城市群：中國(guó)發(fā)展主引擎

張學(xué)良

要促進(jìn)城市群的良性發(fā)展，就需要進(jìn)一步推動(dòng)人口居住、通勤就業(yè)和產(chǎn)業(yè)布局的同城化，建立多規(guī)合一的規(guī)劃體系，統(tǒng)籌規(guī)劃城市的地理、行政和經(jīng)濟(jì)邊界

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市建設(shè)成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。同時(shí)，在空間上也逐步形成了處于不同發(fā)展階段的城市群歷時(shí)性共存這一新型城鎮(zhèn)化的空間主體形態(tài)。如何更好地進(jìn)行城市群、都市圈以及經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，需要在新形勢(shì)下做進(jìn)一步的深入討論。

正在崛起中的城市群

城市群已經(jīng)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)的中心。在未來(lái)的發(fā)展當(dāng)中，國(guó)家和地區(qū)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力將很大程度上取決于城市群的發(fā)展?fàn)顩r。在國(guó)際范圍內(nèi)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及人口的分布越來(lái)越集中在某些特定區(qū)域。根據(jù)世界銀行2009年的報(bào)告《重塑世界經(jīng)濟(jì)地理》，全球一半的生產(chǎn)活動(dòng)聚集在僅占全球大約1.5%的土地面積上;在美國(guó)，2.43億人口集中在占全國(guó)總面積3%的土地上;在日本，3500萬(wàn)人口擁擠在東京這塊不足日本總面積4%的土地上，財(cái)富也主要集中在太平洋沿岸城市群。這些區(qū)域是全球生產(chǎn)效率最高的城市區(qū)域。通常認(rèn)為，在全球范圍內(nèi)已經(jīng)形成五大城市群，包括以東京為中心的太平洋沿岸城市群，以芝加哥為中心的北美五大湖城市群，以紐約為中心的大西洋沿岸城市群，以倫敦為中心的英國(guó)城市群，以巴黎、阿姆斯特丹、布魯塞爾等為中心的歐洲西北部城市群。

在中國(guó)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)正在由行政區(qū)經(jīng)濟(jì)向城市群經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)大都集聚在中心城市，以及中心城市周邊的城市區(qū)域。首先，以城市群為核心的空間格局在中國(guó)已經(jīng)初步形成，特別是長(zhǎng)三角、京津冀、珠三角等城市群已逐漸成熟。其次，中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)從省域經(jīng)濟(jì)向城市群經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，城市群逐步突破省域邊界，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)由原來(lái)的板塊經(jīng)濟(jì)向城市群經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。2013年，中國(guó)的23個(gè)城市群，以占全國(guó)28.9%的國(guó)土面積，聚集了全國(guó)63.8%的人口，創(chuàng)造了85.7%的地區(qū)生產(chǎn)總值。其中，長(zhǎng)三角城市群、京津冀城市群和珠三角城市群以4.69%的國(guó)土面積，集聚了22.24%的總?cè)丝冢矂?chuàng)造了全國(guó)40.41%的地區(qū)生產(chǎn)總值。不難看出，城市群是決定未來(lái)地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力的核心，將成為中國(guó)未來(lái)發(fā)展的主要引擎。

城市群是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)

傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)忽視了“空間”的概念，只分析“生產(chǎn)什么、為誰(shuí)生產(chǎn)、怎么生產(chǎn)”，但對(duì)于“在哪里生產(chǎn)”則一般較少涉及。通過(guò)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市經(jīng)濟(jì)學(xué)以及經(jīng)濟(jì)地理學(xué)，可以認(rèn)識(shí)到空間是一個(gè)重要的生產(chǎn)生活載體，承載著企業(yè)的生產(chǎn)和人的活動(dòng)?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014-2020》以及中央城市工作會(huì)議都指出城市群是中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體形態(tài)。那么，城市群如何能夠成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體形態(tài)？

