《大氣污染防治行動計劃》實施的投融資需求及影響評估

董戰(zhàn)峰，袁增偉*

（1. 環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，國家環(huán)境規(guī)劃與政策模擬重點實驗室，北京 100012；2. 南京大學環(huán)境學院，南京 210023）

《大氣污染防治行動計劃》實施的投融資需求及影響評估

董戰(zhàn)峰1，袁增偉2*

（1. 環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，國家環(huán)境規(guī)劃與政策模擬重點實驗室，北京 100012；2. 南京大學環(huán)境學院，南京 210023）

當前我國大氣污染形勢嚴峻，嚴重損害人民群眾身體健康，影響社會和諧穩(wěn)定。為切實改善空氣質量，國務院于2013年9月印發(fā)了《大氣污染防治行動計劃》（簡稱《行動計劃》）。本研究測算了實施該行動計劃所需投入資金，并定量評估了可能給中國帶來的社會、經濟、健康等影響。結果表明，《大氣污染防治行動計劃》直接投資共計需要資金約1.84萬億元，其中優(yōu)化能源結構、移動源污染防治、工業(yè)企業(yè)污染治理、面源污染治理的投資需求約分別為2844億元、14 067.66億元、915.44億元和615.72億元；2017年全國因實施《大氣污染防治行動計劃》而減少的慢性死亡人數平均約為11.06萬人，占人口總數的0.15‰，各地損失壽命年限均有所下降，即壽命有延長趨勢；帶來的社會經濟影響為正效應，在2013—2017年，計劃的實施將拉動我國GDP增長約20 403.01億元，增加就業(yè)崗位約291.13萬個。本研究對政策評估研究及未來大氣污染治理發(fā)展方向具有重要參考價值。

大氣污染防治行動計劃；政策評估；投入產出分析；環(huán)境政策；環(huán)境管理

引言

在中國，以細顆粒物（PM2.5）為特征的污染物的區(qū)域性大氣污染問題日漸加劇，損害人民群眾身體健康，引起全社會的廣泛關注。2013年，中國出現(xiàn)了大空間尺度的霧霾，范圍波及25個省份、100多個大中型城市，全國平均霧霾天數達29.9天，受害人口達8億以上。PM2.5已經成為與GDP、CPI同等重要的新“3P”問題之一，大氣污染形勢十分嚴峻。

在此背景下，國務院于2013年9月發(fā)布了《大氣污染防治行動計劃》（簡稱《行動計劃》），計劃用5年時間，即到2017年，實現(xiàn)全國地級及以上城市可吸入顆粒物（PM10）濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數逐年提高；京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細顆粒物（PM2.5）濃度分別下降25%、20%、15%左右[1]。為實現(xiàn)該目標，中國政府從強化污染綜合治理、優(yōu)化產業(yè)結構與用能結構等方面提出了十條政策?！缎袆佑媱潯返膶嵤瑯酥局袊鴮⒁郧八从械牧Χ乳_展大氣污染防治工作。然而，從國際社會的經驗可以知道，治理空氣污染是一項復雜而艱巨的任務，需要國家、地方長期投入大量人力、物力、財力。本研究基于大氣污染防治計劃的背景分析，在對京津冀、長三角及珠三角典型地區(qū)大氣污染防治計劃投入情況實地調研的基礎上，定量測算了中國實現(xiàn)2017年大氣污染防治計劃目標所需的資金；并分析大氣行動計劃對中國宏觀經濟、市場、技術進步以及健康效益的影響；最后，為推進大氣污染防治計劃的順利實施提供具有針對性的政策建議。

