論高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的法律定位

湯自軍，付理麗（吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南吉首416000）

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論高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的法律定位

湯自軍，付理麗
（吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南吉首416000）

［摘 要］高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)和公安機(jī)關(guān)擁有相似的職能，有關(guān)高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)是否需要具備公安機(jī)關(guān)屬性的探討、改革一直在延續(xù)。各地各校改革進(jìn)程的差距和法律規(guī)定的不明確性致使高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的法律定位至今沒有明確?，F(xiàn)行行政規(guī)章相關(guān)規(guī)定中，有關(guān)高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的權(quán)力來源、行使的主要職能等內(nèi)容都表明，高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的正確法律定位應(yīng)是高校內(nèi)部的職能部門。這種定位既順應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革的潮流，也符合依法治教的本質(zhì)要求。

［關(guān)鍵詞］高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu) 法律定位 職能部門 權(quán)力

一、高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的歷史沿革

我國高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)自建立之日起，就承擔(dān)著維護(hù)高校穩(wěn)定、保衛(wèi)高校安全、開展思想政治教育等職能。隨著我國法律制度的逐步完善，高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的地位、職能和性質(zhì)都發(fā)生了重大變化，其歷史沿革大致經(jīng)歷了四個(gè)階段。

（一）雙重屬性階段

自20世紀(jì)50年代初開始，我國高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)就兼有公安機(jī)關(guān)屬性，公安部曾多次發(fā)文明確規(guī)定其具有雙重屬性。特別是1988年下發(fā)的《關(guān)于在部分高等學(xué)校設(shè)立公安派出所實(shí)施辦法的通知》，明確指出重點(diǎn)高?？梢栽谛@內(nèi)設(shè)立派出所；此類高校派出所是“公安機(jī)關(guān)的派駐機(jī)構(gòu)，又是學(xué)校的職能部門”，具備雙重屬性。該文件同時(shí)規(guī)定，沒有設(shè)立校內(nèi)派出所高校的安全保衛(wèi)工作由校內(nèi)保衛(wèi)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，公安機(jī)關(guān)可對其授予一定的偵查、處罰權(quán)。由此可知，高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)或者是和高校派出所“一套班子、兩塊牌子”，或者是能夠行使一定公安職權(quán)的高校內(nèi)部職能部門。對此類具有雙重屬性的高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)，歷史上曾統(tǒng)稱為“高校公安保衛(wèi)機(jī)構(gòu)”。

（二）名存實(shí)亡階段

在我國政企、政事職責(zé)分開的改革背景下，全國各企事業(yè)單位的內(nèi)保機(jī)構(gòu)開始了公安體制改革。根據(jù)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于企業(yè)事業(yè)單位公安機(jī)構(gòu)體制改革意見的通知》 （國發(fā)〔1994〕19號）的要求，企業(yè)事業(yè)單位不應(yīng)設(shè)立公安機(jī)構(gòu)，大部分高校公安保衛(wèi)機(jī)構(gòu)也被一并納入到改革行列。但出于對部分重點(diǎn)大學(xué)安全重要性的考慮，該文件又規(guī)定“對已設(shè)立公安派出機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)高校，先維持現(xiàn)狀，暫予保留”。這些高校公安派出所雖然保留了下來，但不再享有警察權(quán)和治安管理執(zhí)法權(quán)，所內(nèi)的“警察”也不是我國《警察法》里所規(guī)定的授予警銜的“警察”，他們沒有警銜工資，不享有警察待遇，無論是政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利都和行政派出所警察相差甚遠(yuǎn)。高校公安保衛(wèi)機(jī)構(gòu)至此已經(jīng)名存實(shí)亡。

