巴西強化學前教育政府職責的時代背景與政策經(jīng)驗分析①

沙莉

（首都師范大學，北京 100048）

巴西強化學前教育政府職責的時代背景與政策經(jīng)驗分析①

沙莉

（首都師范大學，北京 100048）

近年來，巴西政府持續(xù)重視學前教育發(fā)展，強化學前教育的政府職責，重點制定并實施了一系列相關政策予以保障。巴西強化學前教育政府職責具有來自社會政治經(jīng)濟發(fā)展、教育發(fā)展，特別是學前教育事業(yè)改革與發(fā)展的多方面因素。巴西在學前教育領域保障與加強政府職責的政策經(jīng)驗主要有：凸顯學前教育重要價值，規(guī)定學前教育基本原則；厘清聯(lián)邦與地方政府學前教育職責，強化部門協(xié)作；明確各級政府學前教育財政投入責任及其分擔比例；確保幼兒教師社會地位與工資待遇，強調(diào)專業(yè)化發(fā)展；明確國家學前教育質(zhì)量標準。

巴西；學前教育政策；政府職責；發(fā)展中國家

巴西是世界人口大國，也是拉美第一人口大國，其社會政治經(jīng)濟與教育發(fā)展等均具有鮮明的國家特色，其基本國情及學前教育發(fā)展所面臨的問題與我國也有一定相似之處。近年來，巴西政府持續(xù)重視學前教育發(fā)展，強化學前教育的政府職責，重點制定并實施了一系列相關政策予以保障，并取得了一定成效，其經(jīng)驗有助于促進我國學前教育事業(yè)改革與發(fā)展，特別為我國學前教育政策法規(guī)制定提供了有價值的依據(jù)和參考。

一、巴西強化學前教育政府職責的時代背景

（一）貧困人口規(guī)模巨大與社會貧富差距懸殊

雖然收入分配的兩極分化問題屬當今世界一個帶有普遍性的問題，但該問題在巴西表現(xiàn)得尤為突出。首先，就貧困人口規(guī)模而言，巴西是世界上貧困人口最多的國家之一。據(jù)巴西應用經(jīng)濟研究所公布的資料顯示，截至20世紀末，巴西仍有35%的人口（約5300萬人）生活在貧困線以下（人均收入不足政府規(guī)定的最低工資標準的一半）［1］。其次，巴西的貧富差距十分懸殊。聯(lián)合國2003年調(diào)研報告中指出，巴西最富有的10%人口收入與最貧窮的10%人口收入相比，前者高達后者的約66倍之多。同時巴西也是全世界貧富懸殊現(xiàn)象最為嚴重的十個國家之一［2］。再次，巴西不同地區(qū)人口的收入水平也呈現(xiàn)較明顯差距，人均月收入最高的東南部地區(qū)是人均月收入最低的東北部地區(qū)的2倍多。龐大的貧困人口群體、社會貧富懸殊現(xiàn)象的持續(xù)嚴重化，已經(jīng)對巴西的社會穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大而持久的負面影響。究其原因，來自巴西國內(nèi)外的研究者認為巴西貧困和兩極分化現(xiàn)象的成因極為復雜，來自多個方面，但有一個原因是被大多數(shù)人所公認的：即落后的教育現(xiàn)狀直接影響了巴西的經(jīng)濟發(fā)展，以學前階段為起始的基礎教育落后是導致巴西社會貧困與貧富兩極分化的重要原因之一［3］。世界

