重要條款單獨(dú)表決制度探析

許偉杰

（華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海　200042）

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重要條款單獨(dú)表決制度探析

許偉杰

（華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海200042）

摘要：在本次《立法法》修改中明文規(guī)定了重要條款單獨(dú)表決制度，這一制度對于提高立法質(zhì)量，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法具有重要作用，通過對該制度具體規(guī)定的探析可以促進(jìn)該制度的進(jìn)一步健全和發(fā)展，從而使我國的法律表決制度更加健全與完善。

關(guān)鍵詞：立法法；單獨(dú)表決；重要條款

在中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干問重大問題的決定》中指出要建立重要條款單獨(dú)表決制度。此次《立法法》的修改也對這一決定作出了回應(yīng)，在《立法法》第41條對該制度作出了具體的規(guī)定，這也是在我國法律上第一次明確規(guī)定了單獨(dú)表決制度。重要條款單獨(dú)表決制度的建立對于我國促進(jìn)法律表決程序的科學(xué)性和民主性具有重要意義。但對于該制度仍然需要進(jìn)一步的探究。

一、重要條款單獨(dú)表決制度的定義及內(nèi)涵

現(xiàn)代立法過程，實(shí)質(zhì)上是在不同利益沖突和平衡中體現(xiàn)民意的動態(tài)過程。作為一個法治國家，最重要的標(biāo)志就是不同意見、觀點(diǎn)、看法等能夠在一個平臺上平等的進(jìn)行展示和博弈。這對于目前正處在社會轉(zhuǎn)型期的我國更是如此。

一個法案只有在經(jīng)過了表決程序才能判斷其通過與否。表決對于法案的意義可謂起著基礎(chǔ)性作用。［1］在對表決進(jìn)行分類時，一般依據(jù)表決對象不同，可以分為以下兩類：整體表決和單獨(dú)表決。這里的單獨(dú)表決，在新修改的《立法法》規(guī)定下，即重要條款單獨(dú)表決制度。需要注意的是，這里所說的單獨(dú)表決不同于部分學(xué)者所說的單獨(dú)表決，因?yàn)樵谝恍╆P(guān)于單獨(dú)表決的論述中，其單獨(dú)表決是指由表決者對法案表決稿中有爭議的條款或?qū)φ麄€法案逐條、逐章、逐節(jié)的先行表決，再就整個法案進(jìn)行表決的方式。［2］從該內(nèi)涵上看，其范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于新《立法法》所規(guī)定的單獨(dú)表決制度。因此，本文所指單獨(dú)表決僅指針對于重要條款的表決，不包括逐步表決的內(nèi)容。因此，重要條款單獨(dú)表決制度，是指對法律案中個別條款有重大分歧且重要的條款，就該個別條款先進(jìn)行單獨(dú)表決后，再對法律案進(jìn)行整體表決的制度。

重要條款單獨(dú)表決制度的主要涵義包括以下幾點(diǎn)：首先，這種制度的適用對象是個別條款，且應(yīng)是意見分歧較大的重要條款。這說明并不是每個有分歧的條款都會適用這種制度。而如果爭議條款過多，同樣不適宜采用此種方式。因?yàn)檫^多的爭議條款說明這一法案本身存在著不少問題，在這些問題上各方意見尚不能達(dá)成一致，此時一般依實(shí)踐是不宜交付表決的。而是待對法案采取進(jìn)一步的修改和完善后，再提交常務(wù)會會議審議。其次，從時間上的先后順序上看，單獨(dú)表決在對重要條款的表決在前，在該結(jié)果出來后才進(jìn)行整體表決。最后，表明了單獨(dú)表決與整體表決的關(guān)系。單獨(dú)表決是對整體表決的補(bǔ)充，只有在出現(xiàn)重要條款爭議僵持不下時才會進(jìn)行單獨(dú)表決。一般爭議較小的法案采用整體表決即可。

二、重要條款單獨(dú)表決制度的價值定位、取向和功能

（一）價值定位和價值取向

從對表決的分類來看，可以看出單獨(dú)表決與整體表決的關(guān)系。單獨(dú)表決作為整體表決的一種補(bǔ)充形式，是對其價值定位的一個首要的基本判斷。這種判斷是立足于以下幾點(diǎn)：我國目前主要仍然實(shí)行的是整體表決制度。這種制度下，常委會組成人員往往會由于對爭議的重要條款陷入兩難局面。所謂兩難局面，即要么得為了整個法案能順利通過，而放棄自己的獨(dú)立意見，要么為了自己的獨(dú)立意見的表達(dá)，而對本來整體不錯的法案投出反對票。這種兩難局面，實(shí)際上都違背了民意的真實(shí)表達(dá)。因此，為了解決這種兩難局面，重要條款單獨(dú)表決制度應(yīng)運(yùn)而生，這是當(dāng)整體表決不能很好反映真實(shí)意思表達(dá)時一種解決方式。因此，從價值定位來看，單獨(dú)表決是整體表決的補(bǔ)充，其作為我國表決制度的重要組成部分，共同構(gòu)成我國完整的表決制度。

