河南建立權(quán)責(zé)清單制度的探索與實(shí)踐

王行宇

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河南建立權(quán)責(zé)清單制度的探索與實(shí)踐

王行宇

2015年，省編辦干了這樣一件事——對(duì)省政府工作部門(mén)、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位的行政職權(quán)進(jìn)行了一次大起底、大清理，分別編制權(quán)力清單和責(zé)任清單。截至2015年9月底，具有行政職權(quán)的47個(gè)省政府工作部門(mén)和依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位的權(quán)力清單和責(zé)任清單全部制定印發(fā)完畢，并在省政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、省編辦網(wǎng)站和部門(mén)網(wǎng)站對(duì)社會(huì)公開(kāi)，順利完成了中央和省委、省政府交給我們的一項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)，相比中央要求的完成時(shí)限，權(quán)力清單提前3個(gè)月，責(zé)任清單提前半年。

47個(gè)部門(mén)的權(quán)力清單和責(zé)任清單，共計(jì)300多萬(wàn)字。那么，這是一項(xiàng)什么樣的工作呢？具體是怎么做的呢？

權(quán)責(zé)清單制度的來(lái)龍去脈

推行權(quán)責(zé)清單制度是黨中央、國(guó)務(wù)院部署的重要改革任務(wù)。中央的改革部署，一年一大步。2013年9月25日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2013〕9號(hào)）提出：“梳理各級(jí)政府部門(mén)的行政職權(quán)，公布權(quán)責(zé)清單，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確責(zé)任主體和權(quán)力運(yùn)行流程，嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)。”此文件開(kāi)始提出探索權(quán)責(zé)清單的命題。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)明確指出：“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程?！?014年9月，李克強(qiáng)在第八屆夏季達(dá)沃斯論壇致辭上提出，要拿出三張清單：權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單。社會(huì)對(duì)三張清單的關(guān)注迅速升溫。這里進(jìn)行簡(jiǎn)單區(qū)分：“權(quán)力清單”就是要明確政府應(yīng)該干什么，“法無(wú)授權(quán)不可為”；“負(fù)面清單”就是要明確企業(yè)不能干什么，“法無(wú)禁止皆可為”；“責(zé)任清單”就是要明確政府該怎么管市場(chǎng)，“法定責(zé)任必須為”。2015年3月，中辦、國(guó)辦出臺(tái)推行權(quán)力清單制度的頂層設(shè)計(jì)——《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》（中辦發(fā)〔2015〕21號(hào)），明確了推行權(quán)力清單制度的工作目標(biāo)、實(shí)施范圍、8項(xiàng)主要任務(wù)和組織實(shí)施等，推行權(quán)力清單制度正式成為一項(xiàng)具有明確要求和完成時(shí)限的全國(guó)性改革任務(wù)。

河南省從2013年開(kāi)始，按照中央的改革精神進(jìn)行探索，印發(fā)了省食品藥品監(jiān)管局權(quán)力清單，在全國(guó)來(lái)說(shuō)，屬于先行探索的少數(shù)省份之一。2014年11 月27日，常務(wù)副省長(zhǎng)李克組織召開(kāi)全省電視電話(huà)會(huì)議，對(duì)加快推進(jìn)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)進(jìn)行動(dòng)員部署，明確目標(biāo)、原則、重點(diǎn)任務(wù)和具體要求，為權(quán)責(zé)清單工作順利開(kāi)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2015年，中央指導(dǎo)意見(jiàn)印發(fā)后，我省開(kāi)始加速推進(jìn)，出臺(tái)《中共河南省委辦公廳河南省人民政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于推行全省各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單和責(zé)任清單制度的實(shí)施意見(jiàn)〉的通知》（豫辦〔2015〕21號(hào)），突出重點(diǎn)環(huán)節(jié)，全面清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)。郭庚茂書(shū)記親自組織研究解決工作推進(jìn)中的重大問(wèn)題，謝伏瞻省長(zhǎng)、李克常務(wù)副省長(zhǎng)親力親為，對(duì)推行權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的總體思路、重點(diǎn)內(nèi)容、審核程序等關(guān)鍵問(wèn)題親自審核把關(guān)，經(jīng)過(guò)近10個(gè)月的努力，省級(jí)權(quán)責(zé)清單建設(shè)工作取得階段性成效。

