國際組織視野下的職業(yè)教育與培訓政策

劉艷珍

(華北水利水電大學 法學與公共管理學院，河南 鄭州 450046)

國際組織視野下的職業(yè)教育與培訓政策

劉艷珍

(華北水利水電大學 法學與公共管理學院，河南 鄭州 450046)

聯(lián)合國教科文組織、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、歐盟這些全球性或區(qū)域性的國際組織，都非常重視職業(yè)教育與培訓工作。在不同時期，這些國際組織出臺了一系列重要的職業(yè)教育與培訓政策，這些政策不僅影響了許多國家職業(yè)教育與培訓政策的制定和實施，提升了人口的職業(yè)技能與素質(zhì)，而且對全球和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展起到了強大的推動作用。對我國的啟示是：職業(yè)教育與培政策要隨著時代發(fā)展而與時俱進；職業(yè)教育與培政策追求效率的同時要兼顧公平，尤其要照顧弱勢群體；職業(yè)教育與培訓政策應體現(xiàn)終身學習理念。

國際組織；職業(yè)教育與培訓；政策

在全球化進程加快過程中，面對日益激烈的競爭壓力和技術發(fā)展問題，一些全球性或區(qū)域性國際組織把關注的焦點轉(zhuǎn)向了職業(yè)教育與培訓。尤其是聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)、歐盟(EU)這些全球性或區(qū)域性的國際組織，在不同時期，根據(jù)時代發(fā)展的要求，出臺了一系列的重要政策和重要措施，不僅深深影響了許多國家職業(yè)教育與培訓政策的制定和實施，提升了這些國家人口的技能與素質(zhì)，而且對全球和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展也產(chǎn)生了強大的推動作用。需要說明的是，長期以來，世界各國和國際組織對職業(yè)教育的概念和內(nèi)涵眾說紛紜，莫衷一是。

一、聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)的職業(yè)教育與培訓政策

早在1952年，聯(lián)合國教科文組織就發(fā)表了《關于職業(yè)教育的一些基本想法》的報告。該報告把“幫助個人掌握并發(fā)展某一具體工作領域所需的知識、技能、理解、能力、態(tài)度和信息等，使之具有職業(yè)勝任力”作為職業(yè)技術教育的真正目的[1]。1962年，聯(lián)合國教科文組織制定了《技術和職業(yè)教育建議書》，這是該組織自1946年成立以來第一份真正有關技術和職業(yè)教育的重要政策文件。1974年，根據(jù)時代的發(fā)展變化，聯(lián)合國教科文組織對這一建議書適時進行了修訂。1989年，《技術與職業(yè)教育公約》在聯(lián)合國教科文組織第25屆大會正式通過。這些重要的建議書和公約已成為世界各國制定職業(yè)教育和培訓政策的范本。

2000年，聯(lián)合國教科文組織技術和職業(yè)教育與培訓中心在德國波恩正式建立，其主要任務一方面是在全球積極推廣技術和職業(yè)教育與培訓，另一方面是大力呼吁采取有力措施確保技術和職業(yè)教育與培訓的質(zhì)量，并規(guī)劃和實施各種項目和各類活動，從而協(xié)助、引導各成員國實施高績效的、滿足需求的和向所有人開放的教育與培訓[2]。

順應時代發(fā)展的需求，聯(lián)合國教科文組織于2001年再次修訂了《技術和職業(yè)教育建議書》。修訂后的建議書強調(diào)：技術與職業(yè)教育應成為終身教育的一個重要組成部分，并與各級各類教育和職業(yè)界相溝通；技術與職業(yè)教育應成為經(jīng)濟社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑；技術與職業(yè)教育應面向全民，成為體現(xiàn)關懷弱勢群體、促進社會公平的重要手段；在國家發(fā)展規(guī)劃及教育改革計劃中應優(yōu)先考慮技術和職業(yè)教育與培訓；建立專門機構負責技術與職業(yè)教育規(guī)劃，促進教育政策規(guī)劃和就業(yè)政策間的相互補充。