銀行相關調(diào)研報告即顯示，巴西青少年輟學和學歷低下導致其國內(nèi)生產(chǎn)總值每年減少5‰［4］。

（二）多屆政府以教改推動反貧困進程

近年來，巴西社會普遍認識到教育落后是制約巴西經(jīng)濟與社會發(fā)展，造成并加劇社會不公平的關鍵因素之一。據(jù)聯(lián)合國人文發(fā)展報告統(tǒng)計資料顯示，巴西人文發(fā)展指數(shù)的世界排名僅處于第72位［5］，與其GDP發(fā)展水平很不相稱。其重要原因之一是居民教育水平落后，即落后的教育構(gòu)成了巴西社會發(fā)展“木桶效應”中的“短板”。具體表現(xiàn)為：首先，巴西國民整體受教育水平較低。巴西成人識字率為80%，15-19歲青年的識字率為88%。全國平均學習年限為6年，僅為教科文組織提出的克服貧困要求（12年）的一半［6］。其次，巴西教育發(fā)展極不均衡，表現(xiàn)出顯著的地區(qū)差異、族群差異與學段差異。直到20世紀90年代，巴西教育發(fā)展重點仍明顯向高等教育傾斜，巴西每年對高等教育和基礎教育的人均投入分別為3500美元和350美元［7］，前者是后者的十倍之多。再次，巴西教師整體素質(zhì)不高，嚴重影響其教育質(zhì)量；且教師工資待遇低，流失現(xiàn)象也比較嚴重。由此，教育水平的落后已構(gòu)成巴西勞動力整體素質(zhì)偏低、社會經(jīng)濟發(fā)展不均衡、貧富差距過大的重要原因之一，而這種現(xiàn)實存在的貧富兩極分化又導致了受教育機會的不平等，并在一定程度上強化了“貧者愈貧、富者愈富”的“馬太效應”。在此背景下，為應對種種社會問題、改變巴西教育滯后的局面，自20世紀90年代開始，巴西政府展開了一連串教育改革措施，明確了巴西教育改革與發(fā)展的重點領域［8］，其中即包括進一步明確和強化政府在公共教育事業(yè)發(fā)展中的重要職責，以及大力普及基礎教育并提高教育質(zhì)量等［9］。

（三）保障并提升學前教育質(zhì)量成為教改難點與重點

上述應對社會難題與教育改革的大背景下，從基礎教育質(zhì)量抓起，特別是從基礎的基礎——學前教育質(zhì)量抓起成為近年來巴西教改藍圖中一條非常鮮明的主線。一方面，學前教育質(zhì)量保障與發(fā)展是巴西教育改革的難點，有一系列問題亟待解決，具體表現(xiàn)在三個方面：一是學前教育發(fā)展不均衡。農(nóng)村學前教育機構(gòu)欠缺，廣大下層民眾特別是貧困家庭的子女無法享受到學前教育［10］。二是學前教育質(zhì)量難以保證。雖然近年來在巴西政府努力下，一些貧困地區(qū)也廣泛開展了學前教育項目，這些地區(qū)的學前教育入學率有明顯提升，但教育質(zhì)量仍無法得到有效保證。三是幼教師資隊伍的整體素質(zhì)偏低，也成為制約巴西學前教育水平及其可持續(xù)提升的主要因素。上述問題的存在嚴重影響著巴西學前教育事業(yè)的公平、健康、可持續(xù)發(fā)展。

另一方面，正是基于社會發(fā)展需求與教改大背景，以及上述問題和挑戰(zhàn)，保障并提升學前教育質(zhì)量也成為巴西教育改革的重點，近年來巴西不斷強化政府在保障學前教育質(zhì)量方面的職責，并制定實施了一系列重要政策法規(guī)予以保障。特別是20世紀末以來，先后制定并頒布了巴西的教育基本法《教育指導方針和基礎法》［11］（1996年），專門針對學前教育發(fā)展的《國家學前教育政策：為了0-6歲兒童的受教育權(quán)》［12］（2006年），以及涉及學前教育的重要政策法規(guī)，如《兒童與青少年法》［13］（1990年）和《國家教育計劃》［14］（2001年）等，凸顯政府發(fā)展學前教育、提高學前教育質(zhì)量的決心與力度，并在上述政策法規(guī)中對巴西各級政府發(fā)展學前教育事業(yè)的基本職責做出了明確而具體的規(guī)定。

二、巴西強化學前教育政府職責的政策經(jīng)驗

對上述重要政策法規(guī)的研讀與分析顯示，巴西強化各級政府學前教育發(fā)展職責的政策規(guī)定及經(jīng)驗主要有以下幾點：一是凸顯學前教育重要價值，規(guī)定學前教育基本原則；二是厘清聯(lián)邦與地方政府學前教育職責，強化部門協(xié)作；三是明確各級政府學前教育財政投入責任及其分擔比例；四是確保幼兒教師社會地位與工資待遇，強調(diào)專業(yè)化發(fā)展；五是明確國家學前教育質(zhì)量標準，重視質(zhì)量提升。

（一）凸顯學前教育重要價值，規(guī)定學前教育基本原則

通過政策法規(guī)的明確規(guī)定，確立學前教育重要價值、公共屬性與基本原則，保障其重要奠基性地位，是強化政府在學前教育事業(yè)發(fā)展中各項職責的重要前提與依據(jù)。首先，巴西根本大法《憲法》以及《國家教育計劃》中均對學前教育的重要價值和基本屬性進行了明確規(guī)定。如《國家教育計劃》開篇即明確指出：學前教育是巴西社會發(fā)展的必需，學齡前階段在兒童身心發(fā)展中十分重要，應使兒童在