權(quán)責(zé)清單工作的特色

權(quán)責(zé)清單制度，是將地方各級(jí)政府工作部門(mén)行使的各項(xiàng)行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程、對(duì)應(yīng)的責(zé)任等，以清單形式明確列示出來(lái)，向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。

定義很簡(jiǎn)單，但每句話(huà)都沉甸甸的。結(jié)合干這項(xiàng)工作的體會(huì)，我們總結(jié)出了權(quán)責(zé)清單制度的三個(gè)顯著特色：“大”“急”“難”。

“大”：凸顯其意義和工作量

一是意義重大。推行權(quán)責(zé)清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)由中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)文，在眾多改革文件中屈指可數(shù)，足見(jiàn)中央對(duì)這項(xiàng)工作的重視程度。中央編辦主任張紀(jì)南在2015年9月23日合肥推進(jìn)權(quán)責(zé)清單工作座談會(huì)上講：“政府部門(mén)弄清了自己手中的權(quán)力究竟有多少、分別是什么、哪些該干、哪些不該干，這是很不簡(jiǎn)單的一件事，也是多年想做沒(méi)有做到的事?！?/p>

省委、省政府對(duì)這項(xiàng)改革高度重視，省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組將其作為重點(diǎn)改革事項(xiàng)，列入工作臺(tái)賬。郭庚茂書(shū)記、謝伏瞻省長(zhǎng)、李克常務(wù)副省長(zhǎng)多次召開(kāi)會(huì)議，對(duì)這項(xiàng)工作進(jìn)行專(zhuān)題研究。

省編辦領(lǐng)導(dǎo)也高度重視。比如，以國(guó)防科工局為主，經(jīng)過(guò)省食藥局的實(shí)驗(yàn)，我們拿出了責(zé)任清單的模板，辦領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)進(jìn)行研究修改，逐個(gè)琢磨細(xì)節(jié)，并經(jīng)李克常務(wù)副省長(zhǎng)、謝伏瞻省長(zhǎng)先后審定后，開(kāi)始正式在全省推廣。300萬(wàn)字的清單，辦領(lǐng)導(dǎo)一家一家地審核，一頁(yè)一頁(yè)地審定，草稿上的修改文字密密麻麻。

二是工作量大。張紀(jì)南主任在2014年9月推進(jìn)地方政府權(quán)力清單工作座談會(huì)上的講話(huà)中提到，權(quán)力清單制度是“一項(xiàng)牽涉面廣的系統(tǒng)工程”“工作量十分浩大”。

在我省，此項(xiàng)工作共涉及61個(gè)部門(mén)，具有行政職權(quán)的47個(gè)部門(mén)，共報(bào)送5027項(xiàng)行政職權(quán)，先后查閱10萬(wàn)多條法律法規(guī)規(guī)定，最終的成品共300多萬(wàn)字，審核校對(duì)的材料繁多，任務(wù)量大。

工作流程上，按照“三上三下”（部門(mén)上報(bào)、一審反饋；部門(mén)再報(bào)、二審反饋；部門(mén)三報(bào)、合法性審查，最終形成三審意見(jiàn)反饋部門(mén)）原則進(jìn)行，最終都需要達(dá)成一致意見(jiàn)，協(xié)調(diào)溝通工作量大。

“急”：體現(xiàn)在黨委政府要求和社會(huì)期盼上

中辦發(fā)〔2015〕21號(hào)文件規(guī)定的完成時(shí)限：省級(jí)2015年底，市縣2016年底。這里僅指的權(quán)力清單，沒(méi)提責(zé)任清單。張紀(jì)南主任在2015年9月23日合肥推進(jìn)權(quán)責(zé)清單工作座談會(huì)上的講話(huà)中要求，2016年底前省市縣三級(jí)基本完成責(zé)任清單。

2015年5月7日，郭庚茂書(shū)記在省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上要求：對(duì)于權(quán)力清單和責(zé)任清單，省級(jí)2015年9月底完成，市縣2016年3月底前完成。省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組將權(quán)力清單制度建設(shè)工作作為重點(diǎn)改革事項(xiàng)，進(jìn)行督辦，每月匯報(bào)進(jìn)度及標(biāo)志性成果，省級(jí)及市縣如果不能按時(shí)完成任務(wù)，要進(jìn)行追責(zé) 。

