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    論政府治理能力現(xiàn)代化的法治路徑

    2016-03-05 00:17:14李金龍徐聰湖南大學(xué)湖南長(zhǎng)沙410082
    桂海論叢 2016年1期
    關(guān)鍵詞:現(xiàn)代化法治

    □李金龍,徐聰(湖南大學(xué),湖南 長(zhǎng)沙 410082)

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    論政府治理能力現(xiàn)代化的法治路徑

    □李金龍,徐聰
    (湖南大學(xué),湖南長(zhǎng)沙410082)

    摘要:法治是政府治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義,是實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化的必由之路。政府治理能力現(xiàn)代化應(yīng)以法治基礎(chǔ),良法奠定現(xiàn)代化治理的制度前提,法律平等促進(jìn)政府依法治理,司法公正糾偏政府治理失范等。然而,當(dāng)前中國(guó)的法治建設(shè)推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化中的效能尚未充分發(fā)揮,其原因是多方面的,必須克服這些不足以發(fā)揮法治的應(yīng)有效能。我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持不懈地培養(yǎng)全民法治信仰,完善行政法制,落實(shí)行政法制監(jiān)督,加強(qiáng)權(quán)利救濟(jì)保障以及進(jìn)行司法改革確保司法公正,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)法治對(duì)推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在功能。

    關(guān)鍵詞:法治;政府治理能力;現(xiàn)代化;路徑;

    2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?!闭卫硎菄?guó)家治理的核心部分,實(shí)現(xiàn)政府治理體系和政府治理能力現(xiàn)代化對(duì)推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著重大意義。

    一、法治是政府治理能力現(xiàn)代化的必由之路

    法治是政府治理能力現(xiàn)代化的重要目標(biāo),同時(shí)也是推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵力量。

    (一)法治是政府治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。政府治理能力一般指政府在治理中將預(yù)定目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力,政府治理能力強(qiáng)弱影響并決定政府治理的成效。政府治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng),以最大限度地增進(jìn)公共利益[1]。西里爾· E·布萊克認(rèn)為,現(xiàn)代化是歷史形成的各種體制對(duì)迅速變化的各種功能的一個(gè)適應(yīng)過(guò)程,這些功能因科學(xué)革命以來(lái)人類控制環(huán)境的知識(shí)空前激增而處于迅速變化之中[2]。因此,政府治理能力現(xiàn)代化是指對(duì)應(yīng)政府治理現(xiàn)代化目標(biāo),政府治理能力由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的進(jìn)步過(guò)程。政府治理現(xiàn)代化表現(xiàn)在方方面面,但更具本質(zhì)性的則是政府治理的分權(quán)化、民主化、科學(xué)化和法治化[3]。法治成為政府治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要屬性,其包含兩重含義:“已成立的法律獲得了普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”[4]近代西方法治理論奠基人戴雪認(rèn)為法治內(nèi)涵體現(xiàn)在:法律至高無(wú)上、法律面前的平等、憲法不是個(gè)人權(quán)利的來(lái)源而是其結(jié)果[5]。可見(jiàn),法治不僅包括靜態(tài)的良法,還要求法律獲得普遍遵從,這一動(dòng)態(tài)過(guò)程借助執(zhí)法司法、守法活動(dòng)實(shí)現(xiàn)?,F(xiàn)代法治社會(huì)的屬性包括法律至上,良法之治,法律面前人人平等,司法公正等。

    (二)法治是政府治理能力現(xiàn)代化的根本路徑。法治與人治相對(duì),是政府治理的兩種不同方式?!吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)指出:依法治國(guó),是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障,是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求[6]。從現(xiàn)實(shí)層面出發(fā),在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中“一個(gè)沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)法治或契約法歷程的社會(huì),僅依賴倫理原則和規(guī)則傳統(tǒng),既不計(jì)較責(zé)任的明確界線,也不鼓勵(lì)權(quán)利的錙銖毫末,結(jié)果是模糊不清掩蓋著清晰明白,反致不利于社會(huì)的協(xié)調(diào)與秩序,更不利于個(gè)體自由、權(quán)利的需求,甚至還會(huì)為統(tǒng)治者所假藉篡改。”[7]因此,實(shí)現(xiàn)法治是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化的根本路徑,主要體現(xiàn)在以下幾方面:

    1.現(xiàn)代化的政府治理以法治權(quán)威為基礎(chǔ)。法律至上原則即確定憲法和法律為最高權(quán)威,憲法、法律作為國(guó)家意志的體現(xiàn),代表了廣大公民群體的共同利益訴求,以憲法、法律為政府治理權(quán)威來(lái)源,能有效提升政府治理合法性并保障公民權(quán)益。

    2.良法構(gòu)建現(xiàn)代化政府治理的制度前提。制度能夠產(chǎn)生出某種結(jié)果的可預(yù)期性和規(guī)則性,從而有利于制度之下的所有參與者[8]。法律作為制度的形式之一,在規(guī)范政府治理行為、提升政府治理能力方面起著重要作用?,F(xiàn)代化的政府治理依法而治,“良法”的構(gòu)建不僅為政府治理提供健全的法制環(huán)境,更重要的意義在于它對(duì)正義的維護(hù)。

    3.法律平等促使政府依法行使治理權(quán)力。法律平等即法律面前人人平等,強(qiáng)調(diào)任何公民在享有法律權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)上處于平等地位。被視作公平的法律,如果執(zhí)行不均,或有錢(qián)有勢(shì)者得以豁免,也將被認(rèn)作不公平[9]。法律平等意味著即使治理主體擁有行政執(zhí)法權(quán),但在履行法定義務(wù)時(shí)不得濫用權(quán)力優(yōu)勢(shì),逃避法律規(guī)制。法律平等原則推動(dòng)了政府治理主體在既定權(quán)力軌道上行使權(quán)力,制約政府治理失范行為。

    4.司法公正糾偏政府治理失范行為。司法公正帶來(lái)司法公信和治理公信,通過(guò)司法公正對(duì)公平正義的實(shí)現(xiàn),能強(qiáng)化公民對(duì)行政權(quán)力行使的信心和安全感,有效調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、公民參與治理的積極性。與此同時(shí),司法公正確保法律公正,法律公正即法律被公正無(wú)誤地執(zhí)行、落實(shí)。通過(guò)法律公正實(shí)現(xiàn)對(duì)政府治理權(quán)力的依法規(guī)范,避免政府治理過(guò)程中濫權(quán)甚至違法行為的發(fā)生,保障政府治理的公共性和高效率。

    二、法治尚未充分發(fā)揮推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化的效能

    對(duì)比法治效能應(yīng)達(dá)到的理想狀態(tài),我國(guó)法治建設(shè)對(duì)政府治理能力現(xiàn)代化的推動(dòng)功能還有所不足。

    (一)法治權(quán)威不足。法律至上要求遵從憲法和法律的最高權(quán)威,權(quán)力依法而行。然而,現(xiàn)實(shí)中個(gè)別黨政機(jī)關(guān)工作人員在處理法與權(quán)的關(guān)系時(shí),顛倒了二者的位置,用權(quán)力壓制法律,如有法不依、執(zhí)法不嚴(yán),甚至將個(gè)人意志凌駕于法律之上,以言代法、個(gè)人專斷。個(gè)別黨政機(jī)關(guān)工作人員違法濫權(quán)行為引發(fā)公民對(duì)法治權(quán)威的不信任,當(dāng)自身合法權(quán)益受到侵害時(shí)首先想到的不是依法維權(quán),而是找關(guān)系、行賄或者鬧事、示威等非法定行為維護(hù)自身權(quán)益,由此形成群眾尚權(quán)不尚法、信訪不信法等不良心理。

    (二)法律制度不完善掣肘政府治理活動(dòng)。政府依法而治的前提是有法可依,良好的法律制度能促進(jìn)政府治理能力提升。當(dāng)前政府治理的法制基礎(chǔ)是不健全的。首先,部分治理領(lǐng)域法律空缺,無(wú)法可依。盡管我國(guó)已初步建立行政法體系,制定了包括《公務(wù)員法》《行政許可法》《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》等法律,但許多重要領(lǐng)域仍缺乏法律規(guī)范。“我國(guó)行政法律制度最大的缺陷就是統(tǒng)一的行政程序法缺位”[10],針對(duì)大量行政行為缺乏嚴(yán)格程序制約,為行政執(zhí)法人員留下尋租、腐敗空間,國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)制定行政程序法呼聲已久。類似立法呼吁還有許多,如制定行政征收征用法、政府信息公開(kāi)法等。其次,法律規(guī)定過(guò)于原則、模糊,影響到行政主體與行政客體權(quán)利義務(wù)的確認(rèn),缺乏可操作性。行政執(zhí)法在缺乏法律明確規(guī)范的情況下,自由裁量空間大,行政執(zhí)法公正性很大程度上取決于執(zhí)法主體的職業(yè)素養(yǎng)。