學齡前階段接受到最好的教育，這構(gòu)成了巴西國家教育計劃的關鍵性內(nèi)容之一。其次，《教育指導方針和基礎法》和《國家教育計劃》同時對學前教育階段在巴西學校體制中的地位做出了明確規(guī)定：學前教育是巴西基礎教育的起始階段，是以0-6歲兒童全面發(fā)展為目標的教育。同時，巴西《憲法》《教育指導方針和基礎法》和《國家學前教育政策：為了0-6歲兒童的受教育權(quán)》等多部政策法規(guī)中明確了巴西學前教育的基本原則：包括學前教育在內(nèi)的巴西教育應遵循“免費原則”、“平等原則”與“確保質(zhì)量標準”的原則。《國家學前教育政策》還明確規(guī)定：“國家、州和市框架下的學前教育政策應當與基礎教育、中等教育和高等教育相聯(lián)系”，“以確保各個層次教育成為一個整體”，并“確保學前教育教師的專業(yè)性及特殊性”。

（二）厘清聯(lián)邦與地方政府學前教育職責，強化部門協(xié)作

學前教育政府職責的強化一方面體現(xiàn)在各級政府協(xié)調(diào)一致的縱向關系上，另一方面體現(xiàn)在政府各有關部門通力協(xié)作的橫向關系上。巴西相關政策即通過明確各級政府特別是聯(lián)邦政府在學前教育事業(yè)發(fā)展中的職責、強化相關部門協(xié)作，來保障和促進政府學前教育職責的履行。首先，多部政策法規(guī)均將發(fā)展學前教育事業(yè)作為國家的基本責任與義務。如《教育指導方針和基礎法》第4條明確規(guī)定：國家教育職責體現(xiàn)在提供強制性的、免費的基礎教育，以及免費接收0-6歲兒童進入學前教育機構(gòu)。其次，巴西多部政策法規(guī)中對地方政府（州、聯(lián)邦區(qū)、市）的學前教育職責進行了明確規(guī)定：各市政府的學前教育職責包括為適齡嬰幼兒提供公共學前教育服務、重點辦好包括學前階段在內(nèi)的基礎教育、結(jié)合上級政府的教育政策與規(guī)劃組織、維護和發(fā)展本市包括學前機構(gòu)在內(nèi)的公共教育機構(gòu)［15］，并特別指出“各市政府要實行學前教育優(yōu)先”［16］。再次，在巴西《國家教育計劃》與《國家學前教育政策：為了0-6歲兒童的受教育權(quán)》等聯(lián)邦層面的重要政策法規(guī)中，同時對學前教育事務中各級政府縱向一致與聯(lián)邦政府各相關職能部門的橫向協(xié)同做出了明確規(guī)定。如規(guī)定“0-6歲兒童的教育和保育是各級教育部門的責任……學前教育政策應納入整個國家、各州、市的相關政策框架內(nèi)，并與基礎教育、中等教育和高等教育相關政策互相銜接”［17］，教育部與財政、社會福利、衛(wèi)生、技術等部門要實現(xiàn)資源的整合，確保各相關政府部門的公共資源有效投入到學前教育事業(yè)發(fā)展中［18］。

（三）明確各級政府學前教育財政投入責任及其分擔比例

強化政府學前教育職責的另一重要體現(xiàn)即加大學前教育財政投入力度，為保障該投入，近年來巴西多部政策法規(guī)中明確規(guī)定了政府應保障學前教育財政投入，并依法明確各級政府投入比例。首先，巴西教育基本法從聯(lián)邦政府應提供免費學前教育服務的角度對巴西聯(lián)邦政府的財政投入職責進行了明確規(guī)定，“國家對教育的責任”包括“免費接收0-6歲兒童進入托兒所和學前學校”。巴西《國家學前教育政策》中關于學前教育發(fā)展宗旨的第一條即“要確保維持與發(fā)展學前教育的經(jīng)費”。其次，巴西《憲法》《教育指導方針和基礎法》等多部政策法規(guī)中還明確規(guī)定了涵蓋學前階段的教育公用經(jīng)費占各級政府總支出的比例：聯(lián)邦政府每年用于包括學前階段的教育公用經(jīng)費應不少于當年聯(lián)邦政府18%的稅收額，州、聯(lián)邦區(qū)和市政府的這一指標應不少于25%，用以維持和發(fā)展學前教育等公共教育事業(yè)。此外，依據(jù)巴西《憲法》和教育基本法的相關規(guī)定，包括學前教育在內(nèi)的公用經(jīng)費不僅可以用于公立學校，還可依法投向符合規(guī)定的民辦學校、教會或慈善學校等。上述規(guī)定符合巴西《憲法》確定的“公立和私立教育并存”、“入學與受教育機會均等”原則，并有助于擴大學前教育機會，促進公立、私立教育機構(gòu)合法競爭、提高教育質(zhì)量，這也是巴西學前教育財政投入政策的特色之一。