2009年，聯(lián)合國教科文組織召開了一次重要的“國際TVET專家咨詢會議”，挪威的法斯德·哈夫丹做了《UNESCO 關于TVET的發(fā)展戰(zhàn)略》的主題發(fā)言。他認為，每個國家都應制定全面的職業(yè)教育和培訓政策，并與國家教育系統(tǒng)中的其他部分緊密銜接；應當整合國家所有領域和部門，包括農(nóng)業(yè)部門的職業(yè)教育和培訓職能，合并為一個單一部門(或部門的一個機構)；應該擬定覆蓋不同類型和層次培訓的共同國家標準，并在系統(tǒng)監(jiān)測和評估的基礎上建立國家認證和質(zhì)量保證體系；針對許多貧窮國家的弱勢群體，職業(yè)教育應適當調(diào)整培訓內(nèi)容[3]。

值得一提的是，為了有力地推動職業(yè)教育與培訓的國際合作，聯(lián)合國教科文組織積極倡導并主辦了三屆國際職業(yè)技術教育大會，對世界職業(yè)教育與培訓的發(fā)展趨勢也產(chǎn)生了深刻影響。

1987年，第一屆國際職業(yè)技術教育大會在德國柏林召開，開啟了國際職業(yè)教育與培訓的新篇章。這次會議之所以把主題定為“發(fā)展和改革技術和職業(yè)教育”，就是因為聯(lián)合國教科文組織深刻地認識到技術和職業(yè)教育在人力資源開發(fā)和經(jīng)濟社會發(fā)展中所發(fā)揮的重要作用。

1994年，第二屆國際職業(yè)技術教育大會在韓國的首爾召開，共有130個國家、政府間國際組織與非政府組織、基金會和工業(yè)界的700多位代表參加了會議。該次會議以“終身學習與培訓：通向未來的橋梁”為主題，圍繞職業(yè)技術教育應如何適應21世紀科技的發(fā)展與迎接可能出現(xiàn)的社會挑戰(zhàn)、改進提供終身教育與培訓的體制、改革教育與培訓過程、對全民進行職業(yè)技術教育、改變政府和其他部門在職業(yè)技術教育中的作用、在職業(yè)技術教育方面加強國際合作6個方面進行了深入探討[4-5]，出臺了《技術和職業(yè)教育與培訓：展望21世紀的建議》這一重要綱領性文件。

在這次大會上，聯(lián)合國教科文組織副總干事科林·N·鮑維爾做了以“聯(lián)合國教科文組織21世紀第一個10年的技術和職業(yè)教育計劃”為主題的報告，強調(diào)要積極推動各成員國把制定職業(yè)教育和培訓發(fā)展政策納入國家發(fā)展議程[6]。

2012年，第三屆國際職業(yè)技術教育大會在我國上海召開，共有117個國家和72個國際組織的800多名代表參會。圍繞“培養(yǎng)工作和生活技能”這一主題，從人口趨勢、勞動力趨勢、技術變革、全球化發(fā)展、教育改革、可持續(xù)發(fā)展及和平與安全考量七個方面分析了職業(yè)教育發(fā)展面臨的新形勢，提出要運用經(jīng)濟、公平、改革三個“透鏡” 透視新的職業(yè)教育政策[7]。該次會議重點探討了職業(yè)教育和培訓如何改革和發(fā)展，才能確保所有青年和成人都能夠獲得工作和生活所需的技能，最終形成了《技術和職業(yè)教育與培訓的轉(zhuǎn)型：培養(yǎng)工作和生活技能》這一重要建議書。

