生態(tài)文明制度體系建設(shè)的路徑選擇

趙 成，于 萍

（渤海大學(xué)馬克思主義學(xué)院，遼寧錦州121013）

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生態(tài)文明制度體系建設(shè)的路徑選擇

趙 成，于 萍

（渤海大學(xué)馬克思主義學(xué)院，遼寧錦州121013）

生態(tài)文明制度建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)由政治理念、戰(zhàn)略規(guī)劃走向社會實踐的基本途徑和關(guān)鍵。在“五位一體”的視域下，生態(tài)文明建設(shè)離不開社會其他領(lǐng)域的建設(shè)，其制度體系建設(shè)存在著五重維度即環(huán)保維度、政治法律管理維度、經(jīng)濟科技維度、文化維度、社會生活維度；而從其制度構(gòu)成的層次結(jié)構(gòu)看，則存在著雙層結(jié)構(gòu)即核心制度體系與支撐制度體系的構(gòu)建問題。為此，深入研究生態(tài)文明核心制度體系及其支撐制度體系的構(gòu)建，對于實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)以及“五位一體”戰(zhàn)略目標(biāo)都具有重要意義。

五位一體；生態(tài)文明；制度體系；路徑選擇

前 言

中國共產(chǎn)黨第十八次代表大會明確將生態(tài)文明建設(shè)納入全面建成小康社會的“五位一體”總體戰(zhàn)略布局，強調(diào)“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”的建設(shè)目標(biāo)。中共十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決議》，進一步深化了“五位一體”的戰(zhàn)略布局，并將加快生態(tài)文明制度建設(shè)、建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系作為全面深化改革的重大問題之一。這不僅充分凸顯了生態(tài)文明制度建設(shè)在生態(tài)文明建設(shè)中的意義，而且從戰(zhàn)略高度上為中國生態(tài)文明制度體系建設(shè)提供了一個“五位一體”的建設(shè)視域。也就是說，生態(tài)文明制度建設(shè)不僅是針對解決中國當(dāng)前生態(tài)環(huán)境問題的一種制度設(shè)計，而且這種制度設(shè)計只有在經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè)“五位一體”的總體戰(zhàn)略布局下對已有社會制度進行全方位改造，才能真正實現(xiàn)生態(tài)文明的建設(shè)目標(biāo)并使中國的社會發(fā)展走上生態(tài)文明的發(fā)展道路。

一、生態(tài)文明制度建設(shè)的五重維度和雙層結(jié)構(gòu)

生態(tài)文明制度建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)由政治理念、戰(zhàn)略規(guī)劃走向社會實踐的基本途徑和關(guān)鍵。生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)有賴于其制度設(shè)計和制度體系的不斷完善。在“五位一體”的視域下，生態(tài)文明建設(shè)離不開社會其他領(lǐng)域的建設(shè)，其制度體系建設(shè)存在著五重維度即環(huán)保維度、政治法律管理維度、經(jīng)濟科技維度、文化維度、社會生活維度；而從其制度構(gòu)成的層次結(jié)構(gòu)看，則存在著雙層結(jié)構(gòu)，即核心制度體系與支撐制度體系的構(gòu)建問題。

環(huán)保制度體系是生態(tài)文明制度建設(shè)的核心制度體系。包括兩個層面上的制度建構(gòu)即國家宏觀層面的環(huán)保制度建設(shè)和省域或區(qū)域性層面的環(huán)保制度建設(shè)，主要包括以政府監(jiān)管性制度、市場交易性制度和責(zé)任追究損害賠償制度為主要內(nèi)容的制度建設(shè)。其核心問題是從縱橫兩個方面對環(huán)保管理體制進行全面改革、調(diào)整和設(shè)計，使其適應(yīng)于生態(tài)文明的建設(shè)要求。

生態(tài)文明建設(shè)的支撐制度體系建構(gòu)主要包括相關(guān)的政治法律管理制度、經(jīng)濟科技制度、文化制度、社會生活制度的建設(shè)。因為政治法律管理、經(jīng)濟科技、文化、社會生活的制度對環(huán)保制度體系建設(shè)及其有效實施具有重要的支撐作用，而且只有通過全方位的制度建設(shè)才能真正將生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的各方面和全過程，才能培育相關(guān)的生態(tài)政治法律管理制度、生態(tài)經(jīng)濟科技制度、生態(tài)文化制度和生態(tài)社會生活制度，才能為生態(tài)文明制度的有效實施及其建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)提供全方位的制度支撐和保障。

在“五位一體”視域下構(gòu)建生態(tài)文明制度體系不僅符合生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在本質(zhì)和要求，即重構(gòu)人與自然之間的和諧關(guān)系，建設(shè)“美麗中國”，實現(xiàn)中國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，而且也體現(xiàn)了制度作為人或組織之間的行為準(zhǔn)則和互動關(guān)系，對調(diào)節(jié)、改變和約束人們的環(huán)境行為以解決由于人們的不當(dāng)生產(chǎn)生活行為而引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題的重要意義。人與自然、人與人之間相互關(guān)系，正如其代表人物道格拉斯·諾斯所認(rèn)為的“制度是一個社會的游戲規(guī)則。更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”［1］。因此，制度不僅包括正式規(guī)則，還包括非正式規(guī)則和相關(guān)的執(zhí)行機制，涉及價值、倫理、道德、風(fēng)俗等多方面因素。所以，任何一種完整的制度建構(gòu)都不是單一的，而是包含多方面因素的制度體系。