1 評估方法與數據來源

1.1 評估方法

本研究使用的評估方法包括三類：投資需求核算方法、健康效應評估方法和社會經濟影響評估方法。在進行投資核算時，本研究先對《行動計劃》中的政策進行梳理，將評估對象分為四部分：能源結構優(yōu)化、移動源污染防治、工業(yè)企業(yè)污染防治以及面源污染治理。其中，能源結構優(yōu)化包括燃煤鍋爐淘汰與燃煤鍋爐整治；移動源污染防治包括推行新能源汽車、黃標車淘汰、油品升級；工業(yè)企業(yè)污染防治考慮火電、鋼鐵、水泥及石油四大重污染行業(yè)的脫硫、脫硝及除塵技術升級；面源污染治理主要是指城市揚塵綜合整治。所有投資核算分為一次性投資核算與運行成本核算。但由于數據可獲性，本研究中一些項目實際測算過程進行了適當簡化。

健康效應影響評估方法主要采用流行病學方法，綜合參考了PM10與人群健康效益關系的相關研究成果，確定PM10暴露—反應關系來評估人群健康效益與PM10之間的關系[2,3]，并對《行動計劃》實施后的健康效應進行定量評估。損失壽命（years of life lost, YLL）評價體系為過多死亡效益提供了一個補充的評價指標，本研究借鑒Yuming Guo等人完成的損失壽命與空氣污染之間的回歸研究，對《行動計劃》實施對當地人口壽命損失的影響進行定量評估[4]。

社會經濟影響評估方法采用了以2007年投入產出表為基礎建立的包含產業(yè)內部關聯(lián)波及效應和居民消費誘發(fā)效應的投入產出宏觀閉模型，從而測算《行動計劃》完全實施所需投資對全國GDP增長的拉動作用，同時，根據勞動報酬占GDP比重系數、行業(yè)平均勞動報酬向量等系數，進一步測算《行動計劃》的實施對國民經濟不同行業(yè)就業(yè)和重點行業(yè)綠色發(fā)展的帶動作用。本研究所采用模型是在中國使用較為廣泛的環(huán)保投入貢獻度測算模型，該模型不僅考慮了環(huán)保投資導致的最終產出增加在生產領域內對國民經濟各部門的直接貢獻作用和間接貢獻作用，而且考慮了消費領域中由環(huán)保投資引起的居民消費（收入）增加對生產領域國民經濟各生產部門再次的促進作用和誘發(fā)貢獻作用。同時，在測算誘發(fā)貢獻效應時扣除了居民消費的經濟漏損。

本研究數據來源主要有典型行業(yè)企業(yè)現(xiàn)場調研、政府部門調研及文獻查閱等。工業(yè)技術改造（脫硫、脫硝、除塵）投資額來源于京津冀、長三角、珠三角三大區(qū)域的企業(yè)實地調研，各類實施項目政府補貼及實施量（燃煤鍋爐、黃標車淘汰量，新能源汽車增加量等）均來自于各地區(qū)政府部門調研，對新能源汽車成本、油品升級成本及健康效應系數等則來自國內外研究文獻[5-7]。

2 結果與討論

2.1 《行動計劃》實施直接投資需求測算

《行動計劃》直接投資共計需要資金1.84萬億元，其中優(yōu)化能源結構、移動源污染防治、工業(yè)企業(yè)污染治理、面源污染治理的投資需求分別為2844億元、14 067.66億元、915.44億元和615.72億元，其所占比重分別為15.42%、76.28%、4.96%和3.34%。從投資核算結果可以看出，移動源污染防治投資需求最大，主要由于在未來一段時期大量推廣的新能源汽車，而這部分投資中政府補貼在淘汰黃標車的措施中扮演重要角色，新能源汽車推廣則主要依靠政府使用相關政策工具激勵措施來刺激消費者購買。要完成油品升級所需要的一次性投資預計近5000億元，這主要包括新設備技術的引入和建筑費用。

在優(yōu)化能源結構的措施中，各地燃煤鍋爐進行清潔能源改造所需投入相當大，而根據筆者團隊的實地調研，大部分地區(qū)尚沒有完善的補貼機制，或補貼金額相對于改造費用要低很多。政府和環(huán)保主管部門一般采用命令控制手段強制要求企業(yè)關?；蚋脑欤鴸|部一些城市的補貼機制相對完善，單位蒸噸鍋爐的補貼金額也較高，能夠較好地緩解企業(yè)進行改造的經濟壓力。但由于缺少數據，本文并沒有針對工業(yè)園區(qū)集中供熱項目的投資進行核算，而熱電聯(lián)產項目的投入費用也是相當可觀的。