（四）確保幼兒教師社會地位與工資待遇，強調(diào)專業(yè)化發(fā)展

幼兒教師素質(zhì)是學前教育質(zhì)量的關鍵因素，而幼兒教師隊伍的建設也必須舉政府之力才能從根本上得以保障。近年來巴西先后出臺的相關政策法規(guī)，旨在從國家和政府的角度確保幼兒教師的社會地位與工資待遇，以及促進其專業(yè)化發(fā)展。首先，巴西《憲法》和教育基本法從國家利益的高度出發(fā)，對聯(lián)邦政府保障幼兒教師社會地位與威望、保證并提高其應有的工資待遇，進而提升幼教職業(yè)吸引力等多方面職責做出了明確規(guī)定。巴西《國家學

前教育政策》中專門針對幼兒教師工資待遇等做出規(guī)定：要使幼兒教師得到應有的尊重，并確保其工作崗位與基本工資。其次，《國家學前教育政策》中還對幼兒教師資質(zhì)和培訓條件等進行了明確規(guī)定，為強化巴西幼兒教師專業(yè)性、促進其專業(yè)發(fā)展提供了有力的政策法規(guī)保障，如各州政府要確保幼兒教師均達到規(guī)定的資格要求，進一步加強其專業(yè)化。在聯(lián)邦、州和市共同努力下，確保10年內(nèi)70%的幼兒教師和中小學教師擁有高等學歷與正規(guī)機構(gòu)頒發(fā)的資質(zhì)證書?！秶医逃媱潯分羞€特別指出：教育0-6歲兒童的幼兒教師資格條件具有其專業(yè)特殊性，其專業(yè)知識應包括關于兒童發(fā)展的科學知識、教育知識及教學實踐知識等。此外，《國家學前教育政策》中還針對巴西政府保證幼兒教師培訓做出了明確規(guī)定：“每個城市都要進行教師培訓，尤其是高等教育機構(gòu)，應不斷地對幼兒教師進行培訓，增長他們的知識，對于行政人員亦然”。

（五）明確國家學前教育質(zhì)量標準，重視質(zhì)量提升

近年來巴西學前教育改革與發(fā)展不僅關注學前教育規(guī)模的擴張，而且注重學前教育質(zhì)量的提升。巴西近年頒布的多部政策法規(guī)中特別注重國家對學前教育質(zhì)量的監(jiān)控，包括國家質(zhì)量標準的確立、對學前教育機構(gòu)保教質(zhì)量的監(jiān)督等。首先，巴西多項政策法規(guī)對學前教育質(zhì)量的國家標準做出了明確規(guī)定。巴西《憲法第14號修正案》和教育基本法均規(guī)定：要保障包括學前教育在內(nèi)的教育“質(zhì)量標準”。巴西《國家教育計劃》則有針對性地提出：學前教育應使所有兒童受益，而這種獲益應在保證學前教育質(zhì)量的前提下實現(xiàn)，并且應進一步完善各類學前教育公共服務的質(zhì)量水平。其次，巴西《教育指導方針和基礎法》和《國家教育計劃》從政府的財政保障責任角度對提升學前教育質(zhì)量做出了明確規(guī)定：要保障用于提高學前教育質(zhì)量所需要的各項財政投入，國家對學前教育生均經(jīng)費的核算應建立在必要的質(zhì)量標準基礎上。再次，巴西《國家學前教育政策》等重要政策中還對學前教育機構(gòu)的軟硬件標準、質(zhì)量監(jiān)督與評價等做出了具體規(guī)定，如學前教育機構(gòu)要提供必要而充裕的教育教學空間、玩教具、設備設施等資源；要長期實行學前教育基礎設施的國家標準；并依據(jù)國家指導方針對所有學前教育機構(gòu)的設立、舉辦和教育教學等展開評估；并以此作為保證和提高國家學前教育質(zhì)量的重要手段。

三、對我國的啟示

通過對近年來巴西強化學前教育政府職責的時代背景與政策經(jīng)驗的分析，聯(lián)系我國國情與學前教育發(fā)展現(xiàn)狀，特別是當前我國政策法規(guī)制定的現(xiàn)實需求，得出以下幾點啟示。