生態(tài)文明的制度建設(shè)更是如此。因為生態(tài)問題作為一個社會問題和人類問題，它的解決必然要涉及對經(jīng)濟、政治、文化、社會的全面變革，其制度建設(shè)也不僅僅是對解決生態(tài)環(huán)境問題及其領(lǐng)域的單一的、孤立的制度設(shè)計，而需要社會其他領(lǐng)域相關(guān)制度的全力支撐，否則，其規(guī)范人們生產(chǎn)生活行為的社會功能就很難有效發(fā)揮。這也是盡管改革開放以來中國相關(guān)環(huán)境保護的法律法規(guī)及其制度的建設(shè)取得了許多重大進展，但在現(xiàn)實發(fā)展層面上生態(tài)環(huán)境問題卻并未得到有效控制的重要原因之一。為此，我們在生態(tài)文明制度體系的建構(gòu)中，不僅要不斷完善以環(huán)境資源保護為核心內(nèi)容的生態(tài)文明制度體系建設(shè)，而且要對已有的其他社會領(lǐng)域即政治、經(jīng)濟、文化和社會生活的相關(guān)制度進行全方位變革，使其能滿足生態(tài)文明的建設(shè)要求并為生態(tài)文明制度建設(shè)提供支撐。只有這樣，我們才能將生態(tài)文明制度建設(shè)融入到社會各領(lǐng)域，真正建構(gòu)出一個系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，為生態(tài)文明建設(shè)提供全方位的制度支撐，使其真正起到規(guī)范和約束人們的生產(chǎn)生活行為，從而改變那種環(huán)境污染型、生態(tài)破壞型的生產(chǎn)生活方式，為生態(tài)環(huán)境問題的最終解決和走生態(tài)文明的發(fā)展道路奠定基礎(chǔ)。

二、生態(tài)文明制度建設(shè)的核心制度體系

生態(tài)文明制度建設(shè)的核心制度體系是環(huán)保制度體系。因為生態(tài)文明興起的現(xiàn)實基礎(chǔ)是生態(tài)環(huán)境問題的出現(xiàn)以及為解決此問題而對人類文明發(fā)展道路的自我反思和實踐，而環(huán)保制度體系的建構(gòu)就是為解決生態(tài)環(huán)境問題而進行的制度設(shè)計，但其目標(biāo)不僅僅是治理環(huán)境污染問題，而是要全面系統(tǒng)地克服生態(tài)退化、資源短缺和環(huán)境污染問題。可見，環(huán)保制度體系不單純要解決環(huán)境問題（相對于人及其社會來說），而是要解決生態(tài)問題（相對于自然來說），因此它既內(nèi)在地包含環(huán)境保護，又不僅僅局限于環(huán)保運動，而是高于環(huán)保運動［2］241。中國生態(tài)環(huán)境制度建設(shè)的歷史發(fā)展也體現(xiàn)了對環(huán)保制度認(rèn)識的不斷深化過程。

1973年中國召開了第一次環(huán)境保護會議，通過了《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》，提出“三同時”制度，即一切新建、擴建和改建企業(yè)，防治污染項目必須和主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)。1983年第二次全國環(huán)境保護會議把保護環(huán)境確定為中國一項基本國策，提出了“三同時三統(tǒng)一”制度，即經(jīng)濟建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、環(huán)境效益、社會效益的統(tǒng)一。1989年第三次環(huán)境保護會議確定了八項有中國特色的環(huán)境管理制度，包括環(huán)境影響評價、“三同時”制度、排污收費、限期治理、排污許可證、污染物集中控制、環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核［3］166。2006年，第六次全國環(huán)境保護大會強調(diào)了環(huán)境保護工作要從以往的重視經(jīng)濟增長、輕視環(huán)境保護轉(zhuǎn)變?yōu)槎卟⒅?、同步發(fā)展，并要綜合運用法律、技術(shù)、行政等辦法來共同解決問題。2011年，第七次全國環(huán)境保護大會按照“十二五”發(fā)展主題主線的要求，堅持在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，提升生活質(zhì)量，為經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展固本強基，為人民群眾提供水清天藍(lán)地干凈的宜居安康環(huán)境。

從中國環(huán)境制度建設(shè)發(fā)展的歷史中可以看出，中國環(huán)境保護意識和環(huán)境保護理念的提高。主要表現(xiàn)在以下三個方面：第一，目標(biāo)日益提高，環(huán)保制度建設(shè)的目標(biāo)從污染治理到環(huán)境保護再到環(huán)境建設(shè)。第二，對環(huán)境與經(jīng)濟的關(guān)系的認(rèn)識日趨理性。從以經(jīng)濟建設(shè)為中心，同時注意環(huán)境的保護，到保護環(huán)境與經(jīng)濟增長并重，再到“在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展”，逐漸認(rèn)識到生態(tài)環(huán)境的保護與經(jīng)濟的增長是不可分割、共同發(fā)展的。第三，環(huán)保制度建設(shè)的方式日益全面，從單純的行政方式發(fā)展到法律、經(jīng)濟、技術(shù)、政治、社會參與等多方面因素的綜合。