（三）改革探索階段

為一進(jìn)步理順公安工作的管理體制，1996年公安部頒布了《高等學(xué)校公安機(jī)構(gòu)體制改革實(shí)施辦法》，要求對重點(diǎn)大學(xué)內(nèi)設(shè)立的公安派出所進(jìn)行改革，旨在脫離和高校的隸屬關(guān)系，將其納入到地方公安機(jī)關(guān)建制序列。隨后，我國又出臺了《教育部、公安部關(guān)于加強(qiáng)高校安全保衛(wèi)工作的通知》，進(jìn)一步明確要將保留下來的高校派出所改組為行政派出所，列入公安行政編制，并在上海、武漢、重慶等地開展了試點(diǎn)改革工作。同時(shí)該規(guī)定還指出，對之前沒有設(shè)公安派出所的高校，其保衛(wèi)機(jī)構(gòu)隸屬學(xué)校，僅在業(yè)務(wù)上接受當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)指導(dǎo)。這兩個(gè)規(guī)定指明了兩條改革之路：高校派出所行政化和高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)去行政化。

不斷探索全科醫(yī)生規(guī)范化培訓(xùn)教學(xué)方法是培養(yǎng)合格全科醫(yī)生，進(jìn)而提升全民醫(yī)療健康服務(wù)水平的重要途徑。全科醫(yī)生培訓(xùn)教學(xué)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持全科醫(yī)學(xué)發(fā)展方向、兼顧全科醫(yī)生自身特點(diǎn)、整合新型教學(xué)模式，并不斷在實(shí)踐中完善。線上“微課”+線下“模擬醫(yī)學(xué)教學(xué)”的教學(xué)方法在全科醫(yī)生規(guī)范化培訓(xùn)中具有理論和實(shí)踐可行性。

（四）二元并存階段

雖然我國一直在進(jìn)行高校派出所體制改革的嘗試，但自1996年開始嘗試改革，經(jīng)過十年的實(shí)踐，除上海和武漢等地外，絕大多數(shù)的高校公安機(jī)構(gòu)受到當(dāng)?shù)刎?cái)政實(shí)力、組織人事等因素的制約，無法改組為行政派出所。這些高校派出所，既不能被認(rèn)定為行政派出所，又很難說是學(xué)校職能部門，處境、地位十分尷尬。自1997年國家教委頒布《高等學(xué)校內(nèi)部保衛(wèi)工作規(guī)定 （試行）》（下文簡稱“《工作規(guī)定》”）后，高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)被定位為高校隸屬部門，許多沒有設(shè)立高校派出所的高校都以此為依據(jù)，重新定位、改組本校的保衛(wèi)機(jī)構(gòu)，并統(tǒng)一命名為“XX學(xué)校保衛(wèi)處 （部）”。這就使得高校保衛(wèi)處（部）和高校派出所并存于高校保衛(wèi)制度中。

二、高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的屬性分析

（一）當(dāng)前的法律規(guī)定

當(dāng)前高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能劃分，主要是依據(jù)《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》和《工作規(guī)定》第六條和第九條的規(guī)定。這兩個(gè)規(guī)范性文件都指明了高校設(shè)置的保衛(wèi)部、處 （科）是黨委的保衛(wèi)部門和學(xué)校的職能部門，不帶有任何公安職權(quán)。由此可見，在當(dāng)下制度環(huán)境中高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的屬性已在法規(guī)上得到明確。

（二）主要職能

高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)發(fā)展至今，不再只是履行單一的內(nèi)部保衛(wèi)職能，僅僅只做安全保衛(wèi)一項(xiàng)工作，已經(jīng)發(fā)展為具備以校園服務(wù)為基礎(chǔ)、安全保衛(wèi)為前提、教育育人為宗旨的“三位一體”的完整職能體系。

1.校園服務(wù)。校園服務(wù)主要包括以校園報(bào)警、消防交通等為內(nèi)容的安全服務(wù)和以戶口遷移、人口出入境等為內(nèi)容的戶政服務(wù)兩項(xiàng)內(nèi)容。當(dāng)下，越來越多的高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)能夠認(rèn)識到樹立服務(wù)意識的重要性，變“行政管理”為“熱情服務(wù)”，服務(wù)于師生的具體需求、學(xué)校的整體發(fā)展。這不但適應(yīng)了當(dāng)下“以人為本”的社會發(fā)展潮流，更能讓剝離了公安權(quán)力的高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮作用、提高自身的地位。