首先，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“外部性”可以解釋城市為什么會(huì)集聚。城市群是城市集中化的產(chǎn)物，也是經(jīng)濟(jì)集中化的高度體現(xiàn)。不同類型的城市加強(qiáng)聯(lián)系，可以在功能上實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上實(shí)現(xiàn)良好分工。在同一個(gè)區(qū)域集聚的大、中、小城市，以及相關(guān)的小城鎮(zhèn)，可以充分發(fā)揮各自產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中帶來(lái)更大的集聚利益。因此，城市群內(nèi)城市的扎堆出現(xiàn)，會(huì)獲得比單個(gè)城市更大的收益，而這個(gè)收益就來(lái)自于分工與規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

其次，城市群經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種集聚經(jīng)濟(jì)。一方面，城市群通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)力吸引外部要素流入，使得規(guī)模經(jīng)濟(jì)更加顯著;另一方面，城市群作為一種空間組織形式，能夠通過(guò)內(nèi)部城市之間相互整合，消除單一城市的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的聚合效應(yīng)。同時(shí)，城市群內(nèi)部城市體系的相對(duì)完善，也能進(jìn)一步明確城市群內(nèi)部各城市分工，從而形成橫向錯(cuò)位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局。

總體來(lái)看，在中國(guó)的城市發(fā)展過(guò)程中，存在著由地方化經(jīng)濟(jì)到城市化經(jīng)濟(jì)再到城市群經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，存在著由企業(yè)集聚到產(chǎn)業(yè)集聚再到城市集聚的轉(zhuǎn)變，以及由專業(yè)性城市向多樣性城市再向城市群的轉(zhuǎn)變。在一個(gè)地區(qū)內(nèi)，由于某個(gè)產(chǎn)業(yè)的集聚，逐步通過(guò)地方化經(jīng)濟(jì)形成了具專業(yè)性的城市;而不同類型產(chǎn)業(yè)集聚，便形成了城市化經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而形成具有多樣性的城市。大、中、小規(guī)模城市的集聚所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是一種城市群經(jīng)濟(jì)，其在空間形態(tài)的表現(xiàn)，就是城市群（見(jiàn)圖1）。

中國(guó)城市群發(fā)展階段

對(duì)城市群發(fā)展的衡量主要聚焦于城市群發(fā)展階段、城市群競(jìng)爭(zhēng)力以及城市群競(jìng)爭(zhēng)模式。主要可以從六個(gè)方面來(lái)進(jìn)行量化，包括要素集聚能力、整合發(fā)展能力、基礎(chǔ)設(shè)施水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)文化水平以及資源環(huán)境承載力等，每一個(gè)維度包括一些具體指標(biāo)，每個(gè)指標(biāo)的具體得分則根據(jù)專家打分確定。比如，要素集聚涉及到人口規(guī)模，如果常住人口規(guī)模大于5000萬(wàn)，則得分為3;常住人口在3000-5000萬(wàn)之間，得2分;常住人口在1000-3000萬(wàn)之間得1分。以此類推，根據(jù)評(píng)分的大小給它進(jìn)行分類，大于25分的，我們把它稱為成熟型城市群，15-25分之間的叫做發(fā)展型城市群，小于15分的叫形成型城市群。

從發(fā)展階段來(lái)看，長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀城市群屬于成熟型城市群，其內(nèi)部各城市發(fā)展程度較高、城市間聯(lián)系相對(duì)較強(qiáng);包括海峽西岸、山東半島、成渝等在內(nèi)的十個(gè)城市群為發(fā)展型城市群，其內(nèi)部各城市發(fā)展與城市間聯(lián)系都相對(duì)較弱，城市群經(jīng)濟(jì)需要進(jìn)一步加強(qiáng);包括北部灣城市群、黔中城市群等在內(nèi)的9個(gè)城市群屬于形成型城市群，其城市發(fā)展相對(duì)滯后，城市之間聯(lián)系較為松散（見(jiàn)圖2）。