（一）以國家政策法規(guī)確立學前教育重要價值與地位

學前教育是個體一生發(fā)展的重要伊始。近年來自多學科的研究成果均表明，除了對個體成長和發(fā)展?jié)撃艿拈_啟，學前教育對于國家教育事業(yè)的整體發(fā)展，國民素質(zhì)提升，以及消除社會貧困、促進經(jīng)濟發(fā)展與社會公平正義均具有深遠意義。巴西近年來學前教育發(fā)展的重要基礎之一即通過國家政策法規(guī)明確、保障學前教育的基本屬性與重要地位，使之成為全社會的共識。當前學前教育在我國得到越來越多的重視，在一些重要政策中也以不同方式闡釋了學前教育的性質(zhì)、地位。因而對于我國而言，最為迫切而重要的是通過國家法律的形式把學前教育基本屬性與重要價值、地位加以明確，以此更好地保障和促進我國學前教育事業(yè)的積極健康發(fā)展。

（二）為加大學前教育財政投入提供政策保障

盡管近年來我國政府明顯加大了學前教育的財政投入力度，但缺乏經(jīng)費保障仍是當前阻礙我國學前教育事業(yè)發(fā)展的短板之一。通過前述分析我們發(fā)現(xiàn)，在強化學前教育政府職責的過程中，巴西通過有關學前教育財政投入的政策法規(guī)起到了有效保障作用，其在《憲法》《教育指導方針和基礎法》《國家教育計劃》等相關重要政策法規(guī)中均有針對學前教育財政投入的明確規(guī)定。這對保障巴西學前教育事業(yè)發(fā)展至關重要，該經(jīng)驗值得我們研究與借鑒，能夠為我國學前教育財政投入保障提供相關政策依據(jù)。

（三）幼教師資建設是強化政府職責的重要途徑與政策重點

近年來，無論在《教育指導方針和基礎法》，還是在《國家教育計劃》以及有關教師的專項基金規(guī)定中，巴西政府都著力強調(diào)政府在幼兒教師隊伍建設方面的職責規(guī)定，包括教師地位、工資、待遇，以及資質(zhì)條件、在職培訓等，這對提升和保障巴西幼

兒教師的社會地位和職業(yè)吸引力無疑具有重要的促進作用。師資社會地位和待遇不高、整體素質(zhì)有待提升，也是我國學前教育改革與發(fā)展的主要瓶頸，而我國在這方面的政策法規(guī)比較欠缺、現(xiàn)有規(guī)定的力度不足。因此，借鑒巴西相關經(jīng)驗，推動我國幼兒教師隊伍建設相關政策法規(guī)的制定，進而促進我國幼兒教師隊伍建設、提升學前教育質(zhì)量十分必要。

［1］Economic Commission for Latin America and the Caribbean（ECLAC）.Social Panorama of Latin America［R］.2006：58.

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［12］［17］巴西教育部基礎教育司.Política Nacional de Educa??o Infantil：pelo direito das crian?as de zero a seis anos à Educa??o(2006)［EB/OL］.http：// www.mec.gov.br/，2007-1-1/2013-2-16.

［13］巴西議會.Estatuto da Crian?a e do Adolescente，ECA（1990）［EB/OL］.http：//www.unicef.org/ brazil/，2004-1-1/2011-12-14.

［14］［18］巴西議會.Plano Nacional de Educa??o，PNE（2001）［EB/OL］.http：//www.mec.gov.br/，2005-1-1/2012-10-16.

［16］巴西議會.Constitution of the Federative Republic of Brail（1988）［EB/OL］.http：//www.mre.gov. br/，2004-1-1/2012-10-16.

（責任編輯：楊 玉；責任校對：李作章）

Study on Backgrounds and Provision Features of Brazil ECE Policies

SHA Li
（Capital Normal University，Beijing 100048）

Brazil is one of the largest population developing countries in the world，and it’s also the largestpopulation country in Latin America，there’re distinguishing social，economic and educational characteristics of its own.The Article deeply analyzes the backgrounds and features of Early Childhood Education（ECE）policies in Brazil. Itshows that there’re five distinct features：underlining fundamental natures of ECE and safeguarding ECE status；clarifying federal and local government responsibilities，and strengthening cooperation among governments and relevantbranches of administration departments；guaranteeing ECE financial investment and stipulating investment ration offederal and local governments；raising ECE teachers’status and treatment，and improving ECE teachers’quality；paying more attention to ECE quality standards and increasing ECE quality of Brazil.

Brazil；early childhood education policy；government responsibility；developing country；background and feature

G619

A

1674-5485（2016）11-0041-05

教育部“十一五”重點委托課題“國際學前教育立法比較研究——經(jīng)驗與啟示”（［2007］11）。

沙莉（1978-），女，北京人，首都師范大學學前教育學院講師，博士，主要從事學前教育政策、學前比較教育研究。