2.安全保衛(wèi)。校園安保工作是高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的第一職責(zé)和主要功能。校園安保主要包括思想動態(tài)控制、校園安全防范和不端行為打擊三方面的內(nèi)容。高校是思想傳播的源頭，維護(hù)校園中師生思想的穩(wěn)定、積極向上的態(tài)勢，是高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的頭等大事。安全防范是當(dāng)下各保衛(wèi)機(jī)構(gòu)履行職能的重要手段。積極預(yù)防可以化被動為主動，將各科類危險(xiǎn)化解在萌芽之中。實(shí)踐證明，預(yù)防絕不是消極被動的行為，而是打擊犯罪的重要工作。打擊和預(yù)防是一對相輔相成的措施，對擾亂正常教學(xué)秩序、破壞校園安全環(huán)境的不端行為進(jìn)行打擊，可以提高高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的威懾力。如前文所說，因?yàn)楸Ｐl(wèi)部門作為高校的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不具備對違反犯罪行為進(jìn)行調(diào)查、處置和處罰的權(quán)力 （除非有公安機(jī)關(guān)授權(quán)，但該授權(quán)只是有限授權(quán)，比如對限制人身自由的處罰權(quán)，只能由公安機(jī)關(guān)行使），在很大程度上削弱了其打擊不法分子的力度。

3.教育育人。高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)教育育人的職責(zé)是由高校教育育人的基本屬性所決定的。高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的教育職能主要有：組織開展思想政治和安全保衛(wèi)工作的宣傳教育；引導(dǎo)動員師生員工樹立防范意識，主動參與校園安保工作；對情節(jié)輕微、惡性不大的不端行為者，做好教育、挽救工作；對校內(nèi)矛盾糾紛進(jìn)行排查和調(diào)處，防止矛盾激化。此外，注重對學(xué)生進(jìn)行思想政治教育，嚴(yán)守社會主義思想陣地，也是高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)需主動承擔(dān)的職責(zé)。

（三）權(quán)力來源

1.法律授權(quán)。高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)是高校的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，代表高校行使行政管理權(quán)。它的權(quán)力來源于憲法、各級組織法、部門規(guī)章等。從其履行的職責(zé)來看，日常工作中主要行使的是《工作規(guī)定》、《高等學(xué)校消防安全管理規(guī)定》等法律、法規(guī)所賦予的職權(quán)。因?yàn)槭窍挛环?，所以這兩個(gè)規(guī)章的內(nèi)容不能有違上位法，也不能做任何的擴(kuò)大解釋，故而在施行中，漸漸顯現(xiàn)其弊端——滯后性，無法跟上高等教育發(fā)展的步伐，造成高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)面對很多新情況、新問題卻無能為力、無計(jì)可施的尷尬局面。

2.行政委托。高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)維護(hù)校園治安時(shí)行使的是國家警察權(quán)。高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)雖然和公安機(jī)關(guān)的職能相似，但卻不是公安機(jī)關(guān)，也不是公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，因此許多情況下校園保衛(wèi)機(jī)構(gòu)行使偵查權(quán)、治安管理權(quán)時(shí)都是需要公安機(jī)關(guān)授權(quán)委托的。這里所說的委托，需要和上世紀(jì)80年代授予高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的公安權(quán)力相區(qū)別，當(dāng)時(shí)對高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的授權(quán)可以視為“完全授權(quán)”，而當(dāng)下對高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的授權(quán)則是“有限授權(quán)”。最大的區(qū)別就是，那時(shí)的高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)是可以對侵入者實(shí)施羈押等限制人身自由的措施的。當(dāng)前，公安機(jī)關(guān)對高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的授權(quán)還存在著授權(quán)制度不全、范圍不明、程序不清、手續(xù)不一等問題，這些都導(dǎo)致了行政委托這一權(quán)力來源并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的積極作用。

綜上，筆者認(rèn)為，高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)是直接歸屬于高校領(lǐng)導(dǎo)，以學(xué)校的名義對內(nèi)行使行政管理權(quán)力，接受公安機(jī)關(guān)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，具備一定行政執(zhí)法權(quán)和治安管理處罰權(quán)的高校保衛(wèi)職能部門。