另外，對于面源污染治理，僅核算了施工工地和道路揚塵治理兩個措施，所需投入超過600億元，而目前在東部城市已有揚塵排污收費的相關規(guī)定，如南京市2014年2月提升了揚塵排污收費標準，從每月0.24元/米2提升至1元/米2，但仍然不能彌補治理揚塵污染的投入。

從結果可以發(fā)現(xiàn)，工業(yè)企業(yè)污染治理投入相對較少，這與近年來企業(yè)日益提升的污染控制技術水平不無關系，可見面源、交通源污染治理已經超過點源污染治理成為這次大氣污染防治行動的重頭戲。針對PM2.5重要產生源的燃煤小鍋爐，《行動計劃》中也著重提出了有針對性的措施，因而帶來的鍋爐行業(yè)變革也引發(fā)了相關行業(yè)產業(yè)的巨額投入。

2.2 《行動計劃》實施健康效應影響評估結果

研究結果表明，到2017年，全國因實施《行動計劃》而減少的慢性死亡人數將平均為11.06萬人，占人口總數的0.15‰。其中，河北省因實施《行動計劃》減少的死亡人數最多。呼吸系統(tǒng)有關疾病的患病人數也因而下降，其中急性支氣管炎尤為突出，到2017年由于《行動計劃》的實施而減少的急性支氣管炎患病人數為210.59萬人，占總人口數的0.28%（圖1）。

4.從協(xié)議視角上看，區(qū)塊鏈是一種軟件協(xié)議或一種互聯(lián)網協(xié)議。例如，梅蘭妮·斯萬在2018年數字經濟峰會上指出區(qū)塊鏈是一種軟件協(xié)議，就像SMTP是電子郵件發(fā)送協(xié)議一樣，區(qū)塊鏈是一種貨幣發(fā)送協(xié)議，構成加密貨幣的基礎。林小馳等學者則認為區(qū)塊鏈實際上是互聯(lián)網上出現(xiàn)的一種技術，類似于互聯(lián)網上的一項應用協(xié)議，區(qū)塊鏈技術所達成的協(xié)議與廣為人知的HTTP協(xié)議和SMTP協(xié)議類似。

損失壽命的分析結果顯示（表1），《行動計劃》實施后，各地損失壽命年限均下降，即壽命有延長趨勢。綜合看來，男性壽命延長年限為0.24～1.48年，女性則為0.34～3.48年。總體壽命延長最顯著的將是京津冀地區(qū)，明顯高于其他省市，特別是北京市，各項壽命延長年數均位居第一，這樣的結果與北京市PM10濃度基數高與其相較其他地區(qū)更嚴格的減排要求有關。年齡≤65歲人壽命變化量較老年人（年齡＞65歲）更為突出，其壽命增加范圍分別是0.37～3.77年與0.2～1.19年。

圖1 《行動計劃》實施的健康效益評估結果

表1 各地《行動計劃》實施的避免損失壽命效應評估結果

2.3 《行動計劃》實施的社會經濟影響評估結果

測算結果表明，《行動計劃》實施的總效應為正，將拉動我國GDP約增長20 403.01億元（5年合計，下同），約增加就業(yè)崗位291.13萬個（表2）。其中，大氣治理投資將拉動GDP增長28 165.58億元，增加就業(yè)崗位380.31萬個，但淘汰落后產能將在一定程度上對經濟增長有一定負面影響，造成GDP減少7762.57億元，減少就業(yè)崗位89.18萬個。

表2 《行動計劃》實施對GDP和就業(yè)的影響評估結果

為進一步分析《行動計劃》的實施對各行業(yè)的影響，我們選取了GDP、居民收入與就業(yè)三個指標，評估了各指標貢獻排名前十位的行業(yè)。分析結果表明，《行動計劃》的投資影響較大的行業(yè)有交通運輸設備制造業(yè)，通用和專用設備制造業(yè)、金屬制品業(yè)、建筑業(yè)、化學工業(yè)、電力、熱力生產和供應業(yè)，綜合技術服務業(yè)，其投資比重分別為50.21%、25.99%、13.03%、4.53%、3.34%、1.75%、1.15%。