國(guó)家為什么要推出城市群規(guī)劃

如果缺乏城市間的統(tǒng)籌規(guī)劃，地方政府之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)會(huì)使得一些城市的發(fā)展越來(lái)越像企業(yè)一樣運(yùn)作。比如，一些開(kāi)發(fā)區(qū)以政策特惠來(lái)招商引資，一些地方對(duì)國(guó)有企業(yè)、外資企業(yè)等輔以政策特惠，使地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展的同時(shí)產(chǎn)生惡性競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，各個(gè)城市紛紛追求“大而全”，甚至“小而全”的經(jīng)濟(jì)布局，使得地區(qū)之間市場(chǎng)分割、城市分割的現(xiàn)象嚴(yán)重。各個(gè)城市熱衷于做城市規(guī)劃，但是由于一定區(qū)域內(nèi)自然、經(jīng)濟(jì)、人口資源都是有限的，這些規(guī)劃從單個(gè)城市來(lái)看可能是合理的，一旦在城市群的空間尺度上看可能就不夠合理。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的布局只有符合各自的比較優(yōu)勢(shì)，才能使得該地區(qū)獲得發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

中央明確提出的“以城市群作為城市化的空間形態(tài)”正隱含統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)城市間發(fā)展的要求。以長(zhǎng)三角為例，長(zhǎng)三角城市群經(jīng)濟(jì)的繁榮，是因?yàn)榇嬖谡耐獠啃?。這個(gè)正的外部性來(lái)自于長(zhǎng)三角地區(qū)比較合理的城市規(guī)模體系——以上海為中心、以南京和杭州為副中心、以交通網(wǎng)絡(luò)為紐帶。這一明晰的圈層結(jié)構(gòu)既保證了上海等中心城市的發(fā)展，又保證了中心城市對(duì)周邊區(qū)域發(fā)展起到正輻射作用;同時(shí)，在這種相對(duì)扁平化的城市體系中，相同圈層的縣市區(qū)表現(xiàn)出了顯著的良性互動(dòng)關(guān)系，而不是惡性競(jìng)爭(zhēng)。因此，只有通過(guò)城市群內(nèi)大、中、小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，才能破解地區(qū)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)之局，以及各城市規(guī)模孰大孰小的難題。

國(guó)外的城市群

根據(jù)法國(guó)地理學(xué)家簡(jiǎn)·戈特曼（Jean Gottmann）的標(biāo)準(zhǔn)，世界現(xiàn)存的六大城市群，都是由地域上相近、規(guī)模不同和功能不同的多個(gè)城市聚合而成。在城市化水平較高的國(guó)家與地區(qū)，相似的空間尺度是最初于1910年代出現(xiàn)的以勞動(dòng)市場(chǎng)為導(dǎo)向的都市經(jīng)濟(jì)區(qū)，并在此基礎(chǔ)上逐漸形成的歐美“巨型城市區(qū)域”，如美國(guó)的“都市統(tǒng)計(jì)區(qū)”、加拿大的“都市普查區(qū)域體系”、英國(guó)的“通勤區(qū)”、日本的“都市圈”和“城市雇傭圈”、歐盟提出的“三層級(jí)區(qū)域單元體系”和世界經(jīng)合組織的“功能性城市區(qū)域”等。我們把上述這個(gè)空間尺度統(tǒng)稱為“都市經(jīng)濟(jì)區(qū)”，它們的共同特征就是以人口密度或人口規(guī)模識(shí)別核心區(qū)，再以某個(gè)水平的通勤率，識(shí)別核心區(qū)的腹地，構(gòu)成經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域。

這些在世界典型國(guó)家和區(qū)域普遍存在的“都市經(jīng)濟(jì)區(qū)”與歐美正在出現(xiàn)的“巨型城市區(qū)域”密切相關(guān)，是構(gòu)成“巨型城市區(qū)域”的基本單元。這些“巨型城市區(qū)域”無(wú)論在功能上，還是空間尺度上，都與我們的“城市群”相似。在某種程度上，它或許是城市群的變形和升級(jí)，有著比城市群更加注重扁平化、多中心和組團(tuán)式的發(fā)展傾向。

