市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與行政權(quán)力關(guān)系的法治考量

■ 魏建新　副教授（天津師范大學(xué)　天津　300387）

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市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與行政權(quán)力關(guān)系的法治考量

■ 魏建新副教授（天津師范大學(xué)天津300387）

內(nèi)容摘要：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為法治經(jīng)濟(jì)決定了政府權(quán)力必須依法干預(yù)經(jīng)濟(jì)，法治對(duì)權(quán)力的“惡性假定”決定了對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的防范和慎求。新時(shí)期經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型現(xiàn)實(shí)，決定了經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力必須進(jìn)行法律界定：明確規(guī)定經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力行使的法律邊界，確立市場(chǎng)主體的權(quán)利即經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力的行使界限，確保經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的中立地位。

關(guān)鍵詞：行政權(quán)力市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治市場(chǎng)主體

行政權(quán)力與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律分析

從法律上給予市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府權(quán)力定位，前提在于良性發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)于政府權(quán)力的依賴和政府權(quán)力的行使必須以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在性作用為條件。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為法治經(jīng)濟(jì)決定了政府權(quán)力必須依法干預(yù)經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種分權(quán)決策經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)主體既是獨(dú)立的利益主體，又是獨(dú)立的決策主體，個(gè)體的經(jīng)濟(jì)行為通過(guò)市場(chǎng)而獲得經(jīng)濟(jì)利益，所有的主體都必須共同遵守一定的準(zhǔn)則，這就是法律。政府進(jìn)入市場(chǎng)，干預(yù)經(jīng)濟(jì)也必須遵守這一規(guī)則，在市場(chǎng)有效起作用的領(lǐng)域，法律就為政府權(quán)力設(shè)定禁區(qū)，嚴(yán)格控制政府權(quán)力，如果要達(dá)到這一要求，其唯一的結(jié)論就是，一切政府權(quán)力行為必然是法律行為，政府所有的行政行為都應(yīng)當(dāng)盡可能地受到法律嚴(yán)格規(guī)制?！笆袌?chǎng)失靈”的存在并不意味著政府為所欲為，政府干預(yù)的“失靈”和有限性也表明法律應(yīng)當(dāng)為政府明確一個(gè)干預(yù)底線，以便從法律上消除政府的不當(dāng)干預(yù)和由此而產(chǎn)生的消極后果。即使在干預(yù)的自由裁量權(quán)限內(nèi)，法律也要求政府出于正當(dāng)考慮來(lái)行使其裁量權(quán)。

法治對(duì)權(quán)力的“惡性假定”決定了對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的防范和慎求。政府權(quán)力是一種“合法傷害”的強(qiáng)制性力量。權(quán)力的掌握者與普通人相比，并不具有超人的利他意識(shí)，作為理性地追求自身效用最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，決定了他們?cè)谑袌?chǎng)上也可能以個(gè)人利益第一的原則行事。政府作為權(quán)力的行使者，有時(shí)不能完全代表社會(huì)公共利益、整體利益，而往往為一些有影響的特殊利益集團(tuán)所左右。因而當(dāng)權(quán)力不是以一種社會(huì)公共利益面目進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)，公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)馬上就會(huì)傾斜：某一特殊集團(tuán)就利用獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施市場(chǎng)壟斷，行業(yè)管理部門利用行業(yè)管理權(quán)實(shí)施控制和操縱，地區(qū)之間為保護(hù)地方利益而實(shí)行封鎖。權(quán)力的非公共使用使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)遭受極大破壞，以致其扭曲變形?！叭藗冏约簞?chuàng)造出了政府，但又不滿意它的行為，于是要想方設(shè)法加以糾正……”基于此，在政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，必須對(duì)其經(jīng)濟(jì)權(quán)力進(jìn)行防范和慎求。

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型現(xiàn)實(shí)決定了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力必須重新配置。我國(guó)原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制慣性在仍然存在，支撐計(jì)劃的權(quán)威是不受約束的行政權(quán)力，其實(shí)質(zhì)是個(gè)人權(quán)力，只要首長(zhǎng)的批條或首肯就可以得到優(yōu)惠政策、計(jì)劃列項(xiàng)、財(cái)政上繳的減免、信貸規(guī)模的增加、外匯額度、進(jìn)出口配額和特別許可證等。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上就是“人治經(jīng)濟(jì)”。經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型就是要把“人治經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ谓?jīng)濟(jì)，非法治下的審批轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ蜗碌倪m當(dāng)干預(yù)，變權(quán)力本位為權(quán)利本位，規(guī)范政府行為，變審批經(jīng)濟(jì)為自主經(jīng)濟(jì)，變核準(zhǔn)主義為準(zhǔn)則主義。由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立不是自發(fā)過(guò)程而是改良轉(zhuǎn)變，有突進(jìn)的特點(diǎn)，政府權(quán)力在干預(yù)經(jīng)濟(jì)時(shí)顯得無(wú)所適從。在如何處理行政權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)時(shí)面臨的任務(wù)是兩方面的，既要限制、取消某些行政權(quán)力的同時(shí)，亦要強(qiáng)化、增加某些行政權(quán)力。對(duì)行政權(quán)力的行使上既要破舊還要立新，不僅要體現(xiàn)在政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的范圍上，還要體現(xiàn)在干預(yù)的手段和方式上。