從GDP指標來看，交通運輸設備制造業(yè)對GDP的貢獻為3216.83億元，通用、專用設備制造業(yè)對GDP的貢獻為2244.06億元，農林牧漁業(yè)對GDP的貢獻為2199.98億元。圖2展示了對GDP影響直接貢獻排名前十位的行業(yè)，這十大行業(yè)對GDP的貢獻占了總貢獻的63.58%。交通運輸設備制造和通用專用設備制造等行業(yè)在各項指標或部分指標中以直接貢獻為主；化學、批發(fā)零售、電力熱力生產供應、金屬冶煉及壓延加工、石油天然氣開采和交通運輸及倉儲等行業(yè)在各項指標或部分指標中以間接貢獻為主；而與居民生活相關的農林牧漁、金融等行業(yè)在各項指標或部分指標中以誘發(fā)貢獻為主。

從居民收入指標看，農林牧漁業(yè)對居民收入的貢獻為2185.28億元，交通運輸設備制造業(yè)對居民收入的貢獻為1101.28億元，通用、專用設備制造業(yè)對居民收入的貢獻為934.18億元；排名前十的行業(yè)對居民收入的貢獻占總貢獻的68.54%。從圖3中可看出，交通運輸設備制造業(yè)，通用、專用設備制造業(yè)和金屬制品業(yè)等行業(yè)在各項指標或部分指標中以直接貢獻為主；化學工業(yè)、批發(fā)和零售，交通運輸及倉儲業(yè)，金屬冶煉及壓延加工業(yè)等行業(yè)在各項指標或部分指標中以間接貢獻為主；而與居民生活相關的農林牧漁業(yè)、金融業(yè)和教育等行業(yè)在各項指標或部分指標中以誘發(fā)貢獻為主。

圖2 對GDP直接貢獻排名前十的行業(yè)

從就業(yè)指標看，農林牧漁業(yè)對就業(yè)人數的貢獻為82.04萬人，交通運輸設備制造業(yè)對就業(yè)人數的貢獻為41.34萬人，通用、專用設備制造業(yè)對就業(yè)人數的貢獻為35.07萬人；十大行業(yè)對就業(yè)人數的貢獻占總貢獻的68.54%（圖4）。交通運輸設備制造業(yè)，通用、專用設備制造業(yè)和金屬制品業(yè)等行業(yè)在各項指標或部分指標中以直接貢獻為主；化學工業(yè)，批發(fā)和零售業(yè)，交通運輸及倉儲業(yè)，金屬冶煉及壓延加工業(yè)等行業(yè)在各項指標或部分指標中以間接貢獻為主；而與居民生活相關的農林牧漁業(yè)、金融業(yè)和教育等行業(yè)在各項指標或部分指標中以誘發(fā)貢獻為主。

3 政策建議

3.1 加大交通污染源治理等資金投入力度，保障《行動計劃》的順利實施

加大大氣污染治理資金投入，本著“誰污染、誰治理、誰投資”的原則，大力推進綠色環(huán)保產業(yè)發(fā)展。進一步加大財政投入力度，確保各項大氣污染措施得到落實并取得實效；要特別加大交通污染源治理的資金投入力度，在淘汰黃標車、老舊車的同時，加快新能源汽車的發(fā)展。在環(huán)境執(zhí)法到位、價格機制理順的基礎上，中央財政統(tǒng)籌整合主要污染物減排等專項資金，做好大氣污染防治專項資金的分配、使用與監(jiān)管，對重點區(qū)域按治理成效實施“以獎代補”；中央基本建設投資也要加大對重點區(qū)域大氣污染防治的支持力度，加大中央預算內資金支持，引導社會加大對節(jié)能減排和防治大氣污染治理的投入。