    (三)政府治理中官僚化、特權(quán)現(xiàn)象依然存在。“官僚化”是指組織的活動(dòng)超越了自身領(lǐng)域,并將官僚標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加于其他組織或集團(tuán)之上[11]。官僚化及特權(quán)現(xiàn)象是行政主體濫用權(quán)力優(yōu)勢(shì)、凸顯自身地位優(yōu)越性的行為,本質(zhì)上是行政權(quán)力對(duì)公民及社會(huì)組織合法權(quán)利的侵害,違背了法律面前人人平等的原則。這種現(xiàn)象將政府治理及其能力羈絆在傳統(tǒng)社會(huì)中,嚴(yán)重制約了政府治理走向現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程。

    (四)司法公正性不足,未能有效羈束政府治理權(quán)力。司法是處罰犯罪或裁決爭(zhēng)訟的權(quán)力,承擔(dān)著定分止?fàn)帯?quán)利救濟(jì)的社會(huì)功能。司法對(duì)政府治理行為的規(guī)范體現(xiàn)在行政訴訟案件的處理上,通過(guò)受理行政訴訟案件,糾正政府違法行為。然而,當(dāng)前民眾存在一種“行政官司難打”“打官司不如上訪、訴訟不如鬧事”的心理,對(duì)“民告官”信心不足。個(gè)中原因在于行政訴訟案件難受理,以及勝訴率低。司法不公本質(zhì)上是對(duì)政府違法行為的縱容。

    三、法治推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化效能不足的原因分析

    盡管法治理論上能有力推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化,但是以往的法治建設(shè)努力并沒(méi)有取得應(yīng)有成效。究其原因,可以發(fā)現(xiàn)法治有效性的發(fā)揮受到多重因素影響,包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多方面。

    (一)政府治理主體和社會(huì)公眾法治信仰不足。法治信仰是社會(huì)主體在對(duì)法治的理性認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上形成的對(duì)法的認(rèn)同感和依歸感。法治信仰具體表現(xiàn)為社會(huì)公眾對(duì)法律的認(rèn)可、敬畏和遵循,認(rèn)為法律至高無(wú)上。法治信仰缺失導(dǎo)致人們內(nèi)心或行為輕視法律權(quán)威,甚至罔顧法律規(guī)定。法治信仰不足與我國(guó)數(shù)千年人治政治的歷史有著密切關(guān)系,人治統(tǒng)治之下權(quán)力即法,權(quán)力掌控者擁有生殺予奪的決定權(quán),由此導(dǎo)致人們思想上對(duì)權(quán)力的趨附奉承和過(guò)分迷信。

    (二)法律工具主義歪曲法的本原價(jià)值。法律工具主義認(rèn)為,法律只是實(shí)現(xiàn)一定社會(huì)目標(biāo)的工具,它無(wú)視法律的應(yīng)有價(jià)值,并利用法律強(qiáng)制性一面將其作為暴力維穩(wěn)的工具。法律工具主義思想受中國(guó)古代“視法為刑”的傳統(tǒng)觀念影響,在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中法律長(zhǎng)期以來(lái)扮演著制裁、刑罰的作用。法律工具主義導(dǎo)致政府在治理過(guò)程中,應(yīng)付式立法、選擇性及暴力執(zhí)法,更多地強(qiáng)調(diào)法律對(duì)行政相對(duì)人的管制和懲戒,而弱化法律對(duì)公權(quán)力的規(guī)范、約束,以及對(duì)公民權(quán)利的保障。

    (三)傳統(tǒng)“官本位”思想作祟。“官本位”指的是一種以官為本、以官為貴、以官為尊的價(jià)值觀,是一種與現(xiàn)代文明相悖的封建意識(shí)[12]。官本位意識(shí)侵蝕行政主體的權(quán)力觀和民眾觀,造成現(xiàn)實(shí)中的官民不平等。在官本位思想影響下,行政主體倚仗權(quán)力優(yōu)勢(shì)為所欲為,如拖延行政、暴力執(zhí)法、釣魚(yú)執(zhí)法等不良行政行為,公民作為權(quán)力的弱勢(shì)群體,未能享有合法的公民權(quán)利。官本位存在的另一現(xiàn)實(shí)因素是當(dāng)前我國(guó)公民權(quán)利救濟(jì)保障的不充分,在公民合法權(quán)利受到公權(quán)力侵害時(shí),得不到有效地救濟(jì),助長(zhǎng)了行政主體的專橫和濫權(quán)。

