城市治理評(píng)估中的“第三眼”
——從媒體發(fā)布榜單看媒體在政府治理效能評(píng)估中的第三方作用

李陵玻

（南方都市報(bào)，廣東 廣州 510699）

城市治理評(píng)估中的“第三眼”
——從媒體發(fā)布榜單看媒體在政府治理效能評(píng)估中的第三方作用

李陵玻

（南方都市報(bào)，廣東 廣州 510699）

媒體作為獨(dú)立第三方，對(duì)政府部門和區(qū)級(jí)單位進(jìn)行綜合指標(biāo)評(píng)估，對(duì)其行政表現(xiàn)打分排名，發(fā)布城市公共治理榜單。這些指標(biāo)評(píng)估，數(shù)據(jù)依托于政府公開發(fā)布的信息，評(píng)估體系相對(duì)客觀獨(dú)立，對(duì)于促進(jìn)政府管理方式的改革創(chuàng)新起到積極作用。選擇廣州這座超大城市作為樣本分析，對(duì)于治理指標(biāo)的設(shè)置、統(tǒng)一，具有一定參考價(jià)值。

城市治理水平；政府管理方式；媒體評(píng)估

改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市發(fā)展波瀾壯闊，取得了舉世矚目的成就。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，城市治理實(shí)現(xiàn)從粗放式管理到精細(xì)化治理的思路轉(zhuǎn)變，成為對(duì)各級(jí)黨政部門的必然要求，而如何全方位提升城市治理能力和公共服務(wù)水平，成為重要課題。

在十八屆三中全會(huì)上，我國首次提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的概念。時(shí)隔37年，2015年12月，中央城市工作會(huì)議在北京召開，“城市治理”被提到了前所未有的高度。

會(huì)議強(qiáng)調(diào)，政府要?jiǎng)?chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強(qiáng)城市精細(xì)化管理。要提高市民文明素質(zhì)，尊重市民對(duì)城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享。

城市治理水平的提升與否，需要一套客觀獨(dú)立的評(píng)估體系，科學(xué)的量化測(cè)評(píng)分析方式，對(duì)政府治理效能進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，促進(jìn)政府管理方式改革創(chuàng)新。那么，在這套評(píng)估體系中，媒體作為第三方主體，能夠充當(dāng)怎樣的角色呢？

一、城市治理的概念

從城市管理到城市治理，既是城市政府的深化和現(xiàn)代發(fā)展，又是城市管理方式的巨大轉(zhuǎn)變。

在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，傳統(tǒng)上以權(quán)力為中心的自上而下的管理方式已不適應(yīng)日益復(fù)雜的城市管理實(shí)踐。另一方面，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，城市居民出于對(duì)自身利益的考量，參與公共事務(wù)的訴求也更加強(qiáng)烈。

目前對(duì)城市治理的理解種類很多，但一般而言，為多數(shù)人所接受的是“市民社會(huì)與政權(quán)之間的關(guān)系，約束者與被約束者之間的關(guān)系，政府與被管治者之間的關(guān)系”。這種理解，將城市治理的含義拓展到覆蓋政府與市民社會(huì)的關(guān)系，而且它著重提到了過程，即城市地方當(dāng)局協(xié)同私人利益集團(tuán)力求實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)的過程，并由政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值體系共同塑造。因此，城市治理是城市政府與市民社會(huì)、公共部門與私營機(jī)構(gòu)的互動(dòng)過程。

市民社會(huì)與政府的關(guān)系是城市治理的關(guān)鍵。城市治理與傳統(tǒng)城市管理最重要的區(qū)別在于其對(duì)市民參與的強(qiáng)調(diào)。

有西方學(xué)者提出，城市治理不僅要求城市政府的效率、有效性、責(zé)任性、透明性和回應(yīng)性大大加強(qiáng)，要求城市政府管理方式的巨大變革，而且要求非政府部門的充分發(fā)展、服務(wù)水平的提高，以及市民社會(huì)的廣泛參與、民主意識(shí)的增強(qiáng)。

良好的城市治理，其特征是決策透明，城市財(cái)政管理和運(yùn)行良好，在發(fā)展目標(biāo)上建立共識(shí)，明確各方面力量的責(zé)任，資源分配公正平等，城市的發(fā)展指標(biāo)得到持續(xù)改善。從本質(zhì)上來說，城市治理水平更多是一種質(zhì)的判斷，對(duì)城市治理的量化往往存在相當(dāng)多的困難。

二、治理效能的評(píng)估

國際上選取的治理指標(biāo)體系大多都是針對(duì)國家的治理，對(duì)于地方治理的衡量還較少。因?yàn)楦鱾€(gè)地方由于政策、區(qū)域發(fā)展的不同，在形成統(tǒng)一的治理指標(biāo)方面存在較大的難度。而作為未來的城市發(fā)展趨勢(shì)，城市群和超級(jí)大城市在城市治理和研究對(duì)象方面更具有代表性和說服力。