行政權(quán)力與市場(chǎng)主體的關(guān)系分析

我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，行政權(quán)力的行使者——政府往往也擁有市場(chǎng)主體的一些權(quán)利，而一些企業(yè)組織也擁有部分行政權(quán)力，行政權(quán)力作為公權(quán)力就與這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的私權(quán)利（所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)）存在著或遠(yuǎn)或近的關(guān)系，這就決定著不同類型的市場(chǎng)主體權(quán)利接受行政權(quán)力的影響（如保護(hù)、侵害、平等對(duì)待等）會(huì)各不相同。

第一種類型，行政權(quán)力與市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)權(quán)聯(lián)系密切。在我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，有一種主體既有完全的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，又有獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)，還有一定的行政性權(quán)力。這種主體的典型代表就是既作為公司，又作為行政機(jī)關(guān)。例如根據(jù)《煙草專賣法》成立的中國(guó)煙草總公司和國(guó)家煙草專賣局及其各地分公司和煙草專賣局，同樣的主體還有鹽業(yè)公司和鹽務(wù)管理局的關(guān)系。在這些行業(yè)中公司與行政機(jī)關(guān)不分，大多都行使行政管理職能性質(zhì)的行政權(quán)力。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中容易形成的弊端就是行業(yè)壟斷、攫取暴利或官僚主義、效率低下。

第二種類型，行政權(quán)力與市場(chǎng)主體的所有權(quán)聯(lián)系密切。這主要表現(xiàn)在我國(guó)國(guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和對(duì)國(guó)有企業(yè)的行政監(jiān)管權(quán)的關(guān)系上。政府作為國(guó)家的代表，對(duì)國(guó)有企業(yè)行使資產(chǎn)的所有權(quán)，擁有行政職能的行政機(jī)關(guān)行使對(duì)國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)監(jiān)督管理權(quán)。雖然國(guó)有企業(yè)擁有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，但這種對(duì)國(guó)有資產(chǎn)使用支配權(quán)都是不完全的法人經(jīng)營(yíng)權(quán)。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，對(duì)于國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府既可以從所有權(quán)人的身份干預(yù)，又可以從市場(chǎng)管理者的身份干預(yù)，或者把所有權(quán)和行政權(quán)混合使用進(jìn)行干預(yù)。因此在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，由于這種雙重身份的不當(dāng)干預(yù)而產(chǎn)生兩大惡果：一是容易形成這一企業(yè)的市場(chǎng)壟斷，破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一、平等和自由；二是造成企業(yè)經(jīng)營(yíng)的官僚化，而非以獨(dú)立的市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)去獲取利益的最大化，使企業(yè)淪為行政機(jī)關(guān)的附庸。

第三種類型，行政權(quán)力完全獨(dú)立于市場(chǎng)主體權(quán)利。這類行政權(quán)力是政府作為管理者干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)力，從權(quán)力的內(nèi)涵上可分為二個(gè)層次。一種是宏觀的市場(chǎng)調(diào)控權(quán)，通過(guò)“政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”模式進(jìn)行；另一種是微觀的市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)，這是各個(gè)經(jīng)濟(jì)行政管理機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)主體直接進(jìn)行監(jiān)督管理的權(quán)力。這種對(duì)市場(chǎng)干預(yù)的權(quán)力也易于被濫用，在法律缺席情況下經(jīng)常表現(xiàn)為權(quán)錢交易，或者出現(xiàn)拉贊助、亂攤派、亂收費(fèi)等現(xiàn)象。行政權(quán)力成為某些政府官員獲取私利的工具，他們可以借助于行政權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)來(lái)增加某個(gè)行業(yè)或企業(yè)的利潤(rùn)，人為地制造出利潤(rùn)，要求這些獲得利益的市場(chǎng)主體向其“進(jìn)貢”，他們也可以濫用經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力產(chǎn)生的結(jié)果使一些市場(chǎng)主體利益受損失作為威脅，迫使這些市場(chǎng)主體割讓部分既得利益給他們?！靶姓?quán)的支配力和強(qiáng)制力孕育著權(quán)力的任意性和腐化性”。在市場(chǎng)發(fā)育程度較低的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治化程度越低，行政權(quán)力干預(yù)就越廣泛，干預(yù)的自由裁量權(quán)就越大，政府的腐敗行為越盛行，市場(chǎng)主體的不法活動(dòng)就越猖獗。

