論城市森林管理與制度創(chuàng)新

周大慶

(湖南第一師范學院 資產(chǎn)管理處，湖南 長沙 410205)

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論城市森林管理與制度創(chuàng)新

周大慶

(湖南第一師范學院 資產(chǎn)管理處，湖南 長沙 410205)

城市森林是重要的社會資源，具有公共性、公益性和非營利性特征。我國現(xiàn)行的城市森林管理存在以下問題：管理理念陳舊，職責劃分欠明確；法制規(guī)則不健全，管理效率低下。應通過推進專項立法程序、實施公共財政補貼、建立多方管理機制等途徑有效創(chuàng)新城市森林管理規(guī)制，實現(xiàn)城市森林的有效保護和永續(xù)利用。

城市森林；公共產(chǎn)品；財政補貼；制度創(chuàng)新

發(fā)展城市森林，是人類文明進步的重要體現(xiàn)，是近半個世紀以來世界城市建設的一大潮流[1]。在21世紀，城市森林已成為我國林業(yè)工程的有效補充和森林生態(tài)網(wǎng)絡建設的重要部分，也是城市生態(tài)文明建設的重要手段和體現(xiàn)城市競爭力的重要標志。經(jīng)過8年的探索和實踐，我國城市森林建設呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，取得了可喜的成績，并贏得了廣大人民群眾的衷心擁護，為促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，提高人民群眾福祉作出了重要貢獻[1]。

國外在城市森林建設上的生態(tài)主導驅(qū)動、經(jīng)濟主導驅(qū)動和社會文化驅(qū)動的模式給我國城市森林管理帶來啟示[2]。國內(nèi)學者對城市森林管理進行過一些探討，張建國就城市森林概念、規(guī)模、綠地生態(tài)建設與效益、統(tǒng)一管理與加強經(jīng)營以及融資體制等提出了解決意見[3]；成都市林業(yè)與園林管理局總結了成都市城市森林建設模式，提出發(fā)展休閑經(jīng)濟、吸引民間資金、科技護綠、健全地方法規(guī)和管理制度以實現(xiàn)管理創(chuàng)新[4]；賈治邦認為建立健全機制、突出建設重點、規(guī)范創(chuàng)建活動是城市森林建設的重點工作[1]。除了關注城市森林的自然生態(tài)保護外，張穎認為城市文化生態(tài)保護是未來城市森林發(fā)展的靈魂，將其保護納入森林立法和管理，會促進物質(zhì)財富生產(chǎn)與精神財富生產(chǎn)的有機結合[5]。上述工作為指導城市森林管理產(chǎn)生了積極意義。

一　城市森林公共品屬性

公共產(chǎn)品指具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產(chǎn)品，是指產(chǎn)品和勞動的利益由社會成員共同享有[6]。城市森林是非競爭性的。居民享有對城市森林各種效益的消費權利，任何群體或個人都能從消費中受益。城市生活中的森林公園、城鎮(zhèn)綠地、名勝古跡風景林、森林文化產(chǎn)品、古樹名木、森林文化主題活動、四旁樹和林業(yè)科普基地等有形或無形的森林產(chǎn)品所具有的生態(tài)價值、文化價值與社會價值都應為城市居民平等提供。城市森林是非排他性的。非排他性指城市森林產(chǎn)品在消費中產(chǎn)生的利益不為某人或某些人專有，其提供的綜合價值應該為全體社會成員共享，將部分人排斥在消費過程之外而不讓他們享受城市森林產(chǎn)品是不可能的。

城市森林公共品的公益性特征決定了城市森林產(chǎn)品消費的公平性和機會的均等性。在市場經(jīng)濟體制下，它不能以追求利潤最大化為生產(chǎn)目的，而要通過有效管理和科學建設，最大程度地滿足城市居民對城市森林的各種消費需求。作為公共產(chǎn)品的森林公園、森林生態(tài)博物館應當免費向公眾開放。