中國(guó)的空間形態(tài)很獨(dú)特。一方面，中國(guó)的地域范圍很廣，巨型經(jīng)濟(jì)區(qū)域如長(zhǎng)三角，確實(shí)非常大，但是它的功能性如何、組合性如何，還有待考察。另一方面，高鐵空間聯(lián)系比較密切，在世界上沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家有中國(guó)這樣高的高鐵發(fā)展速度和城市間的聯(lián)系強(qiáng)度。在這些條件下，未來(lái)的中國(guó)，將很可能出現(xiàn)一個(gè)以高鐵為城市群與城市群之間聯(lián)系的紐帶，由長(zhǎng)三角城市群、皖江城市帶、鄱陽(yáng)湖城市帶、長(zhǎng)江中游城市群等城市群連綿而成的巨型城市區(qū)域。這個(gè)與歐美的“巨型城市區(qū)域”既有聯(lián)系又有區(qū)別的空間形態(tài)，這種“多中心、扁平化和功能組團(tuán)式”的巨型城市群或帶，值得我們深入研究與總結(jié)。

中國(guó)城市群未來(lái)發(fā)展方向

第一，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)城市群內(nèi)部協(xié)同發(fā)展，最大限度地發(fā)揮城市群經(jīng)濟(jì)作用。首先，需要在機(jī)制上實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，合作機(jī)制的逐步完善能夠促進(jìn)各城市之間形成一種聚合力，從而發(fā)揮出整體大于部分之和的效應(yīng);其次，應(yīng)該在產(chǎn)業(yè)分工上實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)化城市體系內(nèi)各類型城市的產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào);最后，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)城市間的同城化效應(yīng)，包括在交通同城化的基礎(chǔ)上促進(jìn)人口居住的同城化、通勤就業(yè)同城化、產(chǎn)業(yè)布局同城化，從而促進(jìn)區(qū)域合作和城市發(fā)展。

第二，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)和城市間的多規(guī)合一。多規(guī)合一不僅包括單個(gè)城市內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等的多規(guī)合一，還包括同一規(guī)劃如“十三五”規(guī)劃在城市群內(nèi)不同城市間的協(xié)同，實(shí)現(xiàn)真正的多規(guī)合一。目前出臺(tái)的一些區(qū)域性規(guī)劃也在嘗試突破單個(gè)城市內(nèi)部的空間框架，如在長(zhǎng)三角、京津冀等城市群內(nèi)部。未來(lái)的城市群發(fā)展規(guī)劃要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，編制完善城市群發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃，注重城市之間各類規(guī)劃的銜接和協(xié)同，各個(gè)城市在制定規(guī)劃時(shí)既要立足于本地發(fā)展基礎(chǔ)、比較優(yōu)勢(shì)和實(shí)際發(fā)展需求，又要與城市群其他城市對(duì)接，明確自身在城市群中的功能定位。

第三，應(yīng)當(dāng)合理明確城市邊界，在地理邊界、行政邊界和經(jīng)濟(jì)邊界之間形成耦合。要在地理邊界相對(duì)固定、行政邊界變化較小、經(jīng)濟(jì)邊界變化又比較大的情況下，思考如何把這三個(gè)邊界統(tǒng)一起來(lái)，突破由于地理因素與行政區(qū)劃的制約所造成的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，真正實(shí)現(xiàn)城市群經(jīng)濟(jì)向“市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變。

第四，用多學(xué)科方法科學(xué)界定城市群范圍。在討論城市群界定等問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合利用經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科方法對(duì)城市群的空間范圍進(jìn)行科學(xué)界定，對(duì)城市邊界、城市群內(nèi)部城市聯(lián)系、城市間產(chǎn)業(yè)分工等進(jìn)行合理測(cè)度，從而對(duì)當(dāng)前的城市群發(fā)展?fàn)顩r、城市群作用范圍等做出準(zhǔn)確描述。