因此，環(huán)保制度體系的建設(shè)跟生態(tài)文明建設(shè)密切相關(guān)，它作為生態(tài)文明制度體系的核心制度體系應(yīng)該被提升到生態(tài)文明建設(shè)的同等高度。十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴(yán)格的源頭保護制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境。”［4］十八屆五中全會也指出：“堅持綠色發(fā)展，必須堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策”，并提出了“加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”［5］。由此可以看出環(huán)保制度體系建設(shè)的重要性和必要性。

環(huán)保制度體系的建構(gòu)包括政府監(jiān)管性制度、市場交易性制度和責(zé)任追究損害賠償制度的建設(shè)，而這三個方面的制度建設(shè)要求在宏觀層面和省域?qū)用鎯蓪用鎯?nèi)進行。通過政府主導(dǎo)監(jiān)管、市場交易、事后救濟與賠償維護來設(shè)計、調(diào)整和改進環(huán)境治理的制度體系，也體現(xiàn)了“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的思路［6］，貫穿于生態(tài)環(huán)境治理與保護的全過程。

政府監(jiān)管性制度主要包括健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制、完善自然資源監(jiān)管體制、建立國土空間開發(fā)保護制度、建立國家公園體制、建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制、建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度等。政府監(jiān)管性制度通過政府主導(dǎo)進行監(jiān)管，在宏觀領(lǐng)域制定一系列生態(tài)環(huán)境保護制度，不僅要發(fā)揮政府在環(huán)境問題上的監(jiān)督、監(jiān)察、管理、治理的作用，更重要的是要從源頭上嚴(yán)防環(huán)境問題。

同時，政府監(jiān)管性制度對于一些市場無法解決的問題也起到了有效的調(diào)節(jié)作用，例如對外部性問題的調(diào)節(jié)。福利經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，如果一種商品的生產(chǎn)或消費會帶來一種無法反映在市場價格中的成本，就會產(chǎn)生“外部效應(yīng)”，會給沒有參與這種活動的企業(yè)或個人帶來有益或有害的影響。外部性分為正外部性和負(fù)外部性，正外部性是指某個經(jīng)濟行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者并沒有為此花費任何代價，負(fù)外部性是指某個經(jīng)濟行為個體的活動使他人或社會受損，而造成負(fù)外部性的人卻沒有為此承擔(dān)成本。例如所有權(quán)缺乏導(dǎo)致對大氣層、海洋及森林和山地等的忽視或過度使用，這就是一種負(fù)外部性。由于大氣和海洋不屬于任何人，就很容易成為化學(xué)廢氣和生活污水及其他廢物的排放場。這就需要政府對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。同時要征收資源稅，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，堅持誰破壞、誰付費，誰受益、誰補償原則。一直以來，中國都比較重視政府監(jiān)管性制度的建設(shè)，制定了很多相關(guān)制度，在生態(tài)環(huán)境保護方面起到了很好的防范和治理的作用。

但是，目前中國政府監(jiān)管性制度尚存在一些問題。第一，很多制度還沒有明確、細(xì)化，缺乏一些細(xì)則，執(zhí)行起來就會遇到很多現(xiàn)實困難。第二，各職能部門職責(zé)界定不明確，會導(dǎo)致過度管制或者行政失效。第三，中央和地方之間缺乏有效的監(jiān)督引導(dǎo)和獨立的監(jiān)管體制，跨區(qū)域合作也缺乏有效合理的依據(jù)和程序。因此，政府監(jiān)管性制度的未來發(fā)展應(yīng)在以下幾個方面進一步努力。第一，深化、細(xì)化十八大和十八屆三中全會中提出的相關(guān)制度，使相關(guān)部門執(zhí)行的時候能夠有法可依。在這方面中國2015年起實施的《環(huán)境保護法》也新增了很多環(huán)境監(jiān)管方面的制度，例如檢測制度、風(fēng)險評估制度、總量控制制度、淘汰制度等，但仍需要進一步制定相關(guān)細(xì)則。第二，進一步明確相關(guān)職能部門的權(quán)責(zé)，在各部門之間形成生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一監(jiān)管體系和協(xié)調(diào)合作機制，對不負(fù)責(zé)不作為的部門要追究其責(zé)任。第三，中央對地方進行有效的監(jiān)督指導(dǎo)的同時要按照省域治理給地方自治權(quán)，如十八屆五中全會所指出的“實行省以下環(huán)保機構(gòu)檢測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”，并強化跨區(qū)域環(huán)境管理，建立跨區(qū)域合作的議事程序和法制依據(jù)。

市場交易性制度是指通過市場主體之間的交易活動來保護自然生態(tài)環(huán)境，從而降低社會保護生態(tài)環(huán)境的成本，主要包括節(jié)能權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)等交易制度。市場交易性制度充分發(fā)揮了市場機制作用和企業(yè)的主體作用，這是中國生態(tài)環(huán)境保護制度適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展并利用市場機制實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護的具體體現(xiàn)。