2015年9月24日、25日，省十二屆人大常委會(huì)第十六次會(huì)議聽(tīng)取和審議了《省人民政府關(guān)于深化行政審批制度改革情況專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告》，并對(duì)我省行政審批制度改革情況進(jìn)行了專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，提出了很多問(wèn)題和意見(jiàn)建議，省政府要求省編辦牽頭進(jìn)行整改。這些問(wèn)題和意見(jiàn)建議，加上李克強(qiáng)總理關(guān)注、社會(huì)熱議的“你媽是你媽”等奇葩證明以及辦證多、辦事難等問(wèn)題，使得權(quán)責(zé)清單工作有一種迫在眉睫、時(shí)不我待的緊迫感。太多的問(wèn)題需要梳理，太多的矛盾需要解決，這就需要加快推進(jìn)，騰出手來(lái)，持續(xù)深化行政審批制度改革，以回應(yīng)人大委員和社會(huì)各界的關(guān)注和期盼。

“難”：表現(xiàn)在前所未有和削權(quán)減權(quán)上

張紀(jì)南主任指出，權(quán)責(zé)清單制度是“一項(xiàng)前所未有的工作”，具有很強(qiáng)的探索性和創(chuàng)新性。中辦發(fā)〔2015〕21號(hào)文件指出，地方各級(jí)政府工作部門(mén)要對(duì)行使的直接面對(duì)公民、法人和其他組織的行政職權(quán)，分門(mén)別類(lèi)進(jìn)行全面徹底梳理，逐項(xiàng)列明設(shè)定依據(jù)，匯總形成部門(mén)行政職權(quán)目錄。文件雖然闡述了行政職權(quán)的界定和分類(lèi)，但還很抽象，具體操作時(shí)不好把握。

此外有很多問(wèn)題亟待解決，有些問(wèn)題是法學(xué)界爭(zhēng)論已久的問(wèn)題，仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智。有些是“理想很豐滿(mǎn)，現(xiàn)實(shí)很骨感”的問(wèn)題，比如，如果完全按照文件的要求，那就意味著，黨的十八屆四中全會(huì)提出的依法行政的目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了，這是理想。而從我國(guó)的法治建設(shè)的實(shí)際來(lái)看，還需要實(shí)事求是和具體問(wèn)題具體分析。 比如，浙江、安徽、江蘇都是權(quán)力清單工作的先進(jìn)省份，但它們公布的權(quán)力清單差異較大。對(duì)于各省發(fā)展改革委的行政職權(quán)，浙江保留52項(xiàng)，安徽保留30項(xiàng)，江蘇保留23項(xiàng)；對(duì)于各省教育廳的行政職權(quán)，浙江保留46項(xiàng)，安徽保留40項(xiàng)，江蘇保留90項(xiàng)。這些都說(shuō)明，無(wú)論是理論上，還是實(shí)踐中，權(quán)責(zé)清單制度都還有許多問(wèn)題尚待解決。

在具體工作推進(jìn)中，由于此項(xiàng)工作存在專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、部門(mén)梳理職權(quán)的力量不足等原因，一些部門(mén)報(bào)送的行政職權(quán)清理意見(jiàn)，無(wú)論是時(shí)間要求上，還是質(zhì)量上，都不盡如人意。報(bào)上來(lái)的職權(quán)存在許多問(wèn)題，例如在法律法規(guī)依據(jù)方面，有的無(wú)法律法規(guī)名稱(chēng)，有的有法律法規(guī)名稱(chēng)無(wú)條款，還有的甚至連名稱(chēng)和條款內(nèi)容都能填錯(cuò)。對(duì)于這些報(bào)來(lái)的行政職權(quán)，我們下了很大功夫進(jìn)行修改明確。

在梳理部門(mén)職權(quán)時(shí)，有些單位存在部門(mén)利益本位現(xiàn)象，削減權(quán)力難，如同割自己身上的肉。編制責(zé)任清單時(shí)，有些部門(mén)對(duì)于其本該行使的權(quán)力，卻要求下放。