此外，聯(lián)合國教科文組織結合職業(yè)教育與勞動力就業(yè)的情況，在借鑒普通教育評估指標的基礎上，充分考慮到職業(yè)教育指標特定性、可測量性、可實現(xiàn)性和現(xiàn)實性的具體要求，從8個維度即機會和范圍、TVET體系內(nèi)部效率、人力和物質(zhì)資源、經(jīng)費、職業(yè)融合率、職業(yè)教育與就業(yè)一致性、職業(yè)教育與就業(yè)間關系、勞動力市場等方面提出了53個指標體系以評估職業(yè)教育與培訓發(fā)展狀況，并對每個指標的具體計算方法和數(shù)據(jù)規(guī)定了明確的要求。這是一個獨具特色的職業(yè)教育與培訓評估指標體系，有利于引導各成員國科學評估自身職業(yè)教育與培訓發(fā)展情況。

二、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)的職業(yè)教育與培訓政策

近年來，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織認識到職業(yè)教育與培訓對于各國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要意義，也把關注的焦點轉(zhuǎn)向這一重要領域。

2005年，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織在哥本哈根召開的經(jīng)合組織各國教育部長會議上，要求把職業(yè)教育與培訓納入各成員國教育事業(yè)的優(yōu)先發(fā)展目標，并在2007—2010年間實施一個名為“為工作而學習：經(jīng)濟合作與發(fā)展組織職業(yè)教育與培訓政策評價研究”的項目。通過該項目的實施，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織進一步強調(diào)，應該在職業(yè)教育與培訓和實際工作之間建立橋梁；充分利用工作場所的培訓優(yōu)勢進行職業(yè)教育與培訓；職業(yè)教育與培訓需要合格的教師和培訓師。

2009年，面對席卷世界的金融危機，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織在深入調(diào)查的基礎上發(fā)布了《通過政策應對經(jīng)濟危機：對長期的創(chuàng)新和發(fā)展進行投資》這一重要報告。該報告強調(diào)：“未來經(jīng)濟發(fā)展中贏利的唯一選擇是從低成本向高質(zhì)量轉(zhuǎn)移，發(fā)展大學教育和非技能勞動力間的中間路徑——職業(yè)教育與培訓?！盵8]同年底，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織發(fā)布了一個主題為“實現(xiàn)變化：職業(yè)教育與培訓體系的創(chuàng)新”的重要報告，強調(diào)以經(jīng)濟共生圈為紐帶整合職業(yè)教育資源，由職業(yè)教育與培訓提供者、受訓者、投入、就業(yè)機制組成一個完整體系結構，著力構建一個正式、連貫、有穩(wěn)固支撐基礎的創(chuàng)新職業(yè)教育體系[9]。

2010年，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織發(fā)表的《為了工作而學習——OECD對職業(yè)教育與培訓的研究報告》強調(diào)，應該把工作和職業(yè)教育領域的全部學習活動直接聯(lián)系起來，并針對性地提出了許多切實可行的政策建議。第一，把“充分利用工作場所學習”作為一個核心領域；第二，通過職業(yè)教育與培訓體系為青年人提供普通和可轉(zhuǎn)移的技能，以支持青年人的職業(yè)流動和終身學習，同時還要提供針對特定職業(yè)的專門化技能，以滿足雇主的及時需要；第三，確保職業(yè)教育教師和培訓者具有充足的行業(yè)工作經(jīng)驗；第四，加強對職業(yè)教育與培訓勞動力市場結果數(shù)據(jù)的收集和整理，并分析、傳播這些數(shù)據(jù)信息，提高職業(yè)教育機構應對勞動力市場變化的能力[10]。