在目前經(jīng)濟(jì)與社會迅猛發(fā)展的背景下，在多方利益調(diào)整加劇的情況下，該制度從價值取向的角度來看，主要有以下兩點(diǎn)：

第一，充分體現(xiàn)了對民主性的追求。這里所說的民主性并不單單包括少數(shù)服從多數(shù)，更包括使少數(shù)意見擁有表達(dá)的權(quán)利。這正是該制度價值取向的首要立足點(diǎn)。通過對各方分歧巨大的重要條款單獨(dú)進(jìn)行表決，這就使得少數(shù)意見者得以擺脫上述兩難局面，得以表達(dá)真實(shí)的意思表示。這種真實(shí)意思表示的表達(dá)使得即便少數(shù)意見者最后未能改變該條款的表決結(jié)果，但由于該表決程序的民主，依然能認(rèn)可該表決結(jié)果，從而使該條款的民意基礎(chǔ)更加充分。

第二，充分體現(xiàn)了對效率性的追求。重要條款單獨(dú)表決制度避免了因?yàn)閭€別爭議條款使得整個法案久拖不決。雖然從本質(zhì)上看，單獨(dú)表決更側(cè)重于民主，但通過這種程序設(shè)計(jì)，實(shí)際在客觀上也促進(jìn)了效率的提高。通過對重大分歧的重要條款先進(jìn)行表決，使得在法案進(jìn)入整體表決前，先將分歧展現(xiàn)出來，使得分歧各方能夠更好地檢視自己的觀點(diǎn)及相應(yīng)的依據(jù)，并在此基礎(chǔ)上促進(jìn)爭議解決方案的提出，使之達(dá)到各方所能接受的程度，最終促進(jìn)分歧的解決。這使得后續(xù)整體表決由于前面分歧已經(jīng)先行解決，在法案表決的效率上得到保證，避免了在法案久拖不決中造成的巨大的社會資源的浪費(fèi)，這也能更好的及時回應(yīng)社會問題，促進(jìn)法案所涉及的社會問題的解決。

（二）功能

重要條款單獨(dú)表決制度的功能主要有以下幾點(diǎn)：

第一，該制度的實(shí)行有利于提高表決的民主性和科學(xué)性。恰如上文所說的，這項(xiàng)制度有利于避免兩難局面，這就能彌補(bǔ)整體表決制度下有可能會帶來的意思表示的扭曲表達(dá)，有利于保證組成人員的真實(shí)意思表達(dá)，同時有利于防止出現(xiàn)法案因?yàn)槟承l款而被擱置或暫不付表決的現(xiàn)象，這對于立法效率的提高不無好處。

第二，有利于低成本、高效率保證立法質(zhì)量。法案表決是立法過程中極為重要的一環(huán)，由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，對于立法機(jī)關(guān)的立法工作也提出了與時俱進(jìn)的要求。從制度設(shè)計(jì)的角度來看，法律修正案與重要條款單獨(dú)表決制度都是為了提高立法的科學(xué)性與民主性，盡可能融合多方意見和平衡各方利益。然而，考慮到修正案往往需要在法案表決前提出，而且要經(jīng)過提出者在全體會議上作出說明，并在審議討論后再進(jìn)行單項(xiàng)表決，而單獨(dú)表決則是對爭議條款直接在全體會議上進(jìn)行表決。所以，從該角度看，與立法修正案相比，單獨(dú)表決立法成本較低、更有效率。［3］

三、重要條款單獨(dú)表決制度存在的問題

本次《立法法》的修改彌補(bǔ)了重要條款單獨(dú)表決制度在法律上處于空白的局面。以往由于《全國人大組織法》、《全國人大議事規(guī)則》、《全國人大常委會議事規(guī)則》、《立法法》等均未明確規(guī)定重要條款單獨(dú)表決制度，僅存在于地方性法規(guī)等，如上海、海南、重慶等地的地方性法規(guī)，導(dǎo)致無法在全國層面上形成統(tǒng)一、完整一套相關(guān)規(guī)定。這對于該制度發(fā)揮其制度功能、實(shí)現(xiàn)其價值定位和取向極為不利。具體而言，該制度目前存在以下問題：

