淺析新《行政訴訟法》之受案范圍的修改

周　澤

（廣西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院　公共管理系， 南寧　530000）

行政訴訟的受案范圍是行政訴訟制度的一個(gè)重要核心問(wèn)題，主要反映了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督范圍和公民行使訴權(quán)的大小。1989年《行政訴訟法》的實(shí)施是依托于《民事訴訟法》的規(guī)定，概括性規(guī)定了“凡是行政機(jī)關(guān)直接影響公民、法人或其他組織的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的所有外部具體行政行為，均屬于受案范圍之內(nèi)”。隨著法治社會(huì)的發(fā)展，受案范圍的狹隘已經(jīng)無(wú)法涵蓋日益增長(zhǎng)的新型行政爭(zhēng)議，于是1991年最高院頒布《關(guān)于貫徹執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》對(duì)于受案范圍規(guī)定的具體行政行為進(jìn)行了司法解釋；2000年《關(guān)于貫徹執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》其中第1條規(guī)定對(duì)受案范圍作出了進(jìn)一步解釋，將“具體行政行為”界定為影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的行政行為。從我國(guó)行政訴訟制度的建立和出臺(tái)各項(xiàng)司法解釋的過(guò)程可以看出，受案范圍呈現(xiàn)出一個(gè)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，《行政訴訟法》在實(shí)施過(guò)程當(dāng)中遇到了新的情況和困難，已經(jīng)難以解決司法實(shí)踐當(dāng)中出現(xiàn)的各種新型問(wèn)題。因此修改《行政訴訟法》可謂是大勢(shì)所趨，不負(fù)眾望，特別是擴(kuò)寬受案范圍更有利于保障公民的訴權(quán)，真正詮釋了“民告官”的理念，為我國(guó)司法改革的進(jìn)程做出了巨大的貢獻(xiàn)。

一、行政訴訟受案范圍概述

在中國(guó)，行政訴訟受案范圍指的是人民法院對(duì)行政訴訟案件的主管范圍，或者說(shuō)，人民法院對(duì)行政訴訟案件的受理范圍，是行政相對(duì)人及利害關(guān)系人提起行政訴訟的范圍和人民法院受理行政案件、裁判爭(zhēng)議范圍的統(tǒng)一。[1]這一范圍決定了行政權(quán)受司法權(quán)監(jiān)督的廣度，即司法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的哪些行政行為可以進(jìn)行合理合法性審查，也決定了公民、法人和其他組織的權(quán)利在受到行政機(jī)關(guān)侵害時(shí)所享有訴權(quán)的范圍，決定著行政終局裁決權(quán)的范圍。

為了能夠更好地防止行政權(quán)惡意異化，減少對(duì)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的侵害，真正做到把行政權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子里，必須完善我國(guó)行政訴訟受案范圍制度。然而舊行政訴訟法受案范圍狹窄，界定也不明朗，導(dǎo)致很多行政案件無(wú)法及時(shí)立案，造成公民“信訪不信法”的現(xiàn)象頻發(fā)，給建立理想的行政訴訟制度帶來(lái)不利影響。因此2014年11月1日對(duì)《行政訴訟法》的首次大修改中最大的特色就是擴(kuò)大了受案范圍，進(jìn)一步強(qiáng)化通過(guò)行政訴訟手段解決行政糾紛的作用，提高公民的法律意識(shí)，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

二、新舊《行政訴訟法》受案范圍的對(duì)比

（一）舊《行政訴訟法》受案范圍的規(guī)定

舊《行政訴訟法》對(duì)受案范圍的規(guī)定采取的是總體概括和正反面列舉的方式。主要表現(xiàn)在舊法的第2條和和第11條規(guī)定：一是行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可向人民法院提起行政訴訟。二是若行政機(jī)關(guān)侵犯公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的，公民可以依法提起行政訴訟。其次又通過(guò)舊法的第11條正面列舉的八項(xiàng)行政行為和第12條否定列舉的四項(xiàng)行政行為以及《若干解釋》規(guī)定的幾類行政行為分別做列舉的規(guī)定。針對(duì)這種“概括+正面列舉+反面列舉”的方式規(guī)定受案范圍會(huì)顯得彼此之間互相矛盾，是不可能去窮盡目前日益增長(zhǎng)的新型行政爭(zhēng)議，必然會(huì)造成法律法規(guī)無(wú)法涵蓋的真空地帶，導(dǎo)致公民權(quán)利救濟(jì)的空白。

舊《行政訴訟法》規(guī)定的可訴行政行為類型過(guò)于單一。舊法第11條采用肯定列舉方式規(guī)定了典型的幾類行政行為，比如行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制措施。以及行政機(jī)關(guān)不作為行為、違反要求履行義務(wù)行為和不依法發(fā)放撫恤金行為這三種非類型行政行為。這幾種行為主要是從具體行政行為標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)利類型標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分，此類劃分方式不合理，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，類型重疊，容易產(chǎn)生受案范圍邊界模糊不清。