2012年，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織出臺了一個重要的戰(zhàn)略規(guī)劃，即《更高的技能、更好的就業(yè)和更美好的生活：技能政策的戰(zhàn)略規(guī)劃》。該戰(zhàn)略規(guī)劃推出了一個整合的、跨政府的并且極具操作性的戰(zhàn)略框架。主要內(nèi)容是：其一，技能戰(zhàn)略的目標導向是技能的投資與使用。要達到這一目標，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織必須致力于對技能進行恰當、有效的投資；制定的技能戰(zhàn)略旨在促使技能政策產(chǎn)生更有效的結果；技能戰(zhàn)略要融入整個經(jīng)濟社會綜合發(fā)展戰(zhàn)略中，這是有效發(fā)揮技能作用的關鍵所在。其二，技能戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)機制是保持其連貫性的制度和工具。為此，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織強調(diào)，要保證技能戰(zhàn)略實施成功，必須確保政策和實踐的一致性和協(xié)同效應；明確技能戰(zhàn)略的組織和協(xié)調(diào)機構；重視技能戰(zhàn)略的多層級參與者。其三，技能戰(zhàn)略的選擇要重視技能的需求、供應和使用三個相互關聯(lián)的領域。為此，要刺激雇主參與技能的開發(fā)；增加學習者的數(shù)量和提高參與度；重視創(chuàng)新和技能網(wǎng)建設。其四，技能戰(zhàn)略的支柱是形成確保技能供需匹配與平衡的機制。為此，要“以推進勞動力市場信息的完善和有效傳播、增加勞動力市場的流動和資格的透明度、將學習與工作聯(lián)系起來為三大支柱，形成確保技能的供需匹配與平衡的機制，從而實現(xiàn)技能戰(zhàn)略的有效運行”[11]。

三、歐盟(EU)的職業(yè)教育與培訓政策

歐盟是世界各國開展職業(yè)教育與培訓的典范，它在推動歐洲經(jīng)濟一體化、保持區(qū)域國際競爭力方面功不可沒。

1957年，歐洲經(jīng)濟共同體(簡稱“歐共體”，是歐盟的前身)在《羅馬條約》中把職業(yè)培訓政策作為歐共體一體化的重要內(nèi)容提了出來。1963年，歐共體理事會要求所有成員國實行“共同的職業(yè)教育與培訓政策”，為歐共體各國整合職業(yè)教育與培訓資源、不斷走向一體化奠定了堅實的基礎。

1992年，歐盟各國簽署的《歐洲聯(lián)盟條約》(又稱《馬斯特里赫特條約》)第一次把職業(yè)教育與培訓作為一個獨立的條款，在第三章“教育、職業(yè)培訓與青年人”中，明確了實現(xiàn)職業(yè)教育與培訓的一體化就是歐盟教育行動的基本目標，并詳細闡述了歐盟職業(yè)教育與培訓政策的原則和性質(zhì)，“開創(chuàng)了歐盟職業(yè)教育與培訓政策發(fā)展的新紀元”[12]。

1993年，歐盟委員會相繼發(fā)布綠皮書《教育的歐洲維度》、白皮書《挑戰(zhàn)及邁向21世紀的通衢:增長、競爭力與就業(yè)》，強調(diào)要加強職業(yè)教育與培訓的質(zhì)量，促進職業(yè)教育與培訓人員的流動、資格證書的互認。特別是1995啟動的“達芬奇計劃”， 期望以跨國合作的方式提高職業(yè)教育培訓的質(zhì)量，改革和創(chuàng)新職業(yè)教育與培訓，建立職業(yè)教育制度和實踐方面的“歐洲維度”[13]。

進入21世紀，為了應對全球化挑戰(zhàn)，歐盟繼續(xù)積極推進職業(yè)教育與培訓的一體化進程，發(fā)布了一系列關于職業(yè)教育與培訓的建議書和政策報告，有力地促進了國際職業(yè)教育和培訓的發(fā)展，主要如下。