3.2 厘清不同投資主體責任并推進構建形成穩(wěn)定的投融資渠道和機制

首先，政府要盡快完善預算支出機制，加大政府財政性投資，保證政府性投資規(guī)模；其次，要發(fā)揮企業(yè)主體責任，提高環(huán)境違法成本，降低企業(yè)守法成本，完善環(huán)境稅費、排污權有償使用與交易等政策，促進環(huán)境成本內部化，構建有效的環(huán)境資源價格機制；明確界定政府和市場的邊界，發(fā)揮政府和市場的雙重作用。明確政府的職能和責任，對需要政府主導和直接投入的領域，政府部門需要及時投入大量的財政資金，以保證政策和措施的順利實施，如黃標車淘汰等；而對需要政府引導、市場機制充分發(fā)揮作用的領域則需要政府加以引導，鼓勵私人部門和社會資本參與其中，如可以通過排污交易促進污染減排。因此政府要避免環(huán)境管理工作中的“缺位”與“越位”，政府應從宏觀上把握大氣治理政策的發(fā)展方向，提供完善的規(guī)劃指導、公共基礎設施建設等基礎平臺，鼓勵社會資本參與其中，發(fā)揮市場機制的作用，多途徑籌集治理資金并提高資金的使用效率。

圖3 對居民收入直接貢獻排名前十的行業(yè)

圖4 對就業(yè)直接貢獻排名前十的行業(yè)

3.3 拓寬和完善《行動計劃》實施的投融資渠道

盡管近年來國家在大氣污染防治方面的投入逐漸增加，但是受政府財力規(guī)模的限制，單純依靠政府資金和現(xiàn)有融資渠道，還遠遠難以滿足環(huán)境保護的資金需求。因此需要完善目前的大氣治理融資渠道，可以進行以下方面的探索：①發(fā)征地方政府市政公債，集中社會閑置資金參與大氣污染防治；②加快推進污染物排污交易，為企業(yè)污染減排提供多樣化的選擇，提高大氣污染治理的成效；③穩(wěn)妥推進環(huán)境領域資產證券化，增強相關資本的流動性，增強環(huán)保產業(yè)的資本吸引力；④成立各類大氣污染防治基金，通過基金運作方式促進增加社會資金投入。借鑒美國的“國家清潔用水周轉基金”、“安全飲用水周轉基金”，歐盟的“環(huán)境基金”，以色列的“國家水網更新基金”等，以補貼、發(fā)放低息貸款的方式向水環(huán)境保護提供支持，通過政府資金成倍地帶動社會資金的投入。

3.4 實施利好政策，驅動大氣環(huán)保產業(yè)快速發(fā)展

實施《行動計劃》帶來的巨額投資會催生我國大氣環(huán)保產業(yè)的快速發(fā)展，給大氣環(huán)保產業(yè)市場發(fā)展帶來前所未有的機遇。同時，也給我國大氣環(huán)保產業(yè)市場帶來巨大挑戰(zhàn)，雖然過去多年來我國大氣環(huán)保產業(yè)取得了快速發(fā)展，但是仍然存在著技術水平低、競爭力不足、市場不規(guī)范等問題，需要借助《大氣污染防治行動計劃》實施的契機，加快政策創(chuàng)新驅動，通過政策利好，加速促進大氣環(huán)保產業(yè)快速發(fā)展，為《大氣污染防治行動計劃》的順利實施提供產業(yè)能力支撐。

3.5 加強大氣《行動計劃》實施影響的關鍵技術方法研究

本研究盡管對《行動計劃》實施的投資需求及影響進行了系統(tǒng)研究，但仍存在技術、方法問題需進行完善。一是仍需進行大量的實地調研，明確詳細的技術經濟參數；二是加快制訂全國大氣行動計劃實施投資計劃；三是加強大氣污染對人體健康影響方面的基礎研究；四是推進大氣污染防治投入經濟社會貢獻度方法學研究，進一步完善大氣污染防治環(huán)保投入經濟社會貢獻度測算模型；五是大氣污染治理投資會加速技術創(chuàng)新，在大氣污染減排技術、清潔能源技術效應的定量測評方面還需要進一步開展方法學和實證研究；六是如何定量測評大氣行動計劃投資的產業(yè)拉動效應，測評投資對產業(yè)市場規(guī)模及水平的影響，還需要進一步開展有關研究；七是大氣《行動計劃》重點針對PM2.5防控，但從目前形勢來看，臭氧及揮發(fā)有機物等污染問題也日趨嚴重，需加大關注力度。

