當(dāng)好政府與群眾關(guān)系的調(diào)節(jié)器

本刊特邀記者

1989年，第六屆全國人大第五次會議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》，這是一部規(guī)范行政權(quán)力的法律，在中國正式確立行政訴訟為獨(dú)立的訴訟制度。根據(jù)這部法律，普通公民不僅可以和政府對簿公堂，還有可能打贏官司，要求政府為其違法的行政行為承擔(dān)法律責(zé)任?？梢哉f，這部法律的誕生，是中國民主與法治發(fā)展進(jìn)程中的一座里程碑，它的命運(yùn)從一開始就與最廣大人民群眾的根本利益緊密地聯(lián)系在一起。

然而，在一個(gè)“官貴民賤” “民不與官斗”的傳統(tǒng)意識盛行了幾千年的國度里，這部法律能順利實(shí)施嗎？行政機(jī)關(guān)能坐到被告席上嗎？為了準(zhǔn)確了解行政訴訟法的實(shí)施情況，傾聽人民群眾對行政訴訟制度的意見，最高人民法院行政審判庭的青年法官們自2010年開始，陸續(xù)組織了“青年法官下基層”系列活動，把最高法院的優(yōu)秀年輕法官陸續(xù)派往基層，了解那里的行政審判工作情況，并把當(dāng)?shù)氐囊庖姾徒ㄗh帶回最高法院。6年來，通過走進(jìn)海淀法院、泰安中院、東城街道和廣西衛(wèi)生行政執(zhí)法隊(duì)伍等活動，年輕法官們深切地感受到：行政審判面臨的問題很多，諸如司法環(huán)境不佳、案件受理受限、執(zhí)行工作艱難等，但最大也是最根本性的問題恐怕還是沒有能夠得到最廣大人民群眾最深切的理解與支持。行政訴訟法實(shí)施已近30年，然而即使是在首善之區(qū)的北京，甚至一些基層人大代表和政協(xié)委員都還不知曉行政審判的功能、作用和定位，更勿論普通群眾通過行政審判維護(hù)自身權(quán)益。不能扎根群眾，這項(xiàng)事業(yè)就無法取得長足的發(fā)展;要讓人民群眾在每一個(gè)案件中都感受到公平正義，首先就要讓人民群眾了解審判事業(yè)?；谶@樣的動機(jī)，行政庭黨、團(tuán)支部從2014年開始，在“青年法官下基層系列活動”的基礎(chǔ)上，探索建立了青年法官與人大代表“一對一”聯(lián)動工作機(jī)制，目的在于通過“結(jié)對”的互動方式，使人大代表及其所代表的人民群眾能夠切實(shí)了解行政審判的功能、面臨的問題和最新動向;使行政庭的青年法官能夠充分了解人民群眾對行政審判的需求和呼聲，并以此作為日常工作的目標(biāo)和動力。

活動開展以來，與人大代表結(jié)對的行政庭的8位青年法官定期、不定期地以集中調(diào)研、會談、信函、電話等方式聽取人大代表或代表所在選區(qū)人民群眾對行政審判的意見和建議。同時(shí)，根據(jù)實(shí)際情況需要，結(jié)對法官以情況簡報(bào)、寄送資料、給群眾代表授課或通過人大代表代為轉(zhuǎn)達(dá)等方式將行政審判的最新司法動態(tài)、疑難問題解釋等反饋給群眾。

溝通帶來了理解，理解贏得了支持，通過一年多的互動，幾位人大代表在對行政審判工作全面深刻認(rèn)識的基礎(chǔ)上，還以自己的實(shí)際行動參與、支持、推動著行政審判工作的發(fā)展：2012年，最高法院行政審判庭以案例形式明確了公安機(jī)關(guān)不得因駕駛?cè)说哪愁愡`法行為而吊銷與肇事車型無關(guān)的其他種類車型駕駛證的審判原則，該原則將過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t實(shí)際運(yùn)用到了交通執(zhí)法過程中，受到了社會各界的廣泛好評。然而，就在該案例公布的第二年，當(dāng)某地法院對該地存在的類似情形適用這一原則進(jìn)行裁判時(shí)，卻遇到當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)的極大不滿。后者不但拒不執(zhí)行法院判決，還以現(xiàn)有政務(wù)系統(tǒng)無法分別吊銷不同準(zhǔn)駕車型資格等客觀情況為由上報(bào)公安部，試圖通過公安部要求我院責(zé)令下級法院撤銷有關(guān)判決。為慎重起見，最高法院就此問題召開了由各方面代表參加的專家論證會，而在各方的發(fā)言中，全國人大代表劉玲代明確表示：首先，司法裁判的權(quán)威應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬?，公安部門不論對裁判有何不滿，都應(yīng)當(dāng)首先執(zhí)行已經(jīng)生效的判決;其次，交警部門對不同準(zhǔn)駕資格設(shè)置了相互獨(dú)立的取得路徑，這就意味著不同車型的準(zhǔn)駕資格，其本質(zhì)是內(nèi)容不同的行政許可，反映了交通管理部門對駕駛?cè)藛T駕駛不同車輛所要求的駕駛技能和駕駛安全性的不同要求，在執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)予以區(qū)分處理，以體現(xiàn)“過罰相當(dāng)”的原則。代表的呼聲就是群眾的呼聲，上述意見的分量甚至超過了專門從事該專業(yè)領(lǐng)域多年的專家學(xué)者的意見，引起了公安部交通管理局等有關(guān)部門的高度重視，最終，最高法院采納了這一意見，并在此基礎(chǔ)上作出了《〈關(guān)于商請就吊銷機(jī)動車駕駛證行政訴訟有關(guān)問題研究提出法律適用意見的函〉的答復(fù)》。