城市森林在數(shù)量與質(zhì)量上對城市居民產(chǎn)生影響。城市森林覆蓋率與城市綠化水平是體現(xiàn)城市森林資源數(shù)量的重要指標，具體應包括城郊森林、市內(nèi)團狀綠島、各種綠色覆蓋、綠色隔離帶、環(huán)城防護林帶等[3]。城市人均綠地面積擁有量、林木認證水平等數(shù)量水平影響到城市的科學發(fā)展、城市居民幸福指數(shù)的提高和全社會生態(tài)文明建設水平。城市森林質(zhì)量是一個綜合性指標，它指城市森林的歷史價值、藝術價值、美學價值、社會價值等對居民形成的影響力和感染力。它要求近自然林、城鄉(xiāng)森林統(tǒng)籌、鮮明的地方城市森林特色和林水相依、林城相依、林路相依的體系布局等生態(tài)理念的融合?？傮w上，城市森林對城市居民需求的影響都是正的，產(chǎn)生正外部性。

二　城市森林現(xiàn)行管理制度

(一)法律法規(guī)

法律法規(guī)是各國政府解決外部性問題最基本、最常用的管制政策[6]。城市森林法制規(guī)范內(nèi)容涉及林業(yè)資源和保護區(qū)域，如風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園、城市綠地、景觀遺址、歷史園林、自然遺產(chǎn)等。它規(guī)定了森林的保護主體與對象以及在該區(qū)域內(nèi)的行為活動，明確了社會主體的權利與責任以及懲罰條款等。涉及森林管理的規(guī)制可劃分為三塊：一是具有強規(guī)制功能的法律規(guī)范，如《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》《森林法實施細則》《森林防火條例》等；二是具有較強規(guī)制功能的行政法規(guī)，如《全民義務植樹條例》《中華人民共和國自然保護區(qū)條件》《風景名勝區(qū)管理暫行條例》《城市綠化條例》等；三是具有較弱規(guī)制功能的部門規(guī)章，如《森林公園管理辦法》《地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定》《林業(yè)行政處罰聽證規(guī)則》《城市綠線管理辦法》等。

截止2012年7月，我國共授予貴陽等41個城市“森林城市”的稱號。這預示我國在推動和改善城市生態(tài)環(huán)境，倡導城市生態(tài)理念，實現(xiàn)人居環(huán)境的全面改善中跨出了可喜的一步。然而，我國相應的城市森林法律法規(guī)建設與森林城市發(fā)展要求并不相適應。但令人驚喜的是，2004年全國綠化委員會、國家林業(yè)局啟動“國家森林城市”評比時推出的《國家森林城市建設標準》為倡導中國城市森林建設，樹立城市生態(tài)建設典范提供了具體標準。它從綜合指標、覆蓋率、森林生態(tài)網(wǎng)絡、森林健康、公共休閑、生態(tài)文化、鄉(xiāng)村綠化等方面規(guī)定了城市森林建設的具體內(nèi)容，加快了我國城市森林法制建設步伐。

(二)經(jīng)濟規(guī)制手段

經(jīng)濟規(guī)制是公共政策的表現(xiàn)形式，是一項具體的制度安排。它是運用經(jīng)濟補貼政策管理和保護森林資源，克服和完善市場機制內(nèi)在問題，政府通過制定對抗性立法程序協(xié)調(diào)森林經(jīng)濟中的各種經(jīng)濟沖突，規(guī)范和制約經(jīng)濟主體而產(chǎn)生正外部性的行為。城市森林的正外部性，對其經(jīng)營與管理的行為主體，政府理應給予一定程度的財政補貼。城市森林是城市生態(tài)環(huán)境的主要成分，是增加城市綠色GDP的有效途徑。它有利于帶動城市產(chǎn)業(yè)，尤其是第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；也是體現(xiàn)政府政策支持率與有效性的重要方式，具有公共物品的公共性質(zhì)和邊際收益、邊際成本等經(jīng)濟學屬性。經(jīng)濟規(guī)制是促進公共品發(fā)揮其功能的重要保障。