權(quán)責(zé)清單的編制和公布

整體設(shè)計(jì)，定好工作推進(jìn)思路

河南省推進(jìn)權(quán)責(zé)清單工作的整體思路是：突出一個(gè)重點(diǎn)，做好兩個(gè)結(jié)合，堅(jiān)持三項(xiàng)原則，抓好四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，處理好五個(gè)關(guān)系。

一是突出一個(gè)重點(diǎn)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，把與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和群眾生活密切相關(guān)的職權(quán)事項(xiàng)，放在優(yōu)先位置。二是做好兩個(gè)結(jié)合，將推行權(quán)力清單制度與地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革、深化行政審批制度改革緊密結(jié)合起來(lái)，相互促進(jìn)。三是堅(jiān)持三項(xiàng)原則，即職權(quán)法定原則、權(quán)責(zé)一致原則、公開(kāi)透明原則。四是抓好四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)——清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)。以“清權(quán)”對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行全面徹底梳理，弄清政府工作部門(mén)到底有多少權(quán)力事項(xiàng)；以“減權(quán)”大力簡(jiǎn)政放權(quán)，推進(jìn)“法無(wú)授權(quán)不可為”；以“制權(quán)”優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行，明確與權(quán)力相對(duì)應(yīng)的責(zé)任，推進(jìn)“法定職責(zé)必須為”；以“曬權(quán)”推進(jìn)透明行政，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。五是處理好五大關(guān)系，分別為數(shù)量與質(zhì)量、合法與合理、放權(quán)與監(jiān)管、共性與個(gè)性、相對(duì)閉合與動(dòng)態(tài)調(diào)整之間的關(guān)系。

積極樂(lè)觀，提升工作戰(zhàn)斗力

當(dāng)艱巨任務(wù)落到身上的時(shí)候，消極悲觀是一天，積極樂(lè)觀是一天，何不積極樂(lè)觀一點(diǎn)！我省在推進(jìn)權(quán)力清單工作過(guò)程中，針對(duì)權(quán)責(zé)清單涉及部門(mén)多、涉及法律法規(guī)條文多、政策性敏感性強(qiáng)、審核任務(wù)繁重等特點(diǎn)，堅(jiān)持法治思維，加強(qiáng)與省政府法制辦等有關(guān)部門(mén)密切配合，以鐵軍的“五鐵”（鐵的信念、鐵的紀(jì)律、鐵的意志、 鐵的團(tuán)結(jié)、鐵的作風(fēng)）精神為鞭策，加班加點(diǎn)連續(xù)作戰(zhàn)，流水作業(yè)開(kāi)展審核：先后查閱10萬(wàn)多條法律法規(guī)，確保審核意見(jiàn)依法依規(guī)作出；對(duì)共計(jì)300多萬(wàn)字的權(quán)力清單和責(zé)任清單，逐字逐句進(jìn)行校對(duì)和規(guī)范，確保制定印發(fā)的權(quán)責(zé)清單嚴(yán)謹(jǐn)無(wú)誤。

具體負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的同志，編寫(xiě)了兩本3萬(wàn)多字的工作手冊(cè)，人手一本《中華人民共和國(guó)行政許可法》、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》，邊學(xué)邊干。同時(shí)，倒排工期，一天一匯總，一周一交任務(wù)，堅(jiān)持每周一例會(huì)，明確各自任務(wù)，實(shí)施一天一匯報(bào)制度，利用表?yè)P(yáng)信、督辦函等，激勵(lì)先進(jìn)，鞭策后進(jìn)，打出“親情牌”“友情牌”“苦情牌”“暖情牌”等，以“咬定青山不放松”的勁頭，反復(fù)進(jìn)行電話(huà)追蹤。大家相互激勵(lì)，當(dāng)47個(gè)工作部門(mén)中的任何一個(gè)部門(mén)有困難，報(bào)不上來(lái)時(shí)，其他部門(mén)的每個(gè)同志都想盡各種辦法，積極主動(dòng)地走向這些部門(mén)，提供有力幫助。

