論行政復(fù)議與行政訴訟在受案范圍上的銜接

付大峰

摘要：行政復(fù)議與行政訴訟都是保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，促進(jìn)其合法、合理行使權(quán)力，并對(duì)行政行為所侵害的相對(duì)人的合法權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)的法律制度。二者既有聯(lián)系也有區(qū)別，其性質(zhì)、立法目的、基本原則、受案范圍等方面存在差異，尤其是二者在受案范圍的銜接上存在問題。要更好的保障公民的權(quán)利，監(jiān)控行政權(quán)，完善這兩種制度是關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；行政訴訟；受案范圍；銜接

一、行政復(fù)議與行政訴訟概述

行政復(fù)議與行政訴訟是我國(guó)行政救濟(jì)制度中的兩個(gè)最基本最重要的手段，自1999年4月29日通過的《行政復(fù)議法》和1990年10月1日《行政訴訟法》施行以來，這兩部法對(duì)于控制行政權(quán)，防止行政權(quán)力濫用，遏制政府腐敗和違法行使權(quán)力，保障公民合法權(quán)益具有根本性作用，是防止政府權(quán)力濫用的堤壩和保護(hù)公民權(quán)利的天然屏障。正如法國(guó)孟德斯鳩在其《論法的精神》里曾論述到：“……政治自由只在政治寬和的政府里存在，不過它并不是經(jīng)常存在于政治寬和的國(guó)家里；它只有在那樣的國(guó)家的權(quán)力不被濫用的時(shí)候才存在。但一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止……”[1]在我國(guó)民主政治和法治政府建設(shè)進(jìn)程中，行政復(fù)議與行政訴訟具有非常重要的地位和作用，要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，離不開法制的保障，而要實(shí)現(xiàn)依法行政，建成法治政府，行政法律制度是保障。

具體來說，行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為具有行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)，侵犯其合法權(quán)益，依法向法定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)，由復(fù)議機(jī)關(guān)依法對(duì)該具體行政行為的合法性與合理性進(jìn)行審查，并依法作出復(fù)議決定的行政法律制度。行政訴訟則是指公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向人民法院提起訴訟，請(qǐng)求法院對(duì)該具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，救濟(jì)其受侵害的合法權(quán)益的一種訴訟法律制度。行政復(fù)議與行政訴訟作為行政救濟(jì)的兩種基本制度，雖然具有密切聯(lián)系，但是從概念來看，也存在很大的區(qū)別，主要表現(xiàn)在為性質(zhì)不盡相同，目的和審查對(duì)象不盡相同，基本原則不同等。

二、行政復(fù)議與行政訴訟受案范圍及銜接比較

行政復(fù)議與行政訴訟盡管在性質(zhì)，立法目的，基本原則等方面存在差異，但是，二者在受案范圍上卻有重合。根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》第6條的規(guī)定，行政復(fù)議的受案范圍主要是：

（1）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等行政處罰決定不服的。即相對(duì)人認(rèn)為行政主體所作出的行政處罰違反法律、法規(guī)的規(guī)定，或者處罰不當(dāng)、違反法定程序等，可以依法向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。

（2）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等行政強(qiáng)制措施決定不服的。即當(dāng)事人認(rèn)為行政主體所作出的行政強(qiáng)制措施違法，而侵犯其人身或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。

（3）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的。即當(dāng)事人認(rèn)為行政主體違法撤銷變更其已經(jīng)合法取得的行政許可，侵犯其合法權(quán)益，要求復(fù)議機(jī)關(guān)救濟(jì)其合法權(quán)益，可以提出行政復(fù)議。

（4）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的。這要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯公民、法人或者其他組織的土地權(quán)利的行為，當(dāng)事人可以向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。

（5）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯合法的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的。這主要是保障相對(duì)人自由參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)其市場(chǎng)主體地位和合法權(quán)益。如果行政主體侵犯其合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)救濟(jì)其合法權(quán)益，因此可以申請(qǐng)行政復(fù)議。

（6）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯其合法權(quán)益的。隨著行政行為的非強(qiáng)制化和合意化以及行政任務(wù)的民營(yíng)化，越來越多的行政出現(xiàn)，而農(nóng)業(yè)承包只是其中一種，對(duì)于行政主體侵犯其合法權(quán)益，也可以申請(qǐng)行政復(fù)議。

（7）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、征收財(cái)物、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的。這主要是關(guān)于行政主體違法要求相對(duì)人納稅等。公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是我國(guó)憲法明確規(guī)定的公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，因此，對(duì)于違法征收相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)等行為，也應(yīng)對(duì)其進(jìn)行救濟(jì)。

（8）認(rèn)為符合法定條件，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書，或者申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)審批、登記有關(guān)事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)沒有依法辦理的。

（9）申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有依法履行的。

（10）申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)依法發(fā)放撫恤金、社會(huì)保險(xiǎn)金或者最低生活保障費(fèi)，行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)放的。

（11）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。這是一項(xiàng)概括性條款，表明公民的其他合法權(quán)益還可以申請(qǐng)行政復(fù)議。