林業(yè)補貼主要有林產(chǎn)品價格支持、面積補貼、營銷貸款、實施有補貼的貸款計劃以及種子、肥料、管理等成本投入補貼。政府參與對林業(yè)生產(chǎn)者的補貼活動，為林業(yè)生產(chǎn)者提供與生產(chǎn)者不掛鉤的直接支付、生產(chǎn)者退休補貼、政府財政參與的收入保險和收入安全網(wǎng)計劃、森林結構調(diào)整援助、自然災害救濟補貼等服務。林業(yè)補貼可分為造林成本補貼、生態(tài)效益補償、稅收和信貸優(yōu)惠政策3種類型[7]。從補貼方式看，可劃分成4類不同價格級差形式：全額補貼，如自然保護區(qū)、生態(tài)性公益林、國家級森林公園等；差額補貼，如風景名勝區(qū)、省級森林公園、林業(yè)科普基地等；持平補貼，如城市綠地、景觀遺址、歷史文化園林等；微利補貼，如四旁樹、森林文化產(chǎn)品、古樹名木等。補貼數(shù)額由森林活動的邊際外部成本決定，受社會需求水平影響的城市森林面積與補貼額密切相關。

三　城市森林管理存在的問題與創(chuàng)新路徑

城市森林公共品屬性決定了城市森林管理是政府主導下的市場化運作。只有尊重城市森林自身規(guī)律，立足城市森林建設與管理現(xiàn)狀，優(yōu)化城市森林結構，才能實現(xiàn)城市森林效益最大化。

(一)存在的問題

1.管理理念陳舊，職責劃分欠明確

城市森林公共品特征明顯，在管理中出現(xiàn)多頭管理的現(xiàn)象。其管理理念的陳舊主要是不同管理主體的思想認識與行為差異。園林部門對城市森林的認識主要基于城市美化、綠化的生態(tài)角度，著重于城市森林植被類型、多樣性林與景觀廊道的管理；城管部門注重城市綜合治理與市容風貌，對城市森林管理力度相對偏弱；城建部門在城市基礎設施和配套設施建設管理上更多地對城市森林產(chǎn)生了次生傷害，忽視了城市森林管理的長期效益顯現(xiàn)；城市活動舉辦方基于城市宣傳或城市活動的必要，容易滋生城市森林傷害與短期行為；社會公眾基于私人利益有效與最大，產(chǎn)生城市森林管理逆向行動，參與和保護意識較差。城市多方管理與社會個體對城市森林訴求差異和理念認識有限，加大了城市森林管理的難度。在現(xiàn)實社會中，雖有部門制定了一些規(guī)制與管理措施，但往往受制于部門利益，出現(xiàn)政出多門、權責不清的現(xiàn)象，使得城市森林的公共職能得不到有效發(fā)揮。

2.法制規(guī)則不健全，管理效率低下

目前，我國尚無城市森林管理的專門法律規(guī)范。在現(xiàn)有森林管理規(guī)制中，如《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》《森林法實施細則》《森林防火條例》等，執(zhí)行力弱，針對性不強，達不到應有的管理效果。即使是具有較強規(guī)制功能的行政法規(guī)，如《全民義務植樹條例》《中華人民共和國自然保護區(qū)條件》《風景名勝區(qū)管理暫行條例》《城市綠化條例》等，因政出多門，在執(zhí)行中大打折扣；又如《森林公園管理辦法》《地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定》《林業(yè)行政處罰聽證規(guī)則》《城市綠線管理辦法》等部門規(guī)章，因其較弱的規(guī)制力度，不能為城市森林管理的現(xiàn)實問題提供一般性公共服務。目前，開展專門性的城市森林科學研究、林業(yè)病蟲害防治、森林防火防災、行業(yè)培訓、林業(yè)技術推廣與咨詢、林產(chǎn)品檢驗檢測等科技服務或公益活動的機制建設仍需進一步摸索。我國雖認識到財政補貼是城市森林經(jīng)濟規(guī)制的主要手段，但因手段單一，不能有效解決城市森林管理的負外部性。諸如行政規(guī)制、法制規(guī)制、社會規(guī)制等多樣性制度建設仍需進一步嘗試與創(chuàng)新。

