。

(一)“混合型”制衡

許多學(xué)者形成的主流思想將西方高校學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的制衡分為三種類型，以美國為代表的行政權(quán)力主導(dǎo)型、以德國為代表的學(xué)術(shù)權(quán)力主導(dǎo)型和以英國為代表的學(xué)術(shù)行政權(quán)力綜合型。雖然三種類型得到了主流思想的認(rèn)可，但是筆者認(rèn)為這三種類型其實(shí)都屬于“混合型”的制衡方法。例如，美國雖說是以行政權(quán)力為主導(dǎo)，但并沒有放棄學(xué)術(shù)權(quán)力在高校內(nèi)部治理中應(yīng)該發(fā)揮的作用，建立教授會(huì)，不定期舉行會(huì)議參與學(xué)術(shù)事務(wù)管理等等。而以德國為代表的歐洲大陸國家則是以教授治校，但同樣不意味著這些國家放棄了行政權(quán)力在高校治理中的作用，這些國家的高校同樣由大學(xué)、學(xué)院、學(xué)系三大基本層次構(gòu)成，政府同樣通過各種手段參與著高校的治理。

(二)制度保障——大學(xué)章程“護(hù)航”

大學(xué)章程是大學(xué)的“憲法”，以文本形式對大學(xué)重大的、基本的事項(xiàng)做出全面規(guī)定所形成的規(guī)范性文件，是大學(xué)辦學(xué)最根本的規(guī)范性文件。[1]西方大學(xué)的大學(xué)章程始于中世紀(jì)，與特許狀有著密不可分的關(guān)系。其中對于學(xué)術(shù)權(quán)力的規(guī)定給予了學(xué)術(shù)權(quán)力在高校日常運(yùn)行中強(qiáng)有力的制度保障。例如美國，雖然在高校內(nèi)部治理中以行政權(quán)力為主導(dǎo)，但是其大學(xué)章程對學(xué)術(shù)權(quán)力的明晰闡述使得學(xué)術(shù)權(quán)力可以在高校中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。以康奈爾大學(xué)章程為例，它對本校學(xué)術(shù)事務(wù)委員會(huì)就做出了具體的規(guī)定，規(guī)定其人員組成、日常職責(zé)甚至詳細(xì)到會(huì)議的間隔時(shí)間。就德國而言，其內(nèi)部治理本就以學(xué)術(shù)權(quán)力為主，大學(xué)章程的制定肯定也就不言而喻了。以德國柏林洪堡大學(xué)章程為例，其中有一章全部都在講學(xué)術(shù)委員會(huì)和教職工代表大會(huì)，同樣規(guī)定了學(xué)術(shù)委員會(huì)的成員組成、主要的權(quán)利以及職責(zé)；不同于康奈爾大學(xué)章程的地方是洪堡大學(xué)章程更為詳細(xì)，例如在成員組成上，洪堡大學(xué)直接列出人數(shù)：“13名高校教師，4名學(xué)術(shù)人員，4名在校學(xué)生，4名其他工作人員”。[2]大學(xué)章程對學(xué)術(shù)權(quán)力的規(guī)定，使得學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力能在本校的內(nèi)部治理中協(xié)調(diào)運(yùn)行。

二、目前我國高校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的失衡

在我國，近代大學(xué)出現(xiàn)的時(shí)間較短，關(guān)于大學(xué)內(nèi)部治理仍有許多不盡如人意的地方，其中學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間的關(guān)系處理就是一個(gè)亟待解決的問題。學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力由于自身的價(jià)值取向不同，造成了高校內(nèi)部治理重行政而輕學(xué)術(shù)。近年來雖然隨著高校體制的不斷改革有了一定的進(jìn)展，但是依然存在著未解決的問題，想要高校能更好地進(jìn)行內(nèi)部治理，就要全面了解高校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的失衡問題。

(一)“混合型” 但分配不均衡

1.注重行政權(quán)力

任何一種社會(huì)組織，行政權(quán)力都是必不可少的，高校亦是如此。不同于其他組織的是高校有著其獨(dú)特的性質(zhì)，它承擔(dān)著教學(xué)科研任務(wù)，同時(shí)承擔(dān)著服務(wù)社會(huì)傳承文化的責(zé)任。教學(xué)科研都屬于學(xué)術(shù)事務(wù)，其設(shè)置與研究方向都應(yīng)該由學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)決定，而非傾向于行政組織的意向。而現(xiàn)下高校內(nèi)部治理中則過分的偏重行政權(quán)力，使得學(xué)術(shù)權(quán)力的職責(zé)范圍越來越弱。“弱化”與“虛化”的學(xué)術(shù)權(quán)力不能構(gòu)成對行政權(quán)力的有效制約，反而大大增加了其受控程度。[3]