    (四)司法獨(dú)立性受到干擾。司法獨(dú)立是確保法律至上和司法公正的關(guān)鍵前提,要求司法活動(dòng)獨(dú)立于立法權(quán)與行政權(quán)的行使。盡管我國(guó)司法機(jī)關(guān)享有的是有限獨(dú)立權(quán),表現(xiàn)為司法機(jī)關(guān)要接受人大監(jiān)督和共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),但中國(guó)憲法明確規(guī)定:“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?!盵13]然而,司法活動(dòng)卻時(shí)常受到個(gè)別黨政機(jī)關(guān)工作人員的干擾。個(gè)別黨政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)司法的干預(yù)損害了司法公信力,縱容行政違法行為,未能守住司法對(duì)公權(quán)力進(jìn)行規(guī)范的最后底線。

    四、推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化的法治路徑

    法治作為一種基本治理方式,為政府治理提供強(qiáng)有力、持續(xù)的基礎(chǔ)保障,推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化。盡管目前法治在推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化當(dāng)中的功效并不顯著,但毫無(wú)疑問(wèn)的是政府治理能力現(xiàn)代化仍需繼續(xù)借助法治的力量。因此,需進(jìn)一步完善法治建設(shè),助力政府治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)。

    (一)培養(yǎng)全民法治信仰,強(qiáng)化法治權(quán)威。樹(shù)立法治信仰是糾正“權(quán)大于法”錯(cuò)誤觀念,理性認(rèn)識(shí)“權(quán)法”關(guān)系的基礎(chǔ)性舉措。法治信仰形成的前提是正確的法治認(rèn)知,包括對(duì)法治內(nèi)涵、法治精神、法治價(jià)值以及法治基本要求的正確認(rèn)識(shí)。因此,需要加強(qiáng)社會(huì)法治教育,提升全民法治素養(yǎng)在政府治理主體層面,將法治教育納入公務(wù)員培訓(xùn)的重要內(nèi)容,宣揚(yáng)法治文化,教授法律知識(shí),改變行政主體法律工具主義錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),理性認(rèn)識(shí)權(quán)法關(guān)系并正確執(zhí)行法律。在社會(huì)層面,需大力加強(qiáng)普法教育,著重引導(dǎo)公眾樹(shù)立正確的權(quán)利義務(wù)觀念,通過(guò)理性認(rèn)識(shí)自身的權(quán)利和義務(wù),自覺(jué)守法并依法維護(hù)自身合法權(quán)利。依靠提升法治素養(yǎng)促進(jìn)法治信仰的形成還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,在法治實(shí)踐中確保法律嚴(yán)格公正執(zhí)行,以事實(shí)法治權(quán)威強(qiáng)化公民法治信仰才是根本舉措。

    (二)完善行政法律體系。政府治理現(xiàn)代化是相對(duì)于傳統(tǒng)政府治理作出的一種轉(zhuǎn)變,隨之產(chǎn)生對(duì)制度進(jìn)行重新安排與建構(gòu)的需求,以便與新的治理方式保持協(xié)調(diào)一致。從我國(guó)行政法律建設(shè)現(xiàn)狀看當(dāng)前亟需完善的是立法的科學(xué)化及行政立法的規(guī)范化。其中行政立法是政府作為立法主體的制度安排行為,在公民勢(shì)微的情況下,行政立法是否規(guī)范影響公共利益的實(shí)現(xiàn)。就當(dāng)前行政立法存在的不足而言,首先,需要規(guī)范行政立法程序,細(xì)化法律法規(guī)中對(duì)法規(guī)、規(guī)章的制定、修改和廢止程序的規(guī)定其次,完善行政立法監(jiān)督制度、公眾參與制度,監(jiān)督行政立法權(quán)的行使,避免行政立法中的地方本位主義、部門(mén)本位主義行為。通過(guò)制定科學(xué)的行政法律制度,強(qiáng)化法制對(duì)政府治理的引導(dǎo)和規(guī)范作用。