(二)創(chuàng)新路徑

1.推進專項立法程序

與城市森林有關的城市綠化、城市樹木等內(nèi)容的法律法規(guī)數(shù)量較多，標準不一。如《森林法》等綜合性法律、城市綠化管理條例、花園城市建設、義務植樹活動等法規(guī)相互銜接較差，在實踐中沒得到很好的貫徹與實施。為規(guī)范全國城市森林管理工作，充分結合城市和地方特點，應加強城市森林管理的專項立法工作，使城市森林管理有據(jù)可循、有法可依，減少因分權帶來的管理效率低下。面對我國森林城市建設的大好形勢，應加快城市森林管理的專門國家法律文件建設。2004年，《國家森林城市建設標準》的推出，明確了森林城市建設的組織領導、管理制度，強調(diào)了城市森林建設的規(guī)劃、法規(guī)建設與科技支撐的重要性，其突出貢獻是規(guī)定了城市森林的體系、內(nèi)容與要求，這在新時期城市森林立法上邁出了可喜一步。但在加快推進城鎮(zhèn)化建設中，城市森林管理的理論研究與發(fā)展實踐尚顯薄弱，從而要求對城市森林管理方法、體制機制、森林文化等進行不斷創(chuàng)新，解決一些重大課題。諸如，在特大型城市或城市群如何設立“城市森林生態(tài)文化管理特區(qū)”，如何實現(xiàn)城市森林近自然林建設和自然生態(tài)遺產(chǎn)的整體保護，如何推進城市森林生物多樣性保護與城市森林文化的社會影響評價等。這要求在城市森林管理上展開立法程序，推進城市森林法制建設，保護城市森林資源與生態(tài)環(huán)境，造福城市居民。

2.實施公共財政補貼

城市森林是一項公共福利事業(yè)。城市所在地方政府通過非市場化手段，克服市場機制無法有效提供城市森林公共物品的障礙，促使城市森林經(jīng)濟活動或分配活動能極大地滿足城市居民的公共需要。彌補市場失靈的財政規(guī)制，是政府提供森林生態(tài)公共產(chǎn)品的主要手段。通過價格補貼、虧損補貼、職工生活補貼、利息補貼和不通過國家預算的其他補貼等方式，可以有效實現(xiàn)城市森林社會效益、生態(tài)效益與經(jīng)濟效益的最大化與最優(yōu)化。在公共財政框架下和當前的生態(tài)文明建設中，政府財政支出首先應當使用于教育、國防與森林環(huán)境等公共區(qū)域建設。中央、地區(qū)和地方的財政預算撥款，是確保城市森林生態(tài)得到保護、城市森林文化功能得以實現(xiàn)和人居環(huán)境友好的必要資金。目前，我國公共財政較為緊張，投放面寬，僧多粥少的局面一下子難于緩解。因此，開源節(jié)流、實施融資多元化戰(zhàn)略是緩解城市森林建設資金不足的有效途徑。中央與地方密切配合，既要做好全國層面的統(tǒng)籌，又要發(fā)揮地方一級政府的主導性。城市森林管理效益受益者主要是地方的城市居民，在城市森林市場開發(fā)并不能給地方帶來具體的經(jīng)濟收益時，城市森林的管理收益則更多表現(xiàn)為森林生態(tài)保護和文化價值的挖掘、社會主義價值體系的認同和城市居民生態(tài)意識的提高。