如果說對個(gè)案的意見，反映的是代表樸素的群眾情感，那么在行政訴訟法修改這一頂層設(shè)計(jì)領(lǐng)域的聲音，則充分說明了代表們對行政訴訟制度的深刻理解和對這項(xiàng)制度所代表的人民群眾利益的高度擔(dān)當(dāng)。2014年，是行政訴訟制度發(fā)展的關(guān)鍵之年，就在這一年，全國人大對現(xiàn)行行政訴訟法的修改工作進(jìn)入了攻堅(jiān)階段。就像許多改革一樣，立法的艱難最終并不在于制度和條文的設(shè)計(jì)，而在于這些制度和條文背后的利益博弈。尤其是對于行政審判，它的受案范圍越廣、審理程度越深、執(zhí)行力度越強(qiáng)就意味著行政權(quán)力受到的制約越大，而這一點(diǎn)，恰恰是同“權(quán)力的使用一直到有界限的地方方才休止”的本性相對立。這種對立和沖突在行政訴訟法修改過程中，也表現(xiàn)得十分激烈，尤其是在受案范圍、公益訴訟、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、判決類型和方式、行政訴訟與行政復(fù)議的關(guān)系、行政訴訟與信訪的關(guān)系等問題上尤為突出。在這種情況下，就是這些對行政訴訟制度有著深入理解，而又對中國的民主與法治發(fā)展有著高度擔(dān)當(dāng)?shù)娜舜蟠韨?，發(fā)揮了“破冰”的關(guān)鍵作用。在全國人大對行政訴訟法草案的第二次審議大會上，朱列玉代表指出：我國現(xiàn)行司法管轄區(qū)域與行政管理區(qū)域完全一致，行政訴訟的被告不是在人財(cái)物方面制約法院的當(dāng)?shù)卣?，就是其所屬主管部門，這種格局為行政機(jī)關(guān)干預(yù)行政審判大開了方便之門。這樣的司法大環(huán)境已經(jīng)逐漸使行政審判工作面臨絕境。因此，提升行政審判的地位，改進(jìn)行政審判方式恰恰是本次修改應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮的問題。而李大進(jìn)代表語重心長的一席話更是給人們留下了深刻的印象：由于體制、機(jī)制問題，在行政訴訟案件的審理過程中，地方政府借助黨委會議、案件協(xié)調(diào)平臺、兩會投票、人財(cái)物施壓等隱蔽手段干預(yù)行政審判的方法大行其道。要求法院不能受理某類案件或向其匯報(bào)案件處理情況的直接干預(yù)亦不罕見。就在行政訴訟法實(shí)施20多年后的今天，仍然有被告嫌法官級別低不愿意出庭應(yīng)訴，甚至是對法官打擊報(bào)復(fù)的情況存在。從全國范圍來看，行政機(jī)關(guān)敗訴率自2000年以來一路走低，由30%持續(xù)滑落至不足10%，有的地方甚至行政機(jī)關(guān)零敗訴。與此相對，行政案件上訴率持續(xù)攀升至70%，有的地方甚至一審行政案件全部上訴。而由于缺乏必要的制裁手段，即使法院頂住壓力依法判決，也難以執(zhí)行。由于行政審判的體制、地位與其從事工作的內(nèi)容極不相稱，行政訴訟實(shí)際已經(jīng)很難正常運(yùn)轉(zhuǎn)，人民群眾對此強(qiáng)烈不滿。如果不采取改革措施，修復(fù)受到嚴(yán)重?fù)p害的司法公信力和干群關(guān)系，不僅行政訴訟制度會徹底失靈，而且廣大人民群眾建設(shè)社會主義法治國家的信心和決心也會動搖，我們決不能讓官與民的天平在我們這里失衡啊！這一席話，深深地震撼了在場的各位代表和委員，他們開始意識到，行政審判要求依法獨(dú)立行使審判權(quán)，要求強(qiáng)化判決和執(zhí)行的力度，絕非為了一己私利，而是站在黨和國家命運(yùn)的高度進(jìn)行思考的結(jié)果。此次大會之后，人大的同志深深地意識到法院工作的艱巨與艱辛，從而在整個(gè)訴訟法修改過程中都認(rèn)真聽取人民法院的建議，并將其中多數(shù)落實(shí)在了最終的修改稿中。

由于聯(lián)動機(jī)制影響面的不斷擴(kuò)大，這項(xiàng)活動引起了有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，并作出重要批示。

依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，已經(jīng)載入了憲法并在黨的十八大以及十八屆四中全會文件中被賦予了嶄新的意義。身處這樣一個(gè)大力發(fā)展法治的盛世，年輕的行政法官和與之結(jié)對的人大代表們深知，他們的工作將成為協(xié)調(diào)政府與群眾之間關(guān)系的調(diào)節(jié)器，他們的努力將大大推動依法治國方略的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。他們將繼續(xù)出色工作，在共和國法治這片燦爛星空中，閃耀著持久的光芒，不斷贏得人民群眾的認(rèn)可，與人民同冷暖，為群眾守天平。