廣州是一座擁有超過1600萬常住人口、7434平方公里面積的超大城市，將其城市治理效能量化測(cè)評(píng)分析，樣本具有代表性。此外，城市治理效能評(píng)估體系通常依托于黨政部門公開發(fā)布的數(shù)據(jù)信息。

南方都市報(bào)作為一家扎根廣州的地方媒體，選擇了廣州為城市樣本，2016年4月發(fā)布《2015廣州城市公共治理年度榜單》（以下簡稱《榜單》）。這已是該媒體連續(xù)第三年發(fā)布這一榜單。南都的榜單發(fā)布聲明中指出，該榜單數(shù)據(jù)來源依托于黨政部門過去一年發(fā)布的公開可得的數(shù)據(jù)信息，并聯(lián)合多家學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行量化測(cè)評(píng)，力求客觀呈現(xiàn)廣州城市治理的現(xiàn)狀，傳導(dǎo)公眾對(duì)政府部門的一些期待，以鼓勵(lì)和促進(jìn)政府部門決策更加透明、信息更加公開、公共服務(wù)水平不斷提升。

三、媒體樣本的分析

南方都市報(bào)2016年4月發(fā)布的《榜單》，劃分為三個(gè)系列、八個(gè)子榜單。透明度系列包括行政透明度榜、財(cái)政透明度榜；競(jìng)爭(zhēng)力系列包括經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力榜、招商競(jìng)爭(zhēng)力榜、科技創(chuàng)新力榜；感知度系列包括公共服務(wù)滿意度榜、生態(tài)環(huán)境榜以及改革行動(dòng)力榜。其中特別值得一提的是透明度系列。

目前，中國地方政府的信息公開主要有兩種形態(tài)：主動(dòng)公開和被動(dòng)公開。主動(dòng)公開方面，因互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，除傳統(tǒng)的官方網(wǎng)站發(fā)布渠道，微博、微信近年也成為政府部門信息主動(dòng)公開的渠道。新聞發(fā)布會(huì)更加不可忽視，廣州市政府自2012年春開始，定期召開市政府常務(wù)會(huì)議新聞發(fā)布會(huì)，成為外界了解廣州市中心工作的一扇窗口。被動(dòng)公開方面，主要途徑是依申請(qǐng)公開。

《榜單》的行政透明度版塊設(shè)置了5個(gè)一級(jí)指標(biāo)，各占20分，分別是市政府常務(wù)會(huì)議即時(shí)新聞發(fā)布會(huì)、官方微博、官方微信、官方網(wǎng)站、依申請(qǐng)信息公開。其中，市政府常務(wù)會(huì)議即時(shí)新聞發(fā)布會(huì)根據(jù)發(fā)布會(huì)頻率、效果進(jìn)行測(cè)評(píng)；官方微信根據(jù)活躍度、互動(dòng)性、可讀性進(jìn)行測(cè)評(píng)；官方微博依據(jù)新浪微博提供的影響力排名換算；依申請(qǐng)信息公開根據(jù)便捷性、規(guī)范性、及時(shí)性、回應(yīng)質(zhì)量進(jìn)行測(cè)評(píng)；官方網(wǎng)站則根據(jù)國務(wù)院辦公廳2015年3月開展的《關(guān)于開展第一次全國政府網(wǎng)站普查的通知》進(jìn)行檢索測(cè)評(píng)。

財(cái)政透明度方面，廣州40個(gè)市直部門2015年有兩次統(tǒng)一曬帳：第一次是3月11日，統(tǒng)一掛出2015年的部門預(yù)算；第二次是10月23日，統(tǒng)一掛出2014年決算。從內(nèi)容豐富度來說，決算比預(yù)算更加豐富，因此南都在榜單設(shè)計(jì)中給予了決算部分70分的分值，預(yù)算只占30分。

根據(jù)南都榜單指標(biāo)設(shè)計(jì)的調(diào)整，可以看出廣州財(cái)政公開的進(jìn)步：

第一，此前榜單曾考察各部門官方網(wǎng)站上往年決算的公布情況，由于已經(jīng)連續(xù)幾年沒有變化，今年取消了這一指標(biāo)；

第二，過去兩年曾對(duì)各部門是否即時(shí)掛到市政府官方網(wǎng)站進(jìn)行評(píng)價(jià)，今年也取消了這一指標(biāo)，因?yàn)樗胁块T都按照財(cái)局范本要求依時(shí)掛網(wǎng)了；

第三，2015年預(yù)算中，財(cái)政局提出了新的要求，即公開政府采購預(yù)算，因此榜單增加了這一指標(biāo)。

G206

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1674-8883（2016）13-0217-01