3.建立多方管理機制

城市森林的受益者是社會公眾，社會公眾理應成為城市森林管理與建設的參與主體。參與主體包括：一是地方政府，其主要行為是提供城市森林公共政策支持與經(jīng)營管理，培育包括營利性組織、市民和社會各組織、團體等在內(nèi)的多元市場主體；二是市場經(jīng)濟實體，其行為主要是參與城市森林經(jīng)營與開發(fā)，通過招標等市場化運作，為城市森林提供資金資助，如出讓森林活動冠名權、動員社會力量對古樹名木的認建和認養(yǎng)、提供專項資金等；三是第三方，包括非政府組織、非盈利組織、社團、協(xié)會、社區(qū)、利益團體和基金會等，發(fā)揮第三方的參與性與積極性，反映民意、參與管理與政策宣傳，如利用大學生志愿者、老年協(xié)會等平臺，開展森林游憩保健、生態(tài)教育和森林法律宣傳等活動。具體的多方管理的途徑有：建立由各領域?qū)＜?、政府官員、非政府組織和城市居民組成的監(jiān)督委員會，定期或不定期地對城市森林管理工作進行評估，提出對森林資源保護不利的管理機構進行懲罰的依據(jù)，及時反饋城市森林社會影響評價，形成國家、地方政府、非政府組織和城市居民良性互動的監(jiān)管機制；建立多方位民意表達途徑，強調(diào)城市森林的社會參與、執(zhí)行、決策與實施；建立多方位監(jiān)督體系，如議事監(jiān)督委員會，實行財務、政務分開等。

總之，城市森林是珍貴的社會資源和文化遺產(chǎn)。我國正處在從“城市森林開發(fā)”走向“城市森林管理”的歷史進程中，城市森林在生態(tài)價值、經(jīng)濟價值和社會價值上發(fā)揮重要的作用。保護和管理好城市森林，是推動社會主義生態(tài)文化建設，繁榮城市多元文化，促進城市生態(tài)成果共享，提高城市文明水平的積極力量。在我國城市居民日益增長的生態(tài)文化需求和生態(tài)文明建設步伐加快的同時，城市森林的公共產(chǎn)品屬性變得更加鮮明，完全市場化的管理機制，已經(jīng)不適應城市森林的發(fā)展。從公共產(chǎn)品化角度思考城市森林管理與制度創(chuàng)新，提出規(guī)制措施應作為未來深化城市森林管理的關注重點。

[1]賈治邦.城市森林建設的基本經(jīng)驗和今后的努力方向[J].生態(tài)文化,2011(3):6-7.

[2]章濱森，等.國外城市森林建設歷程與驅(qū)動模式研究[J].世界林業(yè)研究,2012,25(3):38-42.

[3]張建國.城市森林的經(jīng)營管理[J].中國城市林業(yè),2003,1(2):29-33.

[4]成都市林業(yè)與園林管理局.成都市城市森林建設模式及管理創(chuàng)新[J].中國城市林業(yè),2007,5(2):19-20.

[5]張穎，等.我國城市森林文態(tài)保護和管理的探討[J].自然資源學報,2012,27(8):1415-1420.

[6]周大慶.我國文物管理制度研究[J].湖南科技學院學報,2009,30(2):62-64.

[7]俞躍周.對林業(yè)補貼的思考[J].黑龍江對外經(jīng)貿(mào),2009(11):62-64.

(責任編校：楊麗英)

On Urban Forest Management and System Innovation

ZHOU Da-qing

(Office of Asset Management,Hunan First Normal University,Changsha 410205,China)

Urban forests are an important social resource of public,commonweal and non-profitable character.Factors resulting in the current inefficient management of urban forest include outdated management philosophy,unclear roles and responsibilities of managers,and incomplete laws and regulations.For better protection and sustainable development of urban forests,efforts must be made to innovate management through promoting special legislation,providing financial subsidies,and establishing a multi-management mechanism.

urban forest; public goods; financial subsidy; system innovation

2015-08-25.

湖南省科技計劃項目“城市森林社會服務功能及其影響評價研究”(2014ZK3116)。

周大慶(1970—)，男，湖南岳陽人，湖南第一師范學院資產(chǎn)管理處研究員，碩士，研究方向：城市林業(yè)與生態(tài)工程。

S757.1

A

1673-0712(2016)01-0087-04