（一）適用對象難以界定

雖然此次《立法法》第41條規(guī)定了重要條款單獨(dú)表決制度，但關(guān)于何為“重要”卻比較難以界定。對于何為“重要”，曾經(jīng)有部分省市對此作出了規(guī)范，如規(guī)定了“涉及全省經(jīng)濟(jì)、政治、社會發(fā)展和個人權(quán)利義務(wù)或?qū)怖嬗兄卮笥绊憽！币虼耍瑢τ谥匾獥l款的范圍應(yīng)該采取何種方式進(jìn)行界定，是一個急需解決的問題。是采用列舉的方式，還是反向排除的方式，又或者是其他方式進(jìn)行范圍界定并未得到解決。可以說，這一問題如果得不到解決，這一制度的合理運(yùn)用也就成為了空談。

（二）未規(guī)定單獨(dú)表決動議的提出主體

雖然本次《立法法》修改對重要條款單獨(dú)表決制度作出了法律上的規(guī)定，但對于單獨(dú)表決動議的提出主體卻未進(jìn)行規(guī)定，這不能不說是一種遺憾。缺乏單獨(dú)表決動議的規(guī)定，則對單獨(dú)表決制度的程序而言，是不完整的。因?yàn)槿狈α似鋯拥那爸貌糠?，也即如果無動議的提出，又如何決定啟動與否呢？正是在附帶充分理由的動議的討論過程中，決定啟動單獨(dú)表決才更加具有合理性和說服力。

（三）單獨(dú)表決的基數(shù)范圍和通過比例未明確

雖然該制度在《立法法》上有了規(guī)定，但由常務(wù)委員會會議進(jìn)行單獨(dú)表決，必然會涉及到表決的基數(shù)范圍和通過比例。究竟應(yīng)該以常務(wù)委員會組成人員還是以出席會議組成人員為基數(shù)，究竟應(yīng)該以相對多數(shù)還是絕對多數(shù)為通過比例都是需要進(jìn)行研究的問題。可以說，上述兩個問題的解決，對于該制度的運(yùn)行和體現(xiàn)民主性和科學(xué)性具有至關(guān)重要的意義，必須及時予以解決，才能使該制度真正發(fā)揮其功用。

四、重要條款單獨(dú)表決制度的完善

健全重要條款單獨(dú)表決制度，從本質(zhì)上而言是一個逐步對其進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)漏的過程，也是一個對其中所涉及的概念、環(huán)節(jié)進(jìn)行明晰的過程。因此，針對上面所發(fā)現(xiàn)的問題，提出自己看法，以其促進(jìn)該制度的完善。

（一）對于“重要條款”的界定方式

如果從文字上看，我國目前一些省市對于重要條款的界定大多包含“涉及全省經(jīng)濟(jì)、政治、社會發(fā)展和個人權(quán)利義務(wù)或?qū)怖嬗兄卮笥绊??！边@些文字上的相關(guān)表述，從字面上看基本是屬于一般認(rèn)為的重要條款的范疇。筆者認(rèn)為，基于我國國情比較特殊的情況，在對“重要條款”進(jìn)行界定時，宜采用列舉式的方法，同時，在列舉中的最后一款采用兜底式進(jìn)行界定會相對比較合適。理由在于，我國民眾目前對法律的理解程度水平還不夠高。我國民眾目前對于法律目前仍然比較傾向于從字面上對法律明文規(guī)定的理解和運(yùn)用，列舉式的方式便于適應(yīng)我國國情，使得民眾得以從社會監(jiān)督的角度監(jiān)督立法機(jī)構(gòu)的立法工作。同時，采用兜底方式，有利于避免列舉的不足導(dǎo)致其滯后于社會發(fā)展，同時可以通過對兜底條款的解釋對重要條款進(jìn)行擴(kuò)大解釋，從而應(yīng)對不斷發(fā)展的社會需要。另外，不采用排除方式進(jìn)行規(guī)定，還在于對“不重要”的認(rèn)定往往比較困難。而且，對于重要條款的界定，在目前立法體例日益簡化的情況下，“重要條款”的意義更多在于告訴我們在運(yùn)用單獨(dú)表決時一定要考慮立法成本問題。［4］對于運(yùn)用其他方式進(jìn)行立法的成本明顯高于單獨(dú)表決時，則宜將該條款認(rèn)定為重要條款。另外，當(dāng)一個條款屬于一個法律案或者其他重要章節(jié)中的核心性、支架性的條款時，因其所引起的影響較大，也宜認(rèn)定為重要條款。［5］