一是制定了全局性的職業(yè)教育與培訓政策框架。2000年，《里斯本戰(zhàn)略》確立了歐盟職業(yè)教育與培訓未來10年的總體發(fā)展目標，以終身學習思想為指導，明確提出了職業(yè)教育與培訓的優(yōu)先領域。2002年，《哥本哈根宣言》制定了加強歐洲職業(yè)教育與培訓領域合作及實施的基本原則，強調(diào)了建立職業(yè)教育與培訓領域的歐洲維度、提高透明度并加強信息交流和指導體系、開展能力與資格的認證、加強質(zhì)量保證體系的建設等職業(yè)教育與培訓的四大優(yōu)先領域[13]。作為哥本哈根進程的一個重要部分，2004年，歐盟委員會在馬斯特里赫特對《哥本哈根宣言》的實施情況首次進行了回顧和評估，并發(fā)布了《馬斯特里赫特公報》，即《關于加強歐洲在職業(yè)教育與培訓領域合作的未來優(yōu)先行動領域》。2006年，歐盟委員會發(fā)布的《(赫爾辛基公報》進一步明確了《馬斯特里赫特公報》所設立的目標，確定了職業(yè)教育與培訓領域中未來需要加強的四個行動優(yōu)先領域，即提高職業(yè)教育與培訓的質(zhì)量和吸引力；進一步開發(fā)并實施歐洲資格框架、歐洲職業(yè)教育與培訓學分轉(zhuǎn)換系統(tǒng)等共同的歐洲工具；采用更加系統(tǒng)的方式加強彼此之間的相互學習；鼓勵各利益相關方積極地參與職業(yè)教育與培訓。2007年，歐盟在希臘以“建構歐洲職業(yè)教育與培訓區(qū)”為主題召開了一次重要會議，會議強調(diào)要更多地投資于人力資本，尤其是職業(yè)教育與培訓；改善進入職業(yè)教育與培訓的路徑；強調(diào)公平與效率并舉；提高職業(yè)教育與培訓的實用性及相關投資的有效性；加強對職業(yè)教育與培訓體系的治理[14]。

二是制定指導性的職業(yè)教育與培訓工作計劃。2002年，歐盟理事會批準了歐盟委員會提交的《2010年歐盟教育與培訓行動計劃》，這一最具有指導性和綱領性的政策文件對歐盟職業(yè)教育與培訓政策影響巨大。該文件在工作形式層面強調(diào)充分利用各種政策工具，如指數(shù)與基準、對好的實踐進行比較、定期的監(jiān)控、評估與互評；在工作內(nèi)容層面強調(diào)質(zhì)量、終身學習及教育與培訓系統(tǒng)的開放與合作。

三是制定可操作性的職業(yè)教育與培訓措施。第一，建立職業(yè)教育與培訓系統(tǒng)共同質(zhì)量保證框架。2004年，歐盟教育理事會通過了“職業(yè)教育與培訓共同質(zhì)量保證體系框架” ，這一框架包括四大要素即模式、方法、監(jiān)控與測量，每個要素都包含有各方共同認可的核心質(zhì)量標準。第二，確定職業(yè)教育與培訓合作的優(yōu)先領域與措施。從前面的論述可以看到，無論是《里斯本戰(zhàn)略》《哥本哈根宣言》，還是《馬斯特里赫特公報》《赫爾辛基公報》《2010 歐盟教育和培訓工作計劃》，都有具體而明確的需要優(yōu)先解決的領域和政策措施。第三，強調(diào)職業(yè)教育與培訓體系的公平與效率?！稓W洲2020戰(zhàn)略》提出未來10年的工作發(fā)展目標之一就是通過職業(yè)教育與培訓促進社會公平，增強社會凝聚力。該計劃著重指出，教育和培訓政策不應僅考慮公民個人的條件、社會或經(jīng)濟情況，更應該保證所有公民獲得更新和開發(fā)終身發(fā)展的特殊職業(yè)技能及職業(yè)需要的關鍵技能的機會。

四、國際組織的職業(yè)教育與培訓政策對我國的啟示

改革開放以來，我國社會與經(jīng)濟發(fā)生了翻天覆地的變化，已經(jīng)成為舉世矚目的制造業(yè)大國，但同時高素質(zhì)技能型人才嚴重短缺，盡管國家出臺了一系列發(fā)展職業(yè)教育的政策措施，仍不盡如人意，聯(lián)合國教科文組織、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、歐盟的職業(yè)教育與培訓政策，可以給予許多有益的啟示。