長期以來，由于追求經(jīng)濟增長而忽視環(huán)境問題，企業(yè)自身的環(huán)境意識也很淡薄，根據(jù)外部性影響，沒有企業(yè)會自愿為環(huán)境問題買單，沒有誰會主動承擔(dān)責(zé)任。根據(jù)“科斯定理”，當(dāng)交易費用為零時，就會出現(xiàn)污染與反污染，侵權(quán)與反侵權(quán)的利益博弈；當(dāng)交易費用大于零時，人們就會比較交易費用與實際收益。因此，有必要建立一定的資源占用權(quán)和污染排放權(quán)的交易制度，不僅讓企業(yè)有償消費環(huán)境資源，使生產(chǎn)的“外部性”內(nèi)部化，而且使企業(yè)在市場機制下能夠有自由交易資源占用與污染排放的權(quán)利，增加了企業(yè)環(huán)保的自覺性和積極性。

當(dāng)一個企業(yè)由于推行環(huán)境保護手段節(jié)能減排，使資源占用權(quán)和排污權(quán)都有剩余，它就可以通過出售這兩項權(quán)利獲得經(jīng)濟回報。買方由于新增了資源占用權(quán)和排污權(quán)就需要為此支付費用，這個費用實質(zhì)上就是破壞生態(tài)環(huán)境的代價，從而也補償了賣方企業(yè)的環(huán)保行為。因此，市場交易性制度使企業(yè)為自身的利益提高環(huán)境保護的積極性，從而達(dá)到節(jié)約和高效利用資源，控制污染物排放總量的目的。當(dāng)然，這種市場交易性制度也有其內(nèi)在缺陷，這就是它并不能自發(fā)地實現(xiàn)降低污染物排放總量的目的，而只能在外部強制性總量控制條件下來調(diào)動企業(yè)的積極性，以達(dá)到總量控制的目的。

市場交易性制度充分發(fā)揮了市場的作用，符合經(jīng)濟學(xué)原則，用最小的成本獲得最大的收益。但由于這項制度在中國還剛剛起步，交易市場機制還未完善，在實踐中還存在一些需要建設(shè)和完善的方面。第一，用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)初始分配制度的建設(shè)，要結(jié)合各省域的具體情況，因地制宜，量體裁衣，公平合理地分配節(jié)能減排指標(biāo)。第二，交易制度相關(guān)法律的建設(shè)，用法律保護交易雙方的合法權(quán)益。第三，交易制度市場機制的建設(shè)，建立和完善交易信息平臺、中介和價格機制等。當(dāng)然，隨著市場交易制度的建設(shè)和不斷完善，它必然能推動生態(tài)環(huán)境保護工作的發(fā)展，使環(huán)境保護由政府強制轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)自覺，以實現(xiàn)二者的有機統(tǒng)一，從而大大提高生態(tài)環(huán)境保護的實際效率。

責(zé)任追究損害賠償制度通過事后追究責(zé)任、賠償維護來保護生態(tài)環(huán)境，主要包括環(huán)境保護責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。責(zé)任追究制度是對破壞生態(tài)環(huán)境的個人或企業(yè)生產(chǎn)及其因決策失誤、監(jiān)管不力等原因造成重大環(huán)境事故的領(lǐng)導(dǎo)干部要追究其責(zé)任。對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。通過法律強制、政策激勵和約束，使企業(yè)、個人和各級干部樹立保護環(huán)境的責(zé)任意識。對企業(yè)和個人破壞環(huán)境、違反法規(guī)的行為要按日連續(xù)計罰，對盲目決策、造成環(huán)境破壞的領(lǐng)導(dǎo)干部實行責(zé)任終身追究制。損害賠償制度是指對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格執(zhí)行賠償制度，依法追究其刑事責(zé)任。通過法律法規(guī)強制、政策激勵和約束，使企業(yè)樹立保護環(huán)境的主人翁意識，增強環(huán)境治理的責(zé)任感，對違反規(guī)范、破壞環(huán)境的行為進行處罰，也對整個社會起到了警示作用。

責(zé)任追究損害賠償制度一方面使污染造成者受到懲罰，另一方面也使污染受害者得到補償。落實了污染環(huán)境和破壞生態(tài)的付費原則，是對環(huán)境監(jiān)管的補充，并為其提供了保證。但是，目前中國責(zé)任追究賠償制度仍有一些需要建設(shè)和改進的地方。第一，責(zé)任、權(quán)益和標(biāo)準(zhǔn)的界定，要明確企業(yè)、個人與各級干部的環(huán)境保護責(zé)任，界定被損害者的權(quán)益，界定受損害的標(biāo)準(zhǔn)和賠償標(biāo)準(zhǔn)。只有明確了責(zé)任、確定了標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)益，才能在實踐中更好地落實對損害者懲罰、對受害者補償?shù)闹贫取５诙?，加大環(huán)境污染懲罰力度，提高環(huán)境違法的成本。新加坡環(huán)境治理的經(jīng)驗告訴我們，只有處罰力度足夠大，人們在比較違法成本與守法成本后，會選擇守法，從而大大降低了破壞環(huán)境的違法行為的發(fā)生。但是目前中國法律對生態(tài)環(huán)境造成損害所規(guī)定的處罰額度過低，低于生態(tài)治理成本，這不僅無法彌補對生態(tài)環(huán)境造成的損害，也無法對環(huán)境破壞者形成有力的約束和規(guī)制。例如，中國對企業(yè)偷排、超排行為的處罰就比較低，處罰金額較少，難以形成威懾力，企業(yè)違法獲得的利益如果大于違法成本，肯定會選擇追求更大的經(jīng)濟利益，而不會去在乎微不足道的罰款。第三，加大違法企業(yè)的查處力度，并將政府監(jiān)管和社會監(jiān)督相結(jié)合。環(huán)保相關(guān)部門對企業(yè)進行不定期檢查，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)企業(yè)有破壞環(huán)境的違法行為必須予以嚴(yán)懲，并通過媒體曝光一些典型的環(huán)境違法案件，形成震懾和警示作用。