而根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第12條的規(guī)定，行政訴訟的受案范圍是：

（1）對(duì)行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、罰款、警告等行政處罰不服的；

（2）對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的；

（3）申請(qǐng)行政許可，行政機(jī)關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的；

（4）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山林、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；

（5）對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的；

（6）申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；

（7）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其經(jīng)營(yíng)自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的；

（8）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的；

（9）認(rèn)為行政違法集資、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的；

（10）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的；

（11）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、接觸政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的；

（12）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。

除以上案件以外，人民法院還受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。

就行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系來說，一是既可以申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以提起行政訴訟，二者任意選擇一種進(jìn)行；二是行政復(fù)議是行政訴訟的前置程序，必須先進(jìn)行復(fù)議；三是對(duì)復(fù)議決定不服，既可以申請(qǐng)裁決，則該裁決為終局裁決，也可以提起行政訴訟。《我國(guó)行政復(fù)議法》第16條規(guī)定了公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)依法受理的，或者法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議、對(duì)行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，在法定行政復(fù)議期限內(nèi)不得向人民法院提起行政訴訟。公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經(jīng)依法受理的，不得申請(qǐng)行政復(fù)議。我國(guó)《行政訴訟法若干問題解釋》也明確規(guī)定了法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)復(fù)議，公民、法人或者其他組織未申請(qǐng)復(fù)議直接提起訴訟的，人民法院不予受理。法律、法規(guī)未規(guī)定行政復(fù)議為提起行政訴訟必經(jīng)程序，公民、法人或者其他組織既提起訴訟又申請(qǐng)行政復(fù)議的，由先受理的機(jī)關(guān)管轄；同時(shí)受理的，由公民、法人或者其他組織選擇。公民、法人或者其他組織已經(jīng)申請(qǐng)行政復(fù)議，在法定復(fù)議期間內(nèi)又向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理。

三、行政復(fù)議與行政訴訟受案范圍銜接存在的問題

根據(jù)英國(guó)的“自然公正”原則和美國(guó)的正當(dāng)法律程序原則，程序公正是實(shí)體公正的前提，“法律程序的內(nèi)在價(jià)值在實(shí)踐中體現(xiàn)為正當(dāng)法律程序的運(yùn)用，正當(dāng)法律程序以程序正義作為法律程序的內(nèi)在價(jià)值。”[3]法諺有云：“不做自己的法官”其意旨在于強(qiáng)調(diào)處理爭(zhēng)議的裁決者不能與案件處理結(jié)果有利害關(guān)系，更不能是案件的當(dāng)事人，要求其必須處于中立地位，防止其偏私。行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制，與作出該具體行政行為的機(jī)關(guān)存在著上下級(jí)的隸屬關(guān)系，存在亦或可能存在著某種利害關(guān)系，而且被申請(qǐng)機(jī)關(guān)的很多行為都是依據(jù)其決定、命令或者指示而作出，如果讓其直接處理該糾紛，難免會(huì)出現(xiàn)偏私和袒護(hù)的嫌疑。正如“如果一個(gè)公共行政制度只注重結(jié)果而不關(guān)心人權(quán)，那么它就有可能導(dǎo)致獨(dú)裁與壓迫。”[4]因此，這就要求更好地發(fā)揮司法在解決爭(zhēng)議中的作用，實(shí)現(xiàn)司法審查對(duì)行政職權(quán)的制約，以司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)。

行政復(fù)議與行政訴訟在受案范圍銜接上的缺陷，也從另一個(gè)側(cè)面暴露行政訴訟的不足。行政復(fù)議受案范圍較行政復(fù)議范圍更廣，這就使得一些行政案件可以申請(qǐng)行政復(fù)議，而不可以向法院提起訴訟；除此之外，對(duì)于一些級(jí)別較高的行政機(jī)關(guān)，如對(duì)于省級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院各職能部門作出的行政復(fù)議決定不服，一是向法院提起訴訟，一是向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院作出的裁決為終局裁決，即使對(duì)于決定不服，也不可以向法院提起訴訟。而且，國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，不能對(duì)其提起行政訴訟，這在一定程度上又弱化了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督作用。但是，在一個(gè)依法治國(guó)的國(guó)家里，司法權(quán)對(duì)于行政權(quán)的控制應(yīng)該是更加全面的，正如托克維爾在《論美國(guó)的民主》中認(rèn)為：“在美國(guó)，幾乎所有的政治問題遲早都要變成司法問題。因此，所有的黨派在他們的日常論戰(zhàn)中，都要借用司法的概念和語言?！盵5]就是因?yàn)樗痉ǖ南麡O中立性以及其超然性，能夠有效的避免偏私。因此，對(duì)行政權(quán)的控制最好不過行政訴訟這一制度，歸根結(jié)底體現(xiàn)在行政訴訟的受案范圍上。