一是職業(yè)教育與培訓政策要隨時代發(fā)展而與時俱進。從聯(lián)合國教科文組織、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、歐盟的職業(yè)教育與培訓政策可以看到，這些重要的國際性或區(qū)域性組織在社會歷史發(fā)展的不同時期，總是能夠敏銳地捕捉經(jīng)濟社會發(fā)展最新情況，進而及時地制定出符合時代需要的職業(yè)教育與培訓政策。我國是一個發(fā)展中的制造業(yè)大國，對高素質(zhì)技能型人才的需求量巨大。建國以來，特別是改革開放近40年來，我國職業(yè)教育與培訓政策的實施對推動經(jīng)濟社會發(fā)展功不可沒。不可諱言，這一政策在實施過程中也暴露出一些亟待解決的問題。因此，我國職業(yè)教育與培訓政策的制定和實施必須順應社會發(fā)展需要，一方面，重視職業(yè)教育與培訓法律法規(guī)的“立、改、廢”，加強職業(yè)教育與培訓立法，為職業(yè)教育與培訓的健康發(fā)展提供重要的法律保障；另一方面，全面梳理職業(yè)教育與培訓政策，及時廢棄不合時宜的政策措施，與時俱進地推出符合社會發(fā)展需要的新政策、新制度、新措施。

二是職業(yè)教育與培政策追求效率的同時要兼顧公平，尤其要照顧弱勢群體。近年來，聯(lián)合國教科文組織、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、歐盟等國際組織在政策制定時都特別強調(diào)職業(yè)教育和培訓要能夠保障所有人從中獲益。如經(jīng)濟合作與發(fā)展組織強調(diào)：“教育和培訓在任何國家中的分配，都具有非常深遠的政治、社會和經(jīng)濟意義?！盵15]59我國《中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》強調(diào)要大力發(fā)展職業(yè)教育，“職業(yè)教育要面向人人、面向社會”。當前最重要的是，一方面,大力宣傳職業(yè)教育與培訓的重要性，多途徑建立職業(yè)教育與培訓的激勵制度，針對弱勢群體制定一定的照顧政策；另一方面,建立職業(yè)教育與培訓的倒逼機制，不僅針對政府、企業(yè)、高職院校、培訓行業(yè)，也針對參與職業(yè)教育與培訓的個體等利益相關者。

三是職業(yè)教育與培訓政策應體現(xiàn)并融入終身學習理念。聯(lián)合國教科文組織、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、歐盟等國際組織不僅是終身學習的倡導者和推進者，而且也已把這種理念深刻地融入到職業(yè)教育與培訓政策中，引領著職業(yè)教育與培訓的發(fā)展趨勢。“加強技術和職業(yè)教育與培訓，將其作為終身教育的一個重要的內(nèi)在組成部分”[16]，我國職業(yè)教育與培訓政策的制定必須體現(xiàn)終身學習理念，著力建立銜接高等教育、面向終身教育的職業(yè)教育體系；重視和大力推進學校學歷教育后的繼續(xù)教育和培訓；推進終身職業(yè)教育，構建完善的終身學習體系；開展全民技術和職業(yè)教育，努力實現(xiàn)教育公平。

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(責任編輯：王蘭鋒)

Vocational Education and Training Policy in the Perspective of International Organizations

LIU Yanzhen

(School of Law and Public Administration, North China University of Water Resources and Electric Power, Zhengzhou 450046, China)

UNESCO, OECD and EU have attached great importance to vocational education and training, and introduced a series of important vocational education and training policies in different periods. All have deeply influenced the formulation and implementation of many national vocational education and training policy, enhanced the skills and qualities of these populations, and also produced a strong role in promoting the development of the global and regional economy and society. From this, it can be concluded that: first, vocational education and training policy should bring forth along with the development of the times; second, vocational education and training policy should pursue efficiency with fairness, especially for the vulnerable groups; third, vocational education and training policy should embody lifelong learning concept.

international organizations; vocational education and training; policy

2016-08-24

2010年教育部人文社會科學研究青年基金項目“終身學習認證的理論與實踐研究”(10YJC880106)

劉艷珍(1978—)，女，河南內(nèi)鄉(xiāng)人，華北水利水電大學法學與公共管理學院副教授,研究方向為憲法學、法學教育。

G7109.21

A

1008—4444(2016)06—0095—05