[1] 國務院.關于印發(fā)大氣污染防治行動計劃的通知：國發(fā)[2013] 37號[A/OL].（2013-09-12）[2016-03-17].http:// www.gov.cn/zwgk/2013-09/12/content-2486773.htm.

[2] 洪傳潔, 闞海東, 陳秉衡. 城市大氣污染健康危險度評價的方法: 第五講大氣污染對城市居民健康危害的定量評估(續(xù)五)[J]. 環(huán)境與健康雜志, 2005, 22(01): 62-64.

[3] 於方, 過孝民, 張衍燊, 等. 2004年中國大氣污染造成的健康經濟損失評估[J]. 環(huán)境與健康雜志, 2007, 24(12): 999-1003.

[4] Guo Y M, Li S S, Tian Z X, et al. The burden of air pollution on years of life lost in Beijing, China, 2004-08: retrospective regression analysis of daily deaths[J]. BMJ, 2013, 347: f7139.

[5] 劉曉云, 謝鵬, 劉兆榮, 等. 珠江三角洲可吸入顆粒物污染急性健康效應的經濟損失評價[J]. 北京大學學報(自然科學版), 2010, 46(05): 829-834.

[6] 謝鵬, 劉曉云, 劉兆榮, 等. 我國人群大氣顆粒物污染暴露-反應關系的研究[J]. 中國環(huán)境科學, 2009, 29(10): 1034-1040.

[7] 井立濱, 秦怡, 徐肇翊, 等. 本溪市大氣污染與急慢性呼吸系統(tǒng)疾病的關系[J]. 環(huán)境與健康雜志, 2000, 17(05): 268-270, 302-302.

Investment Demand and Impacts of Air Pollution Prevention and Control Action Plan in China

Dong Zhan feng1, Yuan Zeng wei2*
( 1.State Key Lab for Environment Planning and Policy Simulation, Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012; 2. School of the Environment, Nanjing University, Nanjing 210023 )

Nowadays, China is facing severe air pollution, which has seriously damaged public health and social impacts. To improve the air quality, the State Council issued the Air Pollution Prevention and Control Action Plan in September 2013. This study examined the potential plan implementation cost and evaluated the associated impact son public health, economy, and society. The results show that the total investment of implementing Air Pollution Prevention and Control Action Plan is about 1.84 trillion Yuan, and within it the investment of optimizing energy sources,trans portation pollutioncontrol, industrial pollutionmitigation, and non-point source pollution prevention are 284.4, 1406.77, 284.4 and 61.572 billion Yuan, respectively. In 2017,the chronicdeath toll will reduce 110,663 people, because of the implementation of the action plan, accounting for 0.15‰ of the total population. In addition, the years of the loss of life will be reduced, which indicated that the average life span would be extended.Thesocio-economiceffects arepositive, and the implementation of the action plancan stimulate the growth of national GDP by an additional 2040. 301 billion Yuan and the growth of employment by 2.91 million during the five years (2013—2017). Our findings is helpful to the policy analysis and the future design of air pollution preventionpolicy.

Air Pollution Prevention and Control Action Plan; policy assessment; Input-output analysis; environmental policy; environmental management.

X196

1674-6252（2016）02-0047-05

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.02.047

本項目受能源基金會“中國大氣污染防治計劃實施的投融資需求與影響研究”項目資助（2014HW006）。

董戰(zhàn)峰（1979—），男，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副研究員，主要從事環(huán)境規(guī)劃與政策研究；

* 責任作者： 袁增偉（1975—），男，南京大學環(huán)境學院教授，主要從事環(huán)境規(guī)劃與管理研究。