環(huán)保制度體系的建設(shè)要立足于中國的實際。中國各地區(qū)的生態(tài)狀況和經(jīng)濟發(fā)展還存在很大差異，所以環(huán)保制度體系的建設(shè)既要從全局出發(fā)，又要結(jié)合各省域的具體情況制定相應(yīng)細(xì)則。政府監(jiān)管性制度、市場交易性制度與責(zé)任追究損害賠償制度相結(jié)合，共同發(fā)揮作用，形成政府、市場、企業(yè)、社會共同治理環(huán)境的良好格局。

三、生態(tài)文明制度建設(shè)的支撐制度體系

十八屆三中全會中指出建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。因此，中國生態(tài)文明制度建設(shè)應(yīng)該注重系統(tǒng)性和完整性，依靠生態(tài)文明所蘊含的新觀念和整體目標(biāo)，全面反思和審視當(dāng)前的政治、經(jīng)濟、文化、社會制度及其組合架構(gòu)，從而構(gòu)成一個具有中國特色的社會主義生態(tài)文明制度體系［7］48－54。為此，除了要建設(shè)作為核心制度的環(huán)保制度體系之外，還要建設(shè)作為支撐制度體系的生態(tài)政治法律管理制度、生態(tài)經(jīng)濟科技制度、生態(tài)文化制度和生態(tài)社會生活制度，為生態(tài)文明建設(shè)提供全方位、多維度的制度支撐和保障。

生態(tài)政治法律管理制度建設(shè)包括生態(tài)行政管理制度和生態(tài)法律制度兩方面的建設(shè)，從政治法律層面為生態(tài)文明建設(shè)提供制度支撐和保障。目前在中國生態(tài)文明制度建設(shè)中，政府是最為重要的主體。狹義的政府指國家行政機構(gòu)，中國生態(tài)環(huán)境保護和治理的政策主要由行政部門制定并通過政府體制得以實施。因此，生態(tài)行政管理制度的建設(shè)在生態(tài)文明建設(shè)中極為重要。目前，中國政府在生態(tài)環(huán)境治理中應(yīng)該在以下五個方面發(fā)揮其職能，起到基礎(chǔ)和主導(dǎo)的作用。這五個方面包括制度供給、組織執(zhí)行、監(jiān)督執(zhí)法、協(xié)調(diào)合作和生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品供給，具體包括建立健全決策機制和制度體系，建立制度執(zhí)行的保障體系，督促政府、企業(yè)遵守生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)，構(gòu)建橫向的協(xié)商合作機制、提供生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品［3］48－51。

但是，目前中國政府在生態(tài)行政管理職能的具體實施中尚存在一些需要改進的地方。第一，生態(tài)治理職能分散、效率低下。由于資源管理和環(huán)境保護的職能分散在許多部門，各部門間如果不能通力合作甚至互相推諉，就將極大地影響環(huán)境治理的效率。為此，應(yīng)該堅持事件專管、分工明確的原則，進一步優(yōu)化職能配置。第二，政府職能部門的績效考評制度需要改進。由于中國對政府各職能部門的績效考評一直以GDP增長為核心，導(dǎo)致許多地方政府、各級領(lǐng)導(dǎo)干部仍然只重視經(jīng)濟發(fā)展而輕視甚至忽視環(huán)境治理，由此給環(huán)境和人們都造成了極大影響，一定程度上也制約和阻礙著生態(tài)文明建設(shè)的步伐。為此，應(yīng)對各職能部門進行有效的監(jiān)督、考核和問責(zé)，把考核的重心放在保護生態(tài)環(huán)境方面。第三，生態(tài)領(lǐng)域的人才隊伍與能力培養(yǎng)需要提升。目前，隨著中國生態(tài)文明建設(shè)緊迫性的提高和生態(tài)環(huán)境行政管理任務(wù)的加重，亟須增加生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的人才建設(shè)和培養(yǎng)，即一方面需要增加生態(tài)環(huán)境管理職能部門的人才隊伍，另一方面要注重生態(tài)環(huán)境專業(yè)知識的培養(yǎng)和提升。

總之，中國生態(tài)行政管理制度的建設(shè)應(yīng)在以下三方面作出探索。第一，探索生態(tài)環(huán)境行政管理的職能分配制度，開發(fā)與保護相分離、自然資源資產(chǎn)管理與行政監(jiān)督管理相分離，職能明確、優(yōu)化配置。第二，探索綠色GDP考核制度，把綠色GDP的指標(biāo)納入考核評價體系中。第三，探索生態(tài)環(huán)境行政管理人才培養(yǎng)制度，為各職能部門及其領(lǐng)導(dǎo)因生態(tài)文明知識不足而影響生態(tài)環(huán)境治理工作的問題提供解決對策。