    (三)落實(shí)行政法制監(jiān)督,糾正政府治理失范行為。行政法制監(jiān)督是指相關(guān)監(jiān)督主體依法對(duì)行政主體行使行政職權(quán)和遵紀(jì)守法行為的監(jiān)督,其主要內(nèi)容在于對(duì)行政行為合法性的監(jiān)督。當(dāng)前,在我國(guó)一是要完善權(quán)力機(jī)關(guān)備案審查制和立法抵觸解決程序,確定科學(xué)、合理的審查范圍,優(yōu)化審查程序,使權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用落到實(shí)處。二是司法機(jī)關(guān)要確保行政訴訟的公正性,依法行使監(jiān)督權(quán)力,避免行政干預(yù)的影響。三是通過(guò)科學(xué)合理的制度建設(shè),規(guī)范行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)職權(quán)的行使,依法履職糾正行政主體違法、腐敗行為。四是要加強(qiáng)法制建設(shè),明確國(guó)家機(jī)關(guān)系統(tǒng)外的個(gè)人、組織在實(shí)施行政法制監(jiān)督中的權(quán)利和義務(wù),促使個(gè)人、組織能切實(shí)依法行使監(jiān)督權(quán)力。

    (四)提供充分的權(quán)利救濟(jì)保障。法律救濟(jì)是憲法規(guī)定公民享有的基本權(quán)利。行政救濟(jì)是保護(hù)公民以及社會(huì)組織等行政相對(duì)人合法權(quán)益不受行政權(quán)力侵害的一種制度。當(dāng)前,中國(guó)已建立行政救濟(jì)的基本法,包括《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》和《國(guó)家賠償法》等。但是行政救濟(jì)的法律體系還有待完善,已有行政救濟(jì)相關(guān)法律也還存在許多不足之處。其中,行政救濟(jì)受案范圍狹窄、行政爭(zhēng)議處理機(jī)關(guān)公正性不足是突出問(wèn)題。確保公民行政救濟(jì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn),必須盡快修改已有救濟(jì)法律中不合時(shí)宜的規(guī)定,并補(bǔ)充制定有利于維護(hù)公民合法權(quán)益的可行性規(guī)定,如拓寬行政救濟(jì)受案范圍、完善復(fù)議程序確保行政復(fù)議公正性等。此外,針對(duì)行政訴訟和行政復(fù)議之外還存在的其它救濟(jì)渠道,如向黨政領(lǐng)導(dǎo)或人大機(jī)關(guān)直接申訴、信訪等,應(yīng)當(dāng)盡快通過(guò)法律制度予以規(guī)范。

    (五)司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)確保司法公正。由于我國(guó)司法機(jī)關(guān)與黨政機(jī)關(guān)之間存在關(guān)系牽扯,司法活動(dòng)獨(dú)立性不足,損害司法公正。因此,必須厘清司法與行政、司法與執(zhí)政黨的關(guān)系,更多地保障司法獨(dú)立性,促進(jìn)司法公正。一是明確并始終堅(jiān)持黨對(duì)司法在法律、政策上的領(lǐng)導(dǎo),尊重司法機(jī)關(guān)獨(dú)立性,避免干預(yù)司法機(jī)關(guān)個(gè)案的處理。實(shí)施政法委職能轉(zhuǎn)變是重要舉措之一,強(qiáng)調(diào)政法委對(duì)政法工作的宏觀指導(dǎo)與管理,而不是對(duì)個(gè)案辦理的直接干預(yù)。二是推進(jìn)司法體制改革,著力健全司法人員職業(yè)保障和推動(dòng)地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理,從“人財(cái)物”上割斷司法與政府和黨委的利益鏈,促進(jìn)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán),嚴(yán)格規(guī)范政府治理權(quán)力的正確運(yùn)行。

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    責(zé)任編輯陸瑩

    中圖分類號(hào):D63

    文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

    文章編號(hào):1004-1494(2016)01-0112-04

    收稿日期:2015-11-12

    作者簡(jiǎn)介:李金龍,男,法學(xué)博士,中山大學(xué)公共管理博士后,湖南大學(xué)副教授,研究方向:行政管理理論與實(shí)踐;徐聰,女,湖南大學(xué)法學(xué)院公共管理專業(yè)碩士研究生,主要從事行政法學(xué)研究。

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