舊《行政訴訟法》規(guī)定的公民權(quán)利保護(hù)范圍過(guò)窄，第11條第1款明確規(guī)定保護(hù)公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，除此以外的其他權(quán)益是無(wú)法得到有效救濟(jì)，可見(jiàn)舊法對(duì)公民的權(quán)利保護(hù)仍存在很大的局限性。

（二）新《行政訴訟法》受案范圍的規(guī)定

新《行政訴訟法》第2條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。[1]這是對(duì)受案范圍的概括性規(guī)定。跟舊法比較，新法將“行政行為”代替了舊法規(guī)定的“具體行政行為”，而且法律還規(guī)定此類行政行為包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織作出的行政行為?？梢?jiàn)“行政行為”一詞的概念更富有彈性，解釋空間大，能夠把更多的違法行政行為納入到司法審查范圍之內(nèi)，為司法機(jī)關(guān)的工作人員給予更大的裁量權(quán)提供了基礎(chǔ)，解決了“立案難”的尷尬局面。另一層面上也體現(xiàn)了作出行政行為的行政主體的擴(kuò)大，即包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織這一行政主體。這無(wú)疑是擴(kuò)大了民眾司法救濟(jì)途徑，充分保障了行政相對(duì)人的利益和訴權(quán)，彌補(bǔ)了從前對(duì)授權(quán)的組織作出的行政行為而無(wú)法訴訟的缺陷。筆者認(rèn)為此改變?yōu)榻窈髮⒊橄笮姓袨榧{入到受案范圍提供了一定的可能性和實(shí)現(xiàn)性。

新《行政訴訟法》規(guī)定的可訴行政行為種類增加。新法將舊法肯定列舉的八類行政行為種類增加到十二類行政行為。特別增加了以下幾類行政行為：作出對(duì)自然資源確權(quán)決定的行為、征收征用行為、排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的行為、行政協(xié)議相關(guān)行為。特別修改了以下幾類行政行為：①新法在原法條規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)不依法發(fā)放撫恤金行為”的基礎(chǔ)上額外增加了“社會(huì)保險(xiǎn)待遇和最低生活保障待遇”。②新法在原先規(guī)定的“侵犯經(jīng)營(yíng)自主權(quán)”的基礎(chǔ)上增加了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。③新法在原先規(guī)定的“行政強(qiáng)制措施行為”的基礎(chǔ)上增加了“行政強(qiáng)制執(zhí)行行為”。④新法在原先規(guī)定的只針對(duì)“申請(qǐng)?jiān)S可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照以及行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)、拒絕頒發(fā)的行為”基礎(chǔ)上擴(kuò)大到“所有申請(qǐng)行政許可以及行政機(jī)關(guān)作出的所有有關(guān)行政許可的決定”。⑤新法在原先規(guī)定的“拘留、沒(méi)收財(cái)物”修改為“行政拘留、沒(méi)收非法財(cái)物”，大大提高了受案范圍的確定性。新《行政訴訟法》將這些行政行為進(jìn)行明確列舉，使受案范圍的規(guī)定更加清晰，有助于法官及時(shí)有效審理行政案件，進(jìn)一步加強(qiáng)行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)。

新《行政訴訟法》擴(kuò)寬了公民的權(quán)利保護(hù)范圍。新法第12條第1款第12項(xiàng)規(guī)定，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)“等合法權(quán)益”的，也可以提起行政訴訟。增加了“等合法權(quán)益”這一表述，意味著可以涵蓋很多除人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的權(quán)益。姜明安教授認(rèn)為，應(yīng)將保護(hù)的范圍擴(kuò)充至各類合法權(quán)益，而不應(yīng)僅限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。那么對(duì)“合法權(quán)益”應(yīng)做廣義的解釋，就應(yīng)該包括憲法規(guī)定的“勞動(dòng)權(quán)”、“受教育權(quán)”、“選舉權(quán)”、“文化權(quán)”等。

三、新《行政訴訟法》的缺陷及完善對(duì)策

新修改后的《行政訴訟法》在受案范圍方面做了大量修改，在原有的受案類型上加以擴(kuò)充，去除了“具體行政行為”標(biāo)準(zhǔn)的限制，增加了很多新型合法權(quán)益，充分表明了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督范圍也在擴(kuò)大，但是新法對(duì)受案范圍的規(guī)定也存在一定的瑕疵：比如立法模式仍舊采取概括+肯定列舉+否定列舉，對(duì)其他規(guī)范性文件的審查還是采取“附帶審查”方式，排除抽象行政行為、內(nèi)部行政行為等行政行為于受案范圍之外。此次修改之舉還不夠創(chuàng)新，仍顯保守。就這些缺陷來(lái)有以下幾點(diǎn)完善對(duì)策。