生態(tài)法律制度的建設(shè)為生態(tài)文明建設(shè)提供了有力的法律保障，在一定意義上決定著生態(tài)文明建設(shè)的水平和程度。目前，中國已經(jīng)制定了30多部與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的法律和法規(guī)［8］250，建立起了生態(tài)法律制度的基本框架，包括生態(tài)環(huán)境基本法、生態(tài)環(huán)境事務(wù)法、生態(tài)環(huán)境保護法等，在環(huán)境執(zhí)法機制的建設(shè)方面也取得了很大進展，并嘗試建立專門化的環(huán)境司法制度，已在各級人民法院設(shè)立了多家環(huán)保法庭。

總的來看，中國生態(tài)法律制度的建設(shè)取得了顯著成就，但是目前中國的生態(tài)法律制度尚不能滿足中國不斷深入的生態(tài)文明建設(shè)，在很多方面還需要進一步完善。第一，生態(tài)立法理念滯后，法律立法體系不完善。由于中國大部分環(huán)境保護法律制定于改革開放不久，受當(dāng)時以經(jīng)濟建設(shè)為中心的思想觀念影響，片面追求經(jīng)濟增長，甚至為了經(jīng)濟增長可以暫時犧牲環(huán)境的發(fā)展模式以及先污染后治理的理念與實踐嚴(yán)重影響著相關(guān)立法和法律的有效實施。雖然后來環(huán)境法不斷修訂，強調(diào)了環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展并重，提出促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，但是環(huán)境優(yōu)先的理念仍然沒有得到有效貫徹，由此也就造成了中國生態(tài)環(huán)境法律體系不完善，存在著部分立法空白、配套法規(guī)不及時、法律體系碎片化等問題。第二，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法受多種因素制約，缺乏力度。環(huán)保部門在執(zhí)法中缺乏法律授予的完整的處罰權(quán)和強制執(zhí)行權(quán)，環(huán)境執(zhí)法手段單一，環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)人力、物力、財力等方面的不足，都影響著環(huán)境執(zhí)法的有效性。第三，生態(tài)環(huán)境司法體制不合理，缺乏獨立性。由于環(huán)境案件的特殊性，其在訴訟主體、舉證責(zé)任、訴訟時效、判決執(zhí)行等方面都應(yīng)該與普通案件有所不同，但目前還沒有建立能夠滿足環(huán)境案件特殊需要的相關(guān)司法制度，而且由于環(huán)境案件可能會涉及本部門本地區(qū)的利益，因而常常會受到相關(guān)政府及職能部門的不當(dāng)干預(yù)，從而影響司法獨立性［2］198。

為此，生態(tài)環(huán)境法律制度的建設(shè)應(yīng)該在以下三個方面作出努力。第一，加強生態(tài)環(huán)境立法，轉(zhuǎn)變立法理念，完善法律體系?！皩崿F(xiàn)將立法中心從經(jīng)濟優(yōu)先向生態(tài)與環(huán)境相協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)變”［8］250，堅持經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護共同發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展。盡快建設(shè)、修改和完善相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)各項法規(guī)的關(guān)系，填補法律空白。第二，加大執(zhí)法力度，增加執(zhí)法手段，提高執(zhí)法效果。強化環(huán)保部門的權(quán)威性，用法律保障其執(zhí)法權(quán)，要超越傳統(tǒng)的單一的行政處罰的執(zhí)法手段，可以采用“稅收減免，稅收抵扣、融資便利、環(huán)保保證金提取與獎勵、出口補貼、環(huán)境信用評估等手段，進行綜合執(zhí)法”［9］。采取行政處罰與引導(dǎo)鼓勵并用的手段，既改變了當(dāng)前簡單粗暴的執(zhí)法模式，又提高了執(zhí)法效果。第三，嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境司法，完善司法制度。司法是法律實施的重要環(huán)節(jié)，堅持生態(tài)司法的獨立性，遏制行政干預(yù)司法的現(xiàn)象，推動完整的制度建構(gòu)，發(fā)揮司法專門化的效果。

生態(tài)經(jīng)濟科技制度的建設(shè)包括生態(tài)經(jīng)濟制度和生態(tài)科技制度的建設(shè)，從經(jīng)濟和科技層面為生態(tài)文明建設(shè)提供制度支撐和保障。傳統(tǒng)粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式給生態(tài)環(huán)境帶來了巨大的壓力，而生態(tài)環(huán)境的不斷惡化又危及到了經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，要解決生態(tài)環(huán)境問題、建設(shè)生態(tài)文明，就要從根源上改變經(jīng)濟發(fā)展方式，發(fā)展綠色經(jīng)濟，建立生態(tài)經(jīng)濟制度。但首先要明確的是，生態(tài)經(jīng)濟制度的本質(zhì)含義應(yīng)是以經(jīng)濟與環(huán)境的和諧和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，變革現(xiàn)有經(jīng)濟體制，推行可持續(xù)的、平衡的、合理運用生態(tài)規(guī)律的經(jīng)濟發(fā)展制度，而不是狹義地指發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟制度?？梢?，生態(tài)經(jīng)濟制度的建設(shè)不僅是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而要涉及經(jīng)濟活動的各個方面，并且始終要堅持社會包容性和生態(tài)可持續(xù)原則，這不簡單的是經(jīng)濟活動的構(gòu)成性要素，而是任何經(jīng)濟活動與考量的前提性條件［7］48－54。

