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    古代人事回避制度

    2016-03-05 06:28:54鄧海燕
    志苑 2016年6期
    關(guān)鍵詞:親屬宰相職務(wù)

    ● 鄧海燕/文

    古代人事回避制度

    ● 鄧海燕/文

    中國古代在對官員選任和管理上實行人事回避制度,主要目的是防止官員因個人利益或親屬關(guān)系等因素對政治活動產(chǎn)生不良影響。這種人事回避制度源遠流長,正式確立于兩漢,發(fā)展成熟于唐宋,完備于明清。大體說來主要有三方面的內(nèi)容:親屬回避、地域回避和職務(wù)回避。

    親屬回避,一方面是指在同一政府機構(gòu)內(nèi)有上下隸屬關(guān)系的親屬須回避。比如,宋代的宰執(zhí)官之間就必須親屬回避。宋代的宰相和參知政事是正、副關(guān)系,仁宗嘉佑初年,參知政事程勘是宰相文彥博的姻親,于是改任程勘為樞密副使。熙寧年間,宋神宗欲以吳充為參知政事,但因吳充與宰相王安石是親戚,只得改派吳充為樞密副使。另一方面,親屬回避也指親屬之間雖無職務(wù)上的隸屬關(guān)系,但如不便于執(zhí)行職務(wù),也需要進行回避。宰相和臺、諫官之間,就是這種回避關(guān)系。宰相是行政上的最高長官,臺、諫官對宰相負有監(jiān)察責(zé)任,兩者必不能為親屬。唐代杜佑官居宰相,其子杜從郁先授左補闕,后授左拾遺。眾人皆言不可,補闕、拾遺是諫職,倘使宰相執(zhí)政有失,子不可議父,于是改授杜從郁為秘書丞。再如臺、諫官之間必須回避。御史臺、諫院官員同屬監(jiān)察大臣,“臺諫官事相關(guān)連,同在言路有嫌”,南宋御史中丞陳過庭的堂妹夫許景衡曾被授為右正言。他上奏說:“旦晚供職于臺諫,事相關(guān)聯(lián),同在言路,實有妨嫌?!闭埱罅T職。于是改任許景衡為太常少卿。

    親屬回避中的親屬范圍,總的說來是包括嫡系親屬和外姻親屬的。具體來講,各朝代、各個時期又有所不同。唐以前規(guī)定較為簡略,宋時最為繁瑣復(fù)雜,明清則兼顧唐宋,在回歸簡略的同時,又務(wù)求無所遺漏。唐時的親屬回避,一般是 “大功以上不復(fù)聯(lián)官”,宋時回避范圍擴大,仁宗時規(guī)定“本族緦麻以上親,及有服外親、無服外親,并令回避,其余勿拘”。到神宗熙寧變法時,對此又做出了更加繁瑣的限定,把“本族同居無服以上親,異居袒免以上親,親姑、姊、妹、侄女、孫女之夫,子婿、子婦之父及其親兄弟,母、妻親姊妹之夫,親姨之子,親外孫、外(生)女之夫”等,都納入了回避的范圍。明清時親屬回避的范圍基本限于三代之內(nèi),明代“凡父兄伯叔任兩京堂上官,其弟男子侄有科道官者”對品改調(diào),“內(nèi)外管屬衙門官吏,有系父子兄弟叔侄者,皆從卑回避”。清代與之類似,“凡回避,京官尚書以下筆帖式以上,祖孫、父子、伯叔、兄弟不得同任一署,令官卑者回避,官同則后補之人回避”,“外任官于所轄屬官中,有五服之族及外姻親屬 (母之父及兄弟,妻之父及兄弟,己之女婿,嫡生男兒女姻親),均令屬員回避”。

    地域回避,是指官員不得在本籍任職。也就是說,官員的籍貫不能與他的任職地相重合。地域回避制度,在中國官制史上有一個起伏變化的過程,它開創(chuàng)于漢代,魏晉時一度衰落,唐以后又逐漸發(fā)展興盛起來。西漢武帝時曾規(guī)定,從郡國守相到縣令、縣丞、縣尉等官,均不許用本郡人,開地域回避制度之先河。不過到魏晉時,官員常把回本籍做官作為一種榮耀,這就削弱了地域回避制度的作用。到唐代對地域回避制度重新加以強調(diào)。唐初規(guī)定,官員不得在本籍及鄰近州縣任職,京兆、河南兩府不在此限。代宗時又規(guī)定,“中書門下及兩省官五品以上,尚書省四品以上,諸司正員三品以上官,諸王、駙馬等周親以上親,及女婿、外甥等,不得任京兆府判司,及畿縣令,兩京縣丞、簿、尉等”官。宋代地方官的回避范圍,不僅限于本州、本縣,宋初還擴大到路一級區(qū)域。神宗以后,官員不僅回避在籍貫所在地任官,還要回避在田產(chǎn)所在地任官。如張守在會稽縣有田三百畝,當他得知自己被授為紹興府知府時,便以“竊慮近制,亦有妨嫌”的理由,主動申請辭官。明代,“凡流官注擬,并須回避本貫”,因此實行南北更調(diào)制,就是讓南方人到北方做官,把全國劃分為三大區(qū),實行大區(qū)輪換更調(diào),這在中國歷史上十分罕見。后由于官員任職遙遠,來往不便,以致許多地方官位有缺而得不到補充。于是,又將南北更調(diào)制改為本省回避制。對于廣西、云南、貴州等少數(shù)民族居住的邊疆地區(qū),則只限制本府、州、縣人不許在本地任官。清代“戶、刑二部司官避本省司分,順天、直隸人員避五城指揮吏目,漢軍避直隸府道以下等官,亦不得用為刑部司官”,在外任職的地方官,不得在原籍、寄籍(長期居住地)、鄰省接壤五百里之內(nèi)為官。學(xué)官不在此限,只回避本府。