經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力的法律界定

（一）明確規(guī)定經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力行使的法律邊界

第一，依法規(guī)定經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力的權(quán)源和目的。經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力作為一種公權(quán)，它與私權(quán)的權(quán)源上有著本質(zhì)的不同，私權(quán)是市場(chǎng)主體的固有權(quán)利，經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力和所有的公權(quán)一樣，它并不是政府所固有的權(quán)力，而是一國(guó)公民為了經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展而通過(guò)法律賦予政府的行政職責(zé)和法律義務(wù)。經(jīng)濟(jì)行政權(quán)行使的目的不是為了政府利益，更不是行業(yè)利益和部門、地方利益，而是為了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的整體利益，為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，其只能是一種實(shí)現(xiàn)權(quán)利的手段。

第二，經(jīng)濟(jì)行政權(quán)的法律界定必須采取“顯性界定法”。市場(chǎng)主體的權(quán)利是一種可以推定的權(quán)利，只要法律未禁止的都是市場(chǎng)主體所隱含的權(quán)利。根據(jù)“法律保留”原則，經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力在法律上只能采取列舉式規(guī)定的方法，通過(guò)“權(quán)力清單”來(lái)窮盡行政權(quán)力范圍和權(quán)能，這是經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力行使的界限，也是經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力的行使合法性、正當(dāng)性的明確判斷標(biāo)準(zhǔn)。如對(duì)社會(huì)有限資源（包括消費(fèi)資料、生產(chǎn)資料、信貸等）的行政權(quán)力分配過(guò)程中，依法明確規(guī)定公開(kāi)享有分配權(quán)力的機(jī)構(gòu)、權(quán)限、活動(dòng)范圍、分配的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)等。

第三，對(duì)經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)進(jìn)行分化和相互制衡?！耙粋€(gè)發(fā)達(dá)的法律制度經(jīng)常試圖阻礙壓制權(quán)力結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，其依賴的一個(gè)重要手段便是通過(guò)在個(gè)人和群體中廣泛分配權(quán)利以達(dá)到權(quán)力的分散和平衡”。為了防止過(guò)多、過(guò)大的經(jīng)濟(jì)行政權(quán)集中于某一行政部門、某一個(gè)政府官員，經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力領(lǐng)域要進(jìn)行有效的分化，這不僅是社會(huì)分工的專業(yè)化程度提高的需要，防止某一經(jīng)濟(jì)行政權(quán)的多部門重復(fù)行使和交叉爭(zhēng)權(quán)，同樣也是權(quán)力法治的需要，經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力之間互為監(jiān)督和相互制約，也是確保行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的依法、正當(dāng)、有效的干預(yù)。

（二）市場(chǎng)主體的權(quán)利即經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力的行使界限

第一，市場(chǎng)主體權(quán)利是經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力的基礎(chǔ)。在公民權(quán)利與政府權(quán)力的關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)以權(quán)利為本，權(quán)力是為權(quán)利服務(wù)的。權(quán)利與權(quán)力之間應(yīng)以權(quán)利為本位，權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是：權(quán)力以權(quán)利為前提；權(quán)力以保障權(quán)利為目的；權(quán)力以權(quán)利為界限。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下市場(chǎng)主體所擁有的權(quán)利（如財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)），都是典型的私權(quán)。根據(jù)“私法自治”理論，私域是整個(gè)社會(huì)的基礎(chǔ)，私法是整個(gè)法制的基礎(chǔ)，私法較之公法具有優(yōu)越地位，設(shè)立公法的目的在于保障私權(quán)的實(shí)現(xiàn)，私權(quán)非有重大的正當(dāng)事由不受公權(quán)力主體限制和剝奪。市場(chǎng)主體的權(quán)利作為私法上的權(quán)利，所涉及的是“自治領(lǐng)域”，作為公權(quán)力的經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力不僅不可觸及，而且還有保護(hù)其完整性、獨(dú)立性的義務(wù)。