具體來說，中國生態(tài)經(jīng)濟制度的建設(shè)至少應(yīng)該包括以下三方面的建設(shè)。第一，生態(tài)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)與發(fā)展。調(diào)整現(xiàn)代工業(yè)的高消耗、低效益、重污染的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，變革“開采—生產(chǎn)—消費—廢棄”的線性經(jīng)濟增長模式，變線性經(jīng)濟為循環(huán)經(jīng)濟［10］。大力培育綠色產(chǎn)業(yè)，調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、發(fā)展新型節(jié)能產(chǎn)品，綜合利用資源、淘汰污染環(huán)境的落后工藝，以更小的生態(tài)環(huán)境成本創(chuàng)造更大的經(jīng)濟利益。第二，生態(tài)市場的建設(shè)與發(fā)展。以市場為導(dǎo)向，根據(jù)資源的稀缺程度建立有利于生態(tài)保護和資源節(jié)約的價格體系，建立符合生態(tài)經(jīng)濟的商業(yè)營銷。第三，生態(tài)消費的建設(shè)與發(fā)展。消費主義的盛行使人們追求高消費、盲目消費，消費已從滿足正常生活需求的目的成為了一種符號象征，尤其是對奢侈品的消費。因此，要倡導(dǎo)適度的、生態(tài)化的可持續(xù)消費，特別是對于有限的不可再生資源的消費，征收資源消費稅，要鼓勵節(jié)約、遏制浪費。

經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展離不開科技創(chuàng)新，生態(tài)治理也離不開綠色技術(shù)、生態(tài)技術(shù)的發(fā)展，因此，生態(tài)科技制度的建設(shè)為生態(tài)文明建設(shè)提供了技術(shù)支撐和保障?？茖W(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。幾次科技革命對生產(chǎn)方式、生活方式和人的思維方式都產(chǎn)生了極大影響。它一方面推動了經(jīng)濟發(fā)展，給人們的生活帶來了極大的便利；另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)工業(yè)借助科學(xué)技術(shù)對自然資源的高度掠奪開發(fā)，也給人們帶來了生態(tài)破壞和環(huán)境污染。根據(jù)科學(xué)技術(shù)對環(huán)境影響的差異性，有學(xué)者認(rèn)為科學(xué)技術(shù)表現(xiàn)為三種形態(tài)：生態(tài)科學(xué)技術(shù)、非生態(tài)科學(xué)技術(shù)和反生態(tài)科學(xué)技術(shù)，并認(rèn)為解決生態(tài)危機，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展首先就要實現(xiàn)全球科技的生態(tài)化［11］。因此，我們要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的科技觀，發(fā)揮科學(xué)技術(shù)在節(jié)約資源、保護環(huán)境方面的重要作用，實現(xiàn)全球的生態(tài)科學(xué)技術(shù)共享。但是，中國目前還存在很多科技難題和科技支撐不足的情況。例如在生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能監(jiān)測技術(shù)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和生態(tài)保護、治理措施的效應(yīng)評估技術(shù)、區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)保護和治理的規(guī)劃技術(shù)以及生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工程技術(shù)等方面都有待于加強［2］185。因此，中國生態(tài)科技制度的建設(shè)應(yīng)該注意以下三個方面：第一，制定生態(tài)科技政策，加大財政投入，大力支持生態(tài)科技研究。第二，培養(yǎng)生態(tài)科技人才，推動生態(tài)科技發(fā)展。第三，建立以市場為基礎(chǔ)的學(xué)、研、產(chǎn)相結(jié)合的體制［8］252，使生態(tài)科技的研究與應(yīng)用共同促進、共同發(fā)展。

制度不僅包括責(zé)任規(guī)則、懲罰規(guī)則等正式規(guī)則，也包括價值信念、倫理規(guī)范、風(fēng)俗文化等非正式規(guī)則，而且任何一種制度都需要相應(yīng)的制度文化與價值信念，因此，生態(tài)文明建設(shè)同樣需要生態(tài)文化制度的建設(shè)為其提供文化價值層面的支撐和引導(dǎo)。保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)人與自然的和諧，首先要轉(zhuǎn)變?nèi)说乃枷?，其深層次的思想就是價值觀的轉(zhuǎn)變，從經(jīng)濟主義、消費主義的價值觀轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N中立的生態(tài)主義的價值觀［12］，把地球當(dāng)作人類自己的家，把自然當(dāng)作人類的“無機的身體”［13］161。只有價值觀轉(zhuǎn)變了，才能真正去保護生態(tài)、尊重自然。十八大報告中也把樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念放在了推進生態(tài)文明建設(shè)的首要位置。具體途徑：第一，將生態(tài)價值觀納入社會主義核心價值體系，形成以保護環(huán)境為榮的道德風(fēng)氣［14］。第二，在反思生態(tài)危機和樹立生態(tài)文明理念中弘揚生態(tài)文化，喚起全民生態(tài)意識。第三，充分發(fā)揮學(xué)校、家庭、社會的教育功能，不斷豐富人們尤其是青少年的生態(tài)文化知識，逐漸形成生態(tài)保護的自律體制。