    在地域回避制度中,有三種情況可以免于回避,一是便養(yǎng)親老;二是優(yōu)禮老臣;三是恩寵勛臣。例如唐代姜謩,本為秦州人,以平薛仁杲之功,被授為秦州刺史。高祖說:“衣錦還鄉(xiāng),古人所尚,今以本州相授,用答元功。”就是出于恩寵勛臣,使姜謩免于回避。宰相張九齡,因老母需要探視,玄宗授其桂州都督,充嶺南道按察使。其弟九章、九皋為嶺南道刺史,則是出于便養(yǎng)親老免于回避。

    職務(wù)回避,當官員身份和特定的職務(wù)產(chǎn)生矛盾時,也需要回避,這種回避有時會和親屬回避、地域回避相交叉。它在回避制度中并不占主要地位。西漢時,為保證皇帝的安全,曾有“王國人不得宿衛(wèi)”的規(guī)定,這是歷史上職務(wù)回避的開端。到宋代職務(wù)回避漸漸多起來,比如注官時就有“文武官不許注擬前任差遣”“諸注官,不注前任州,在京唯不注前任缺”,凡有“過犯”的官員,不許擔(dān)任府、州、縣的正職長官及司法官職等規(guī)定。在科舉考試方面,也實行職務(wù)回避,為保證考試的公正,宋代推廣“別頭試”,即為主考官的應(yīng)舉親屬另設(shè)考場考試的制度。“別頭試”最初只有考官的親屬參加,到后來在諸州發(fā)解試時,地方長官的親屬、門客也都必須參加。明代的職務(wù)回避承襲宋代,而又更加嚴格,尤其表現(xiàn)在對待宗室問題上,曾明確規(guī)定,宗室不能做官,不得參加科舉,只能憑爵位供養(yǎng)。在京城居住的宗室,兩王不許相見,出城必須奏請。在外地的宗室,非詔不許入朝。對臣下也有“大臣之族不得任科道,僚屬同族則以下避上”的禁令。清代對職務(wù)回避規(guī)定十分細致。為了防止機密外泄,規(guī)定京官三品以上,地方總督、巡撫以上高官子弟不得任御史和軍機章京等職。道員以上子弟,皆回避在軍機處任職。為了防止官商勾結(jié),曾任鹽商,或祖孫、父子、叔伯、兄弟之近親有從事鹽商的,都不得任管理鹽政的職務(wù)等。還規(guī)定對派往江、浙、閩、粵等省主持海關(guān)工作的 “夫差”、海關(guān)督查等職務(wù),回避任用本省人。為了保證司法審判的公正,奉諭辦理審訊案件時,如被審辦之人與本人存在各種關(guān)系和牽連的,也要加以回避。

    從回避制度的內(nèi)容中可以看出,回避制度的原則是以官卑者避官高者,以后任者避前任者。在程序上,執(zhí)行個人申報與相關(guān)部門審查相結(jié)合的程序。歷代基本一致,以宋代為例,地方官到任,需提交自身材料,然后由本州知州、通判進行審查,合格后再連同所回避之人,分別向轉(zhuǎn)運司遞交擔(dān)保。若有詐偽,則要處以杖一百的懲罰。

    對官員實行回避制度的作用,主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

    第一,回避制度有利于創(chuàng)造一個較好的人際環(huán)境,減少官員不必要的困擾和羈絆。官員在行政過程中,一旦受到來自親屬方面的困擾,往往就會陷入各種復(fù)雜的親屬關(guān)系中,難免會利用自身的權(quán)力為親屬謀利,導(dǎo)致腐敗?;乇苤贫瓤梢栽谝欢ǔ潭壬鲜构賳T擺脫親屬關(guān)系的羈絆,避免腐敗的發(fā)生。

    第二,回避制度鞏固了中央集權(quán),抑制了地方勢力。中國自秦漢以后,建立了中央集權(quán)制的統(tǒng)治模式,但地方勢力仍很強大,特別是東漢以后,先后出現(xiàn)了幾次長時間的分裂割據(jù)局面?;乇苤贫戎械牡赜蚧乇?,正是出于削弱地方的考慮,限制官員在本地結(jié)黨營私,擴張勢力。

    第三,回避制度有利于加強皇權(quán),保障國家統(tǒng)治機器的正常運轉(zhuǎn)?;乇苤贫缺举|(zhì)上是君主的一種統(tǒng)治策略,君主為了防止臣下結(jié)黨對抗君權(quán),所以用回避的方式,分割臣下的權(quán)力,如在親屬回避中規(guī)定親屬不得在同一機構(gòu)中有上下隸屬關(guān)系,在地域回避中規(guī)定官員不得在本籍貫地任官,在職務(wù)回避中對特殊重要的職務(wù)加以限定,目的都是為了削弱臣下的權(quán)力。這在客觀上避免了政局的動蕩,維護了政權(quán)的穩(wěn)定。

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