但是，令人遺憾的是，行政訴訟制度在受案范圍上存在很多的弊端和不足，這就使得司法審查的范圍過窄，影響了司法終裁的地位和積極作用。首先，從行政訴訟的受案范圍來看，“合法權(quán)益界定為人生權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，范圍過窄。從而排出了對(duì)選舉權(quán)和被選舉權(quán)，言論、出版、集會(huì)、游行、示威等政治權(quán)利或勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)等其他權(quán)利的行政行為的司法保護(hù)。”[6]在“田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證學(xué)位證行政訴訟案”[7]以及“北大劉燕文博士學(xué)位案”[8]中，核心問題就是學(xué)校與學(xué)生之間因頒發(fā)畢業(yè)證與學(xué)位證是否屬于行政訴訟的受案范圍，學(xué)校能否成為行政訴訟的被告。其次，由于行政訴訟只是針對(duì)合法性問題進(jìn)行審查，而合理性問題不在審查的范圍之內(nèi)，從而導(dǎo)致有些顯失公平的案件由于法律的硬性規(guī)定而不能成為司法審查的對(duì)象。在行政管理的過程中，行政機(jī)關(guān)擁有較大的裁量權(quán)，正是如此，裁量行政行為接受司法審查也是應(yīng)有之義，因?yàn)榇嬖诓缓侠硇惺共昧繖?quán)而侵害相對(duì)人合法權(quán)益的可能性。正如“一次不公正的判斷比多次不平的舉動(dòng)為禍尤烈。因?yàn)檫@些不平的舉動(dòng)不過弄臟了水流，而不公的判斷則把水源破壞了?！盵9]“無救濟(jì)則無權(quán)利”如果這些裁量行為不接受司法審查不僅不利于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，甚至存在對(duì)不當(dāng)行政行為的肯定，從而導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上的不公平。最后，抽象行政行為排除在司法審查的范圍之內(nèi)，也即排除在了行政訴訟受案范圍之內(nèi)。而這些問題終歸還是由于行政訴訟受案范圍過窄以及司法審查不力的結(jié)果所致。

四、行政復(fù)議與行政訴訟在受案范圍銜接上問題的完善

完善行政復(fù)議與行政訴訟制度不僅是國(guó)家法制進(jìn)步的支撐，而且是也實(shí)現(xiàn)法治的保障。只有建立起完善的行政救濟(jì)程序，才能更好的保障政府依法合理行政，才能更好地保護(hù)公民的權(quán)利，才能最終形成對(duì)法律的信仰。正如伯爾曼指出：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。”[10]只有樹立起對(duì)法律的信仰，才能實(shí)現(xiàn)法治。托克維爾認(rèn)為：“一個(gè)只靠武力使人們服從其法律的政府，必然迅速毀滅。”[11]一個(gè)國(guó)家最大的進(jìn)步是規(guī)則和制度的進(jìn)步，一個(gè)國(guó)家最大的文明是規(guī)則和制度的文明。因此，必須對(duì)政府權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督和控制，防止行政權(quán)力的濫用，這就必須完善行政救濟(jì)制度。對(duì)此，可以從以下幾個(gè)方面入手：

（一）擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。只要是與人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的合法權(quán)益受到具體行政行為的侵犯，都可以提起行政訴訟。如選舉權(quán)與被選舉權(quán)，受教育權(quán)等也可以納入行政訴訟的受案范圍。

（二）將經(jīng)行政復(fù)議的案件都納入行政訴訟的受案范圍。由于一些行政糾紛經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)一級(jí)復(fù)議即告終結(jié)。而且，對(duì)于國(guó)務(wù)院作出的終局裁決不能提起行政訴訟。因此，為了更好地發(fā)揮司法終局裁決的作用，實(shí)現(xiàn)二者在受案范圍銜接上的協(xié)調(diào)，將經(jīng)過復(fù)議的案件全部納入行政訴訟受案范圍是可行的。

（三）確立對(duì)抽象行政行為、行政行為合理性問題的司法審查。抽象行政行為違反法律、法規(guī)，其帶來的后果更為嚴(yán)重，因?yàn)槠淇梢苑磸?fù)適用?！皬倪@個(gè)意義上講說，抽象行政行為比具體行政行為更具有危險(xiǎn)和破壞力，因此，更有理由將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍?！盵12]此外，為更好的發(fā)揮法院居中裁判的作用，可以確立法官基于其理性和公平正義的價(jià)值理念對(duì)行政行為合理性進(jìn)行審查的救濟(jì)制度，以更好的發(fā)揮司法的終裁作用。

（四）建立專門行政法院系統(tǒng)。法國(guó)有獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)，美國(guó)建立了獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)和行政法官制度。因此，可以借鑒法國(guó)和美國(guó)的做法，建立我國(guó)的行政法院系統(tǒng)。

結(jié)語

行政復(fù)議與行政訴訟作為行政法律救濟(jì)制度，對(duì)控制行政權(quán)保障公民權(quán)利具有非常重要的地位和作用。因此，二者的完善與進(jìn)步對(duì)于建成法治政府至關(guān)重要。正是由于二者之間存在著聯(lián)系與區(qū)別，在受案范圍銜接上存在著問題，因此完善行政復(fù)議制度，強(qiáng)化行政訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，發(fā)揮司法在解決行政糾紛中的終局性作用就成為必然。

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