2.學(xué)術(shù)組織行政化

中國高校中設(shè)有許多學(xué)術(shù)組織，如教授會(huì)、評(píng)議會(huì)等，這些學(xué)術(shù)組織也承擔(dān)著高校日常中的學(xué)術(shù)事務(wù)，但漸漸這些學(xué)術(shù)組織的弊端也逐漸暴露出來——許多的學(xué)術(shù)組織具有濃烈的行政色彩。例如，大多學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)都直接由學(xué)院的院長和院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，沒有行政職務(wù)的教授、普通教師很少有進(jìn)入到這些學(xué)術(shù)組織中的。而這些所謂的職稱，本身就具有濃重的行政色彩。

3.權(quán)力重心位于上層

中國高校實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，行政權(quán)力集于一校之長，權(quán)力往往集中在上層。而大學(xué)應(yīng)該是一個(gè)學(xué)術(shù)性質(zhì)很強(qiáng)的組織，這些學(xué)術(shù)事務(wù)主要集中于院系一級(jí)。但現(xiàn)實(shí)的情況卻并非如此，院系一級(jí)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)應(yīng)有的參與權(quán)、決策權(quán)往往被高一級(jí)的校級(jí)行政權(quán)力所剝奪，導(dǎo)致學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)只能按照上級(jí)指示完成任務(wù)，這也是大學(xué)正在失去其學(xué)術(shù)自由的一部分原因。

(二)制度保障不足

西方大學(xué)章程中關(guān)于學(xué)術(shù)權(quán)力的規(guī)定，使得在高校內(nèi)部治理中，學(xué)術(shù)權(quán)力得到制度的保障，擁有足夠分量的話語權(quán)，而中國大學(xué)章程的制定仍有很長一段路要走。

中國大學(xué)章程始于清末京師大學(xué)堂章程，到民國時(shí)期蔡元培先生出任中華民國第一任教育總長，出臺(tái)《大學(xué)令》，條令中學(xué)習(xí)德國大學(xué)的評(píng)議會(huì)、教授會(huì)制度為現(xiàn)代大學(xué)章程的制定打下了良好基礎(chǔ)。建國后到改革開放前夕，我國的大學(xué)章程處于空白期，由于特殊的歷史時(shí)期，大學(xué)都不能得到很好地發(fā)展，就更不用說大學(xué)章程了。但是從改革開放之后，國家注重高等教育的發(fā)展，各個(gè)學(xué)校紛紛建立起自己學(xué)校的大學(xué)章程。大學(xué)章程雖然建立了，但由于經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致大學(xué)章程存在著很多的不合理之處，尤其是關(guān)于學(xué)術(shù)權(quán)力問題的闡述。中國大多數(shù)的大學(xué)章程依然沿襲了過去“以行政權(quán)力為本位”的價(jià)值取向，忽視了學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)內(nèi)部治理中的作用。

三、西方高校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力制衡對我國高校治理的啟示

(一)強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)力，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的和諧

學(xué)術(shù)權(quán)力是學(xué)者從事學(xué)術(shù)事務(wù)和學(xué)術(shù)活動(dòng)的表現(xiàn)，想要加強(qiáng)學(xué)術(shù)權(quán)力，不僅要有制度的保障，提高學(xué)者自身的學(xué)術(shù)實(shí)力也是必要的。在制度方面，依法構(gòu)建完善學(xué)術(shù)委員會(huì)制度、職代會(huì)制度，明確各自的職責(zé)和權(quán)限，將學(xué)術(shù)事務(wù)與活動(dòng)交付于學(xué)術(shù)組織，保證學(xué)術(shù)權(quán)力得到完全的發(fā)揮。另外學(xué)者的實(shí)力與影響力也是學(xué)術(shù)權(quán)力能否得到了認(rèn)可的要素之一，學(xué)者的實(shí)力與影響力足夠，那么他們的話語權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)力自然而然就會(huì)得到極大的重視。

從管理學(xué)的角度來看，同一組織內(nèi)部應(yīng)只存在一種指揮決策系統(tǒng)，如此才能保證政令暢通。雖然學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力是一種并存的二元結(jié)構(gòu)，但它們都是為實(shí)現(xiàn)大學(xué)組織目標(biāo)而服務(wù)的。[3]而在現(xiàn)實(shí)中，由于兩種權(quán)力的互不可失，使得它們在運(yùn)行中相互交錯(cuò)，權(quán)力交織，導(dǎo)致學(xué)術(shù)權(quán)力“行政化”的出現(xiàn)。為消除學(xué)術(shù)權(quán)力“行政化”需要一步一步的將權(quán)力進(jìn)行分化，將“行政化”的學(xué)術(shù)權(quán)力過渡到“學(xué)術(shù)化”，回歸學(xué)術(shù)組織的學(xué)術(shù)性。