第二，法律應(yīng)盡可能多地明確市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府與市場(chǎng)主體的關(guān)系不僅僅是單純的行政管理關(guān)系，還有作為民事主體的政府與市場(chǎng)主體的平等民事關(guān)系，決不能混淆這兩種關(guān)系，決不允許作為民事主體的政府把行政權(quán)力介入到民事關(guān)系中。在法律的規(guī)定中要盡可能多地明確市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，作為民事主體的市場(chǎng)主體首先擁有的是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，這既包括利益歸屬的靜態(tài)權(quán)利，還包括市場(chǎng)上加以充分利用的動(dòng)態(tài)權(quán)利，此外還擁有對(duì)國(guó)有資源和集體資源的利用權(quán)、自主勞動(dòng)權(quán)、自愿交易權(quán)等經(jīng)營(yíng)權(quán)。當(dāng)然，市場(chǎng)主體權(quán)利不同于政府權(quán)力的形式，表現(xiàn)在其還有眾多隱含在法律中隨時(shí)可以推定的權(quán)利。

第三，賦予市場(chǎng)主體制約經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力的民主權(quán)利。市場(chǎng)主體的私權(quán)本身就具有對(duì)抗公權(quán)行政權(quán)的效力，構(gòu)成了對(duì)行政權(quán)力的一種制約。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中主要是通過(guò)賦予市場(chǎng)主體三種程序性權(quán)利來(lái)制約經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力：一是參與式權(quán)利，通過(guò)參與經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力行使的過(guò)程來(lái)制約經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力；二是壓力式權(quán)利，通過(guò)在經(jīng)濟(jì)行政活動(dòng)中的申請(qǐng)、知情、抗辯等方式來(lái)形成對(duì)經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力行使的壓力；三是監(jiān)督式權(quán)利，通過(guò)批評(píng)、建議、復(fù)議、訴訟的活動(dòng)來(lái)監(jiān)督經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力。

（三）確保經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的中立地位

第一，確保經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力的精簡(jiǎn)高效行使。政府從過(guò)多的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中退出來(lái)，扔掉計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期權(quán)力，走向“小政府大市場(chǎng)”的管理模式，把更多事情交給“看不見(jiàn)的手”即市場(chǎng)去調(diào)節(jié)。減少不必要的經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力意味著縮小政府規(guī)模，減少各層擁有經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力的大小官員，減少濫用經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力創(chuàng)租、尋租的機(jī)會(huì)，“由于政府在配置資源中起著舉足輕重的作用，就使得政府成為了各種利益集團(tuán)尋租的獵物”。把權(quán)力尋租的可能性限制在最小范圍內(nèi)，并且精簡(jiǎn)的政府也大大便于對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督。此外在經(jīng)濟(jì)管理中，要杜絕搞個(gè)人審批，以推廣招標(biāo)、拍賣等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段和制度，防止經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力的非公共運(yùn)用。

第二，除非公益目的，切斷經(jīng)濟(jì)行政權(quán)與所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的嫁接，減少權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)。政府可以消除市場(chǎng)形成的壟斷，然而在所有的壟斷中，最嚴(yán)重的恰恰是政府壟斷，因?yàn)樽羁膳碌膲艛嗖皇鞘袌?chǎng)壟斷而是權(quán)力壟斷，以保護(hù)市場(chǎng)、保護(hù)有序競(jìng)爭(zhēng)為名展開(kāi)的種種政府管制，更易于轉(zhuǎn)化為政府壟斷。因此，除少數(shù)公用性行業(yè)外，在大多數(shù)行業(yè)，不得利用政府權(quán)力限制其他企業(yè)自由進(jìn)出，不得設(shè)置進(jìn)入市場(chǎng)的人為障礙。對(duì)許多公用性行業(yè)和服務(wù)性行業(yè)禁止獨(dú)家公司壟斷，政府不得為這種壟斷提供直接或間接保護(hù)。

第三，取消市場(chǎng)主體的各種特權(quán)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是公平競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然要確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的平等地位。因此，除非為公益目的，理應(yīng)廢除各種各樣的優(yōu)惠政策和稅繳減免的特權(quán)，取消不同市場(chǎng)主體之間的差別對(duì)待，取消各種五花八門的違反公平競(jìng)爭(zhēng)的做法，任何政府部門都沒(méi)有特殊的經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力，經(jīng)濟(jì)行政權(quán)力的目的只能是確立一個(gè)平等、有序、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。

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中圖分類號(hào)：◆F126

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

基金項(xiàng)目：▲本文系筆者主持教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃青年基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：12YJC820107）的階段性成果