三、高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的改革出路

從我國高校派出所改革現(xiàn)狀和高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的屬性來看，將高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)安上“公安”的頭銜，不僅不能解決高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)當(dāng)前所面臨的困境 （如地位尷尬、管理混亂、職能弱化等），反而增加了其改革的阻力。只有跳出高校公安體制改革的思維羈絆，在認(rèn)清高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)內(nèi)部屬性的前提下，通過出臺專門的法律法規(guī)，擴(kuò)大其現(xiàn)有的職權(quán)，并通過引進(jìn)社會力量，提高自身素質(zhì)，提高工作效率，才能使其煥發(fā)新的生機(jī)。

（一）認(rèn)清定位，統(tǒng)一組織結(jié)構(gòu)

高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)是隸屬于高校的行政管理部門，按照法律法規(guī)履行安保職責(zé)。當(dāng)下進(jìn)行高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)改革，應(yīng)將高校派出所徹底撤銷，僅保留高校保衛(wèi)處 （部），將其作為學(xué)校的職能部門。這樣做既符合現(xiàn)行法規(guī)的規(guī)定，與現(xiàn)行法律步調(diào)一致，又能減少改革阻力，減輕地方財(cái)政部門和組織部門的經(jīng)濟(jì)與編制負(fù)擔(dān)，更能使混亂的多方保衛(wèi)力量得到整合，破解相互推諉、訴求無門的難題。

（二）完善立法、擴(kuò)大法律職權(quán)

有關(guān)高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)職權(quán)的相關(guān)規(guī)定都是散見于各部門的規(guī)章制度，這些規(guī)定都是單一、籠統(tǒng)的，缺乏整體完整性和可操作性，容易造成職能不清、效力不明等問題。因?yàn)檫@些行政規(guī)章的法律效力低于法律，一旦依據(jù)法律條文對高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的行為提出質(zhì)疑，那么高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)所依賴的“辦事依據(jù)”就顯得“不合法”。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，通過制定專門的高校安保法律（比如《校園安全保衛(wèi)法》），對其職權(quán)予以明確和擴(kuò)大。

1.擴(kuò)大行政強(qiáng)制權(quán)。按照《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，任何行政機(jī)關(guān)都可以采取行政強(qiáng)制措施，具有相應(yīng)的行政強(qiáng)制權(quán)。高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)作為高校行政管理的重要職能部門，理所當(dāng)然可以代表高校行使行政強(qiáng)制權(quán)。為了維護(hù)校園安全，高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)也必須對發(fā)生在校園內(nèi)的違法行為、不端行為采取強(qiáng)制措施。在高校校園范圍越來越大、邊界越來越模糊化的今天，高校保衛(wèi)工作注定不會是單純的內(nèi)部管理行為，逐漸具有了外部性的特征。為了更好地處理對外行政關(guān)系、保護(hù)行政當(dāng)事人的合法權(quán)益，高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)擁有更多的行政強(qiáng)制權(quán)，特別是對外采取行政強(qiáng)制措施的權(quán)力。高校保衛(wèi)機(jī)關(guān)的強(qiáng)制權(quán)應(yīng)包括：（1）對校園內(nèi)行跡可疑人員的盤問調(diào)查權(quán)；（2）要求加害人排除妨害、恢復(fù)原狀的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)；（3）對校內(nèi)閑雜人等或車輛出入的交通管制權(quán)；（4）臨時(shí)強(qiáng)行管制權(quán)，校園內(nèi)突發(fā)緊急事件時(shí)可實(shí)施暫時(shí)限制人身自由、暫予扣押個(gè)人財(cái)物的權(quán)力。