生態(tài)問題表面看來是自然問題，但實際上是人的問題，因此，生態(tài)文明建設(shè)本質(zhì)上就是人的建設(shè)，要通過人的活動來建設(shè)，出發(fā)點和目的都是為了人的更好生存和發(fā)展，正如馬克思所指出的，“是通過人并且為了人而對人的本質(zhì)的真正占有”［13］185。人的變革就是現(xiàn)實的社會生活的全面變革，因此，生態(tài)社會生活制度的建設(shè)不僅為生態(tài)文明建設(shè)提供了制度支撐，也是生態(tài)文明建設(shè)的落腳點和歸宿。生態(tài)社會生活制度實質(zhì)就是使人按照生態(tài)價值和生態(tài)文明理念去過一種合乎生態(tài)文明要求的生態(tài)生活。因此，未來個體的日常生活與工作將日益呈現(xiàn)出一種自覺與生態(tài)文明相一致的生態(tài)新特征，而不簡單是作為遵守強制意義上的生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)和半強制的生態(tài)倫理規(guī)范的政治（環(huán)境）公民［7］48－54。因此，生態(tài)社會生活制度的建設(shè)一方面要倡導(dǎo)和推廣綠色生活方式、促進公眾參與生態(tài)文明建設(shè)，更重要的還是生活目標(biāo)和生活方式的根本轉(zhuǎn)變，這要依賴于生態(tài)價值觀的形成和生態(tài)經(jīng)濟制度的建設(shè)。

結(jié) 語

綜上所述，生態(tài)文明制度建設(shè)是一個有機整體，環(huán)保制度體系的建設(shè)是核心和基礎(chǔ)，生態(tài)政治法律管理制度、生態(tài)經(jīng)濟科技制度、生態(tài)文化制度、生態(tài)社會生活制度的建設(shè)是支撐和保障。其中，生態(tài)政治法律管理制度是方向和保障，生態(tài)經(jīng)濟科技制度是中心和手段，生態(tài)文化制度是靈魂和血脈，生態(tài)社會生活制度是支撐和歸宿。因此，只有在“五位一體”的總體布局中建設(shè)生態(tài)文明制度體系，才能切實將生態(tài)文明建設(shè)推向深入。

［1］［美］諾斯．制度、制度變遷與經(jīng)濟績效［M］．杭行，譯，上海：上海三聯(lián)書店，1994：3．

［2］嚴(yán)耕．中國生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展報告2014［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2015．

［3］中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組．2015中國可持續(xù)發(fā)展報告——重塑生態(tài)環(huán)境治理體系［M］．北京：科學(xué)出版社，2015．

［4］《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》輔導(dǎo)讀本［M］．北京：人民出版社，2013：52．

［5］中共十八屆五中全會工作報告［N］．人民日報，2015－10－30（1）．

［6］楊偉民．建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系［N］．光明日報，2013－11－23（2）．

［7］郇慶治．論我國生態(tài)文明建設(shè)中的制度創(chuàng)新［J］．學(xué)習(xí)論壇，2013，（8）．

［8］郇慶治，李宏偉，林震．生態(tài)文明建設(shè)十講［M］．北京：商務(wù)印書館，2014．

［9］黃錫生，王江．中國環(huán)境執(zhí)法的障礙與破解［J］．重慶大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2009，（1）：81－84．

［10］盧風(fēng)．生態(tài)文明新論［M］．北京：中國科學(xué)技術(shù)出版社，2013：4．

［11］覃明興．關(guān)于生態(tài)科技的思考［J］．科學(xué)技術(shù)與辯證法，1997，（3）：5－7．

［12］盧風(fēng)．生態(tài)價值觀與制度——兼論生態(tài)文明的制度建設(shè)［J］．上海師范大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2009，（2）．

［13］馬克思恩格斯文集：第1卷［M］．北京：人民出版社，2009．

［14］夏光．建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系——關(guān)于中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會加強生態(tài)文明建設(shè)的思考［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，（2）：9－11．

Research on the Route Choice of Ecological Civilization’s System Construction

ZHAO Cheng，YU Ping
（School of Marxism，Bohai University，Jinzhou 121013，China）

The system construction of ecological civilization is the basic way and key to which the construction of ecological civilization transforms from political philosophy and strategic planning to social practice．In the perspective of＂Five in One＂，the construction of ecological civilization is inseparable from the development of other areas．The system construction has five dimensions：environmental protection dimension，political and legal management dimension，economic and technological dimension，cultural dimension and social life dimension；while from the perspective of hierarchical structure of the institutional composition，there is a problem on the construction of the two－layer structure which consists of the core institutional system and supporting institutional system．To this end，it has great significance to have a deep research on the construction of the core institutional system of ecological civilization and its supporting system for the realization of ecological civilization construction and＂Five in One＂strategic objectives．

Five in One；ecological civilization；institutional system；route choice

B82－058

A

1009－1971（2016）05－0107－08

［責(zé)任編輯：王 春］

2016－07－14

國家社會科學(xué)基金重點項目“‘五位一體’視域下的生態(tài)文明制度建設(shè)研究”（14AKS012）；遼寧省馬克思主義學(xué)院重大研究方向“國家治理現(xiàn)代化的理論與實踐”（L15ZDA001）

趙成（1963—），男，新疆哈密人，教授，法學(xué)博士，從事馬克思主義與生態(tài)文明建設(shè)研究；于萍（1984—），女，遼寧本溪人，講師，哲學(xué)博士，從事馬克思主義哲學(xué)研究。