初見(jiàn)成效，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里

厘清了政府權(quán)力邊界。通過(guò)將省政府工作部門(mén)的權(quán)力，細(xì)分為行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收等8個(gè)職權(quán)類(lèi)別，仔細(xì)甄別、反復(fù)核對(duì)，分門(mén)別類(lèi)進(jìn)行“大起底”，權(quán)力清單制度的實(shí)施，弄清了政府部門(mén)手中的權(quán)力究竟有多少、分別是什么、哪些該干、哪些不該干，權(quán)力的行使依據(jù)哪些“法”、怎么去“行”、應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任等，厘清了政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的權(quán)力邊界，為市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用創(chuàng)造了條件，對(duì)于推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化，加強(qiáng)政府自身建設(shè)具有重要作用。

有力促進(jìn)了簡(jiǎn)政放權(quán)。省政府工作部門(mén)權(quán)力事項(xiàng)由部門(mén)報(bào)送的5027項(xiàng)精簡(jiǎn)到3255項(xiàng)，壓減了35.2%，取消“非行政許可審批”這一審批類(lèi)別，資質(zhì)資格認(rèn)定類(lèi)權(quán)力得到削減，激發(fā)了市場(chǎng)活力，減輕了企業(yè)和群眾負(fù)擔(dān)，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新提供了更好的環(huán)境。

加強(qiáng)了事中事后監(jiān)管。在每一類(lèi)行政職權(quán)的運(yùn)行環(huán)節(jié)上，都明確了事后監(jiān)管的具體部門(mén)、具體處室。對(duì)省市縣共有的行政處罰權(quán)，原則上實(shí)行屬地管理，充分發(fā)揮了市縣政府就近管理的優(yōu)勢(shì)，積極破解“管得著的看不見(jiàn)”“看得見(jiàn)的管不著”的問(wèn)題，優(yōu)化了監(jiān)管權(quán)在政府內(nèi)部的配置。

規(guī)范了行政職權(quán)運(yùn)行。權(quán)力清單制度工作的開(kāi)展，逐一厘清了與行政職權(quán)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，建立了責(zé)任清單，明確了在行使權(quán)力時(shí)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，將傳統(tǒng)的針對(duì)“部門(mén)”講責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍?duì)“權(quán)力”講責(zé)任，使責(zé)任更加具體化，改變了過(guò)去有權(quán)無(wú)責(zé)、權(quán)大責(zé)小、權(quán)實(shí)責(zé)虛等問(wèn)題，強(qiáng)化了權(quán)力監(jiān)督，規(guī)范了行政職權(quán)運(yùn)行。

需要澄清的是：權(quán)力清單不是法律法規(guī)，而只是一個(gè)權(quán)力的指南；政府是依法行政，而不是依清單行政；權(quán)責(zé)清單制度目的是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，而其本身不是去設(shè)定權(quán)力。權(quán)責(zé)清單還有很多不完善的地方，政府管理中還存在不少問(wèn)題，推行權(quán)責(zé)清單制度，我們還在路上，但不能因此否定權(quán)責(zé)清單的意義。對(duì)一項(xiàng)改革任務(wù)的推進(jìn)來(lái)說(shuō)，完成勝于完美！不邁出第一步， 就永遠(yuǎn)是“喊破嗓子”，而不是“甩開(kāi)膀子”。

權(quán)責(zé)清單制度的未來(lái)

全覆蓋：權(quán)力進(jìn)籠，一覽無(wú)余。一是部門(mén)全覆蓋，二是層級(jí)全覆蓋，三是權(quán)力全覆蓋。目前，選擇鄭州、焦作、新鄉(xiāng)、洛陽(yáng)、商丘5個(gè)省轄市和部分縣（市、區(qū)），分別開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨群機(jī)關(guān)、法檢兩院以及經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)試點(diǎn)，形成可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)做法，然后在全省進(jìn)行推開(kāi)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)全覆蓋。

制度化：建章立制，跟蹤問(wèn)效。一是政府績(jī)效評(píng)估的制度化，二是對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行督查的制度化，三是動(dòng)態(tài)調(diào)整的制度化，四是行政問(wèn)責(zé)的制度化。

智慧化：便民利民，透明行政。納入“互聯(lián)網(wǎng)＋”工程，打造集權(quán)力運(yùn)行、便民服務(wù)、政務(wù)公開(kāi)、效能監(jiān)察為一體的行政權(quán)力網(wǎng)上運(yùn)行平臺(tái)，大力推進(jìn)行政職權(quán)網(wǎng)上運(yùn)行。

（作者單位：河南省編辦）

責(zé)任編輯朱亞娟