（二）單獨(dú)表決動議的提出主體

關(guān)于提出主體，由于全國人大法制委員會在統(tǒng)一審議的過程中，往往對于法規(guī)審議中的爭議條款和爭議各方的意見掌握的比較全面，在信息源把握上具有較大的優(yōu)勢。同時，由于法制委員會在爭議條款中并非處于爭議一方，而是處于相對中立的一方，比較具有客觀性，因此法制委員會作為單獨(dú)表決動議的提出主體是比較合適的。這也是比較符合實(shí)踐上大多由法制委員會提出單獨(dú)表決提議的情況。

此外，全國人大專門委員會及其常委會組成人員五人以上應(yīng)當(dāng)也是有權(quán)就某項(xiàng)條款提出單獨(dú)表決的動議。另外，提出單獨(dú)表決動議的權(quán)力應(yīng)該從屬于立法提案權(quán)，有權(quán)向常委會提出議案的團(tuán)體和個人集合也應(yīng)該有權(quán)就某項(xiàng)議案的個別條款提出單獨(dú)表決動議的權(quán)利。［6］

需要特別提及的是，雖然委員長會議也擁有立法提案權(quán)，但由于在新《立法法》中規(guī)定了“法律草案表決稿交付常務(wù)委員會會議表決前，委員長會議根據(jù)常務(wù)委員會會議審議的情況，可以決定將個別意見分歧較大的重要條款提請常務(wù)委員會會議單獨(dú)表決。”，這使得委員長會議已經(jīng)具有是否通過該動議的權(quán)力，如果再將單獨(dú)表決的動議權(quán)賦予委員長會議，則會出現(xiàn)“又當(dāng)提出主體又當(dāng)表決主體”的情形，這可能會喪失表決的博弈性，不利于動議提出過程的公正性。這也是單獨(dú)表決制度的應(yīng)有之義。

（三）單獨(dú)表決的基數(shù)范圍和通過比例的界定

由于單獨(dú)表決制度本質(zhì)上還是表決的一種方式，本來一般可以參照法規(guī)案通過的條件，即常委會全體組成人員過半數(shù)通過，但是單獨(dú)表決畢竟具有特殊性，因此，不宜直接參照一般規(guī)定。由于單獨(dú)表決的適用對象是爭議較大的重要條款，也即該條款的表決結(jié)果將造成較大的影響，因此，將表決的基數(shù)范圍界定為全體組成人員有利于體現(xiàn)其相對較充分的民意基礎(chǔ)。同理，為了民意基礎(chǔ)的擴(kuò)大和更好的協(xié)調(diào)各方意見，在通過比例上宜采用三分之二多數(shù)，這樣也表明了該爭議條款的重要性程度，同時使表決的結(jié)果更具有說服力，也有利于后續(xù)的整體表決進(jìn)程的順利開展。

五、結(jié)語

重要條款單獨(dú)表決制度在新《立法法》的首次確立，為該項(xiàng)制度的運(yùn)用提供了理論和制度上的基礎(chǔ)。希望通過該規(guī)定的引領(lǐng)，能夠促進(jìn)《全國人大議事規(guī)則》、《全國人大常委會議事規(guī)則》對該制度予以規(guī)定，從而促進(jìn)該制度的發(fā)展和健全。

相信通過對該制度相關(guān)規(guī)定的發(fā)展和健全，能夠促使該制度的價值、功能得以充分實(shí)現(xiàn)，從而有利于立法質(zhì)量的提高，使我國真正走向現(xiàn)代法治之路。

參考文獻(xiàn)：

［1］武增.中華人民共和國立法法解讀［M］.中國法制出版社，2015.165.

［2］徐向華，許春暉.人大會議中法案單獨(dú)表決的制度設(shè)計(jì)［J］.上海人大，2014，（01）.

［3］吳勤民.地方立法單項(xiàng)表決問題探析［J］.上海人大，2011，（05）.

［4］閆鵬濤.完善單項(xiàng)表決制度的幾點(diǎn)思考［J］.上海人大，2015，（03）.

［5］武增.中華人民共和國立法法解讀［M］.中國法制出版社，2015.166.

［6］閆鵬濤.完善單項(xiàng)表決制度的幾點(diǎn)思考［J］.上海人大，2015，（03）.

［作者簡介］許偉杰（1991-），男，福建泉州人，華東政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué).

［收稿日期］2016-01-26

中圖分類號：D92

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-4658（2016）02-0081-03