2.授予治安管理處罰權(quán)。高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)在履職過程中能夠處理的都是沒有違反刑法、不足定罪的“違規(guī)行為”和“不端行為”，屬于治安管理的范疇。在我國，治安管理案件都是由公安機(jī)關(guān)處理。雖然公安機(jī)關(guān)在高校集中地區(qū)都設(shè)立了專門的派出所，但這類派出所還要管理轄區(qū)其他居民的治安問題，不可能專職管理某個(gè)高校的治安。當(dāng)下高校治安案件頻發(fā)，若只依賴公安機(jī)關(guān)，其關(guān)注和打擊力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，同時(shí)也可能增加行政成本。因此，賦予高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)一定的治安管理處罰權(quán)，是十分必要的。高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)若能擁有一定的治安管理處罰權(quán)，不但能提高校園保衛(wèi)力量的威懾性，更能對打擊校園危害行為起到積極的預(yù)防作用。因此，需要制定專門的高校保衛(wèi)法律，授予高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)特定的治安管理處罰權(quán)，如對事實(shí)清楚、證據(jù)充分、情節(jié)輕微、社會危害性不大的校園偷盜行為，高校保衛(wèi)機(jī)構(gòu)可以對加害人處以一定數(shù)額的罰款，以示警告。

3.明確使用特定器具的權(quán)力。我國《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》中規(guī)定，保安可以根據(jù)服務(wù)崗位的需要配備安保所需用品，其中從事武裝守護(hù)押運(yùn)服務(wù)的保安員執(zhí)行任務(wù)時(shí)還可使用槍支。一般的保衛(wèi)機(jī)構(gòu)，都是配備警棍、強(qiáng)光手電等器具?，F(xiàn)在面臨的問題是，高校保衛(wèi)人員有時(shí)會直接面對正在實(shí)施暴力犯罪的犯罪人，這些暴力分子在作案時(shí)很可能帶有管制刀具、棍棒等危害性極大的工具，保衛(wèi)人員很容易受到攻擊，存在較大人身危險(xiǎn)，因此有必要為高校保衛(wèi)部門配備特定的防護(hù)器具，如防暴頭盔、警盾等。

（三）注重創(chuàng)新，調(diào)動各方力量

近年來，高校的校園面積不斷擴(kuò)大，加之校園邊界日益模糊，高校保衛(wèi)工作面臨巨大的挑戰(zhàn)。針對這一現(xiàn)狀，高校安全保衛(wèi)工作要在立足傳統(tǒng)“人防”的基礎(chǔ)上，加大對“物防”的投入，并提高“技防”水平。同時(shí)，高校保衛(wèi)工作不能僅僅依靠高校的保衛(wèi)處，應(yīng)多鼓勵、發(fā)動高校師生積極參加安全保衛(wèi)工作；高校保衛(wèi)工作還可以通過聘用第三方安保公司、購買安全設(shè)備等手段來提高工作的效率和能力。

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（責(zé)任編輯：劉新才）

［中圖分類號］G647

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1005－5843（2016）04－0012－04

［收稿日期］2015－12－17

［基金項(xiàng)目］國家社科基金“體育產(chǎn)業(yè)反壟斷法規(guī)制研究”（項(xiàng)目編號：14BTY038）；湖南省社科基金“反壟斷法在體育產(chǎn)業(yè)中的適用研究”（項(xiàng)目編號：13YBA274）；湖南省研究生教改項(xiàng)目“依法治研——研究生教育管理法律問題研究” （項(xiàng)目編號：JG2015B096）。

［作者簡介］湯自軍 （1974－），男，湖南桑植人，博士后，吉首大學(xué)科技處副處長、法學(xué)與公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，美國伊利諾伊大學(xué)、芝加哥大學(xué)訪問學(xué)者；研究方向：法經(jīng)濟(jì)學(xué)、教育法。付理麗 （1990－），女，吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院碩士生，研究方向：法經(jīng)濟(jì)學(xué)、教育法。

On Legal Status of Security Department of University

TANG Zijun，F(xiàn)U Lili
（College of Law and Public Management，Jishou University，Jishou，Hunan 416000，China）

Abstract：Since the security department of university has many similar functions with public security department，the discussions and arguments continue that the security department of university whether to need public security organ properties.The differences between the reform processes in various areas and the unclear law resulted to the current undefined status of security department of university.In the current administrative rules and regulations，the power source of security department of university and the main functions show that，the correct legal status of security department of university is the inner department of university.This legal status meets the requirements of socialist market economy reforms，comply with the essence requirement of administering education according to law.

Key words：security department of university；legal status；inner department；rights