（一）建立科學(xué)合理的立法模式

新《行政訴訟法》依然沿用概括+列舉方式確立受案范圍。新法第2條采用概括方式囊括所有行政行為納入到受案范圍，第12條采用肯定列舉方式，第13條又采用否定列舉方式。

這種又肯定又排除的列舉方式是不可能窮盡所有的行政爭(zhēng)議，二者之間必然會(huì)出現(xiàn)法律無(wú)法涵蓋的真空地帶。結(jié)合當(dāng)前我國(guó)司法實(shí)踐的需要，筆者建議在實(shí)行可以審查的假定原則的基礎(chǔ)上可用“肯定概括+否定列舉”的模式來(lái)規(guī)定受案范圍。即可以考慮保留新法第2條肯定概括規(guī)定和第13條排除性規(guī)定，刪除新法第12條肯定列舉的規(guī)定，而是可以考慮把第12條規(guī)定的內(nèi)容納入到司法解釋來(lái)指導(dǎo)行政訴訟立案實(shí)踐。因?yàn)樵谀壳暗乃痉▽?shí)踐中，司法機(jī)關(guān)只針對(duì)法律明確列舉可以受理的案件才進(jìn)行立案，而那些沒(méi)有被納入到受案范圍的行政案件卻由法官個(gè)人的自由裁量權(quán)而決定是否受理，無(wú)疑是限制了受案范圍，這樣一來(lái)就會(huì)導(dǎo)致大量的違法行政行為不能受到法律制裁。因此建立這樣的模式可以避免難以窮盡所有行為且標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的缺陷，更加明確受案范圍。

（二）抽象行政行為納入到司法審查范圍

新《行政訴訟法》第53條規(guī)定，行政相對(duì)人在對(duì)具體行政行為起訴時(shí)，可以請(qǐng)求法院對(duì)規(guī)章以外的國(guó)務(wù)院部門(mén)和人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件一并進(jìn)行審查，即法院可對(duì)規(guī)章以外的規(guī)范性文件進(jìn)行“附帶審查”。對(duì)于新增“附帶審”內(nèi)容，姜明安教授認(rèn)為，從形式上看，該“附帶審”似乎擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，但實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有對(duì)原《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍有任何真正意義的擴(kuò)大，甚至還有可能有所退縮。[2]實(shí)際上還是排除了抽象行政行為的司法審查。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把抽象行政行為納入到受案范圍。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和新型糾紛類型的日益增加，多數(shù)都是屬于抽象行政行為的違法現(xiàn)象。雖然抽象行政行為是針對(duì)不特定的人和事作出的具有普遍約束力的行為，但是具有持續(xù)性、普遍性，一旦違法，會(huì)給行政相對(duì)人帶來(lái)更大的傷害和損失。由于抽象行政行為的不可訴性，許多行政機(jī)關(guān)為了規(guī)避司法審查擴(kuò)大行政權(quán)力往往會(huì)把本屬于具體行政行為的事項(xiàng)以抽象行政行為的方式制定出來(lái)。而且具體行政行為的作出大部分都是依據(jù)抽象行政行為的規(guī)定，司法機(jī)關(guān)若無(wú)權(quán)審查抽象行政行為的合法性，也就無(wú)法從根本上審查具體行政行為的合法性。因此把抽象行政行為納入到受案范圍具有一定的必要性，才能夠最大限度地保障民眾的合法權(quán)益。

（三）內(nèi)部行政行為納入到受案范圍

新《行政訴訟法》依舊規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)其工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定不屬于受案范圍，將內(nèi)部行政行為排除在外，主要是受到國(guó)外的特別權(quán)力關(guān)系影響。特別權(quán)力關(guān)系是指國(guó)家或公共團(tuán)體等行政主體，由于特別法之法律原因，對(duì)行政相對(duì)人在一定的范圍內(nèi)有概括性的命令強(qiáng)制之權(quán)力，而另一方面行政相對(duì)人卻有服從義務(wù)。[3]目前我國(guó)公務(wù)員管理制度已經(jīng)基本建立，司法審判經(jīng)驗(yàn)也很豐富，行政訴訟的受案范圍應(yīng)該有所突破，為了保障公務(wù)員的基本權(quán)利，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)有選擇性地把內(nèi)部行政行為也納入到受案范圍，特別是涉及到公務(wù)員最基本的權(quán)利和義務(wù)的行為。因?yàn)楣珓?wù)員具有雙重身份，首先應(yīng)該把其看做是公民，應(yīng)當(dāng)也享有公民應(yīng)有的行政訴訟救濟(jì)的權(quán)利。比如，涉及到對(duì)公務(wù)員實(shí)施的開(kāi)除、辭退、解聘、錄用、降級(jí)等處分行為，直接影響到公務(wù)員的職業(yè)前途、工資福利等重要基本權(quán)利，故應(yīng)納入到受案范圍，給予公務(wù)員提供相應(yīng)的訴訟救濟(jì)途徑。

總之，新《行政訴訟法》對(duì)受案范圍的修訂擴(kuò)大，有利于保障公民人權(quán)，減少社會(huì)矛盾糾紛，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，防止行政權(quán)的異化和濫用。筆者希望今后的行政訴訟受案范圍應(yīng)當(dāng)逐漸把抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、行政公益訴訟等納入其中，以便真正實(shí)現(xiàn)行政訴訟法的立法目的，充分保障民眾的合法權(quán)益，構(gòu)建和諧法治社會(huì)。

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