大學(xué)是一個(gè)絕對的學(xué)術(shù)組織，從學(xué)校一級(jí)到學(xué)院一級(jí)，行政權(quán)力應(yīng)該是逐漸減弱，而學(xué)術(shù)權(quán)力應(yīng)該是逐漸加強(qiáng)。但在當(dāng)下的中國高校卻是相反的情況，要賦予院系一級(jí)更多的權(quán)利，就要將權(quán)力重心下移；完善校、院、系三級(jí)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，校一級(jí)從宏觀上調(diào)控學(xué)校的學(xué)術(shù)事務(wù)和學(xué)術(shù)活動(dòng)；院系一級(jí)則組成自己的教授會(huì)或者評(píng)議會(huì)，參與、協(xié)調(diào)、決策本院的各種學(xué)術(shù)性事務(wù)以及學(xué)生、教師的管理事務(wù)等等。

只有合理的配置高校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力，共同創(chuàng)造出良好的運(yùn)行環(huán)境，才能更好地破解高校內(nèi)部治理不合理的局面。

(二)規(guī)范大學(xué)章程，實(shí)現(xiàn)高校法治化

目前我國大學(xué)的大學(xué)章程關(guān)于學(xué)術(shù)權(quán)力的表述不清晰，例如關(guān)于學(xué)術(shù)組織人員沒有進(jìn)行說明，關(guān)于學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)職責(zé)闡述、權(quán)利分工不清楚，導(dǎo)致學(xué)術(shù)事務(wù)執(zhí)行紊亂。針對這種情況，在制定大學(xué)章程時(shí)應(yīng)注重對學(xué)術(shù)權(quán)力組織人員的規(guī)定，例如成員數(shù)量、不同性質(zhì)的成員所構(gòu)成的比例以及成員中學(xué)術(shù)人員與非學(xué)術(shù)人員的比重等問題。其次對學(xué)術(shù)權(quán)力組織中不同群體所擁有的權(quán)利職責(zé)應(yīng)有一定的規(guī)定，一般情況下組織中的學(xué)術(shù)人員對學(xué)術(shù)事務(wù)擁有決策權(quán)，而組織中的行政管理層只有參與權(quán)，沒有決策權(quán)，以保證學(xué)術(shù)事務(wù)絕對的學(xué)術(shù)性。

善治理論認(rèn)為，法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。[4]高校的治理不僅需要“依法治?！保枰傻谋Ｕ?，這樣兩種權(quán)力在高校內(nèi)部治理中的失衡才能得到更好地解決。完善高校“法治”，需要加強(qiáng)立法，保障運(yùn)行機(jī)制的順利進(jìn)行。2015年新修訂的《中華人民共和國高等教育法》，第四十二條就在原基礎(chǔ)上更加詳細(xì)的闡述了高校學(xué)術(shù)委員會(huì)的職責(zé)，給予學(xué)術(shù)委員會(huì)更多的權(quán)利，從法律層面上保障了學(xué)術(shù)權(quán)力在高校中的正常運(yùn)行。其次，高校內(nèi)部可以建設(shè)本校校內(nèi)的法律體制，保障事無巨細(xì)。最后，有法律的保障之后，還應(yīng)該確保與加強(qiáng)法律的執(zhí)行力度。高校內(nèi)的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該“據(jù)法力爭”，保護(hù)自己應(yīng)有的權(quán)利，不放棄自己的權(quán)利。

規(guī)范大學(xué)章程對于建設(shè)我國現(xiàn)代大學(xué)以及高校治理現(xiàn)代化都具有重要意義。大學(xué)只有具有了法人的地位，才能更好地使用自己的權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。高校法人的設(shè)立就必須有相應(yīng)的章程做保障，大學(xué)章程的規(guī)范勢在必行。同時(shí)高校應(yīng)堅(jiān)持“依法治校”，用法治的思維推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化。

如何實(shí)現(xiàn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化是高等教育研究中一項(xiàng)長期重要的課題，健全高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)必然是其中最重要的一項(xiàng)任務(wù)，其中學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力如何制衡則顯得尤為重要。學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力共同存在于大學(xué)這個(gè)特殊的組織中，只有兩者權(quán)力得到均衡的發(fā)展，才能更好地實(shí)現(xiàn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，才能更好地建立現(xiàn)代大學(xué)制度，創(chuàng)建一流大學(xué)。

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