國(guó)企改革演進(jìn)的關(guān)鍵路徑
——基于混合所有制視角

張明澤　李忠海

國(guó)企改革演進(jìn)的關(guān)鍵路徑
——基于混合所有制視角

張明澤李忠海

內(nèi)容提要：以下放或擴(kuò)大管理自主權(quán)、財(cái)務(wù)自主權(quán)為主線，我國(guó)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理模式實(shí)現(xiàn)了從“管工廠”到“管企業(yè)”、“管企業(yè)”到“管資產(chǎn)”、“管資產(chǎn)”到“管資本”的三次轉(zhuǎn)型或跨越，如今形成產(chǎn)權(quán)關(guān)系基本明晰、政企關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單、管理框架基本符合現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范的國(guó)資管理格局。但由于長(zhǎng)期以來(lái)的“一股獨(dú)大”和外部監(jiān)督乏力，國(guó)有企業(yè)仍存在因治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制不完善所帶來(lái)的諸多問(wèn)題，突出表現(xiàn)在內(nèi)部人控制、預(yù)算軟約束和激勵(lì)約束機(jī)制等方面。未來(lái)國(guó)有企業(yè)改革，應(yīng)以混合所有制改革為契機(jī)，有步驟地建立國(guó)有股權(quán)流動(dòng)機(jī)制，引進(jìn)具有大宗股份的積極股東，打造集權(quán)分權(quán)適度、決策程序獨(dú)立、監(jiān)督機(jī)制有效、激勵(lì)模式健全的公司治理體系。

國(guó)有企業(yè)混合所有制 改革 積極股東大宗股份流動(dòng)機(jī)制

自2013年11月中共十八屆三中全會(huì)召開(kāi)以來(lái)，以國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合為特征的混合所有制經(jīng)濟(jì)已明確成為我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。與之相適應(yīng)，混合所有制改革也成為下一步國(guó)有企業(yè)改革的新方向，成為落實(shí)供給側(cè)改革的重要著力點(diǎn)。在我國(guó)學(xué)術(shù)界，不少學(xué)者已經(jīng)開(kāi)始了混合所有制經(jīng)濟(jì)的研究，從宏觀層面肯定了混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向和社會(huì)價(jià)值 （葛揚(yáng)，2004；余菁，2014）。在此背景下，不少省（直轄市）國(guó)資委按照中共十八屆三中全會(huì)的要求，以定量的形式提出未來(lái)3～5年內(nèi)混合所有制改革的進(jìn)度和目標(biāo)。重慶提出，2/3左右的國(guó)有企業(yè)要在未來(lái)3～5年內(nèi)發(fā)展成為混合所有制。江西提出，混合所有制經(jīng)濟(jì)要在5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)70%的占比（國(guó)有資產(chǎn)）。廣東提出，混合所有制企業(yè)戶數(shù)比重要在2017年超過(guò)70%，在2020年超過(guò)80%。

為便于與既有文獻(xiàn)相銜接，本文提出的混合所有制改革主要是就國(guó)有企業(yè)而言，即：由國(guó)有企業(yè)主動(dòng)引進(jìn)非國(guó)有資本（民營(yíng)資本），形成不同所有制資本共同持股的混合所有制企業(yè)。一方面，來(lái)自法國(guó)、德國(guó)、瑞典等國(guó)有資產(chǎn)重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整的實(shí)踐顯示，產(chǎn)權(quán)改革僅僅是推進(jìn)混合所有制的手段而非目標(biāo)，其本質(zhì)還是借此改善國(guó)有企業(yè)績(jī)效、減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)（佟福全、范新宇、王德迅，2001）。另一方面，在現(xiàn)代企業(yè)制度框架下，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離已成常態(tài)，如何激勵(lì)管理層最大化股東利益或公司利益成為現(xiàn)代公司治理的核心。因而，股權(quán)層面的混合所有僅僅是國(guó)有企業(yè)改革的手段或過(guò)程，其根本目標(biāo)應(yīng)是企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化及治理機(jī)制完善。在我國(guó)，滬深證券市場(chǎng)的國(guó)有控股上市公司成效顯示，單純引進(jìn)非公有資本的混合所有制，未必能切實(shí)解決國(guó)有企業(yè)自身的治理問(wèn)題。故而，延續(xù)1978年以來(lái)從“管工廠”到“管企業(yè)”、“管企業(yè)”到“管資產(chǎn)”、“管資產(chǎn)”到“管資本”的三次轉(zhuǎn)型（葛揚(yáng)，2015），與以往歷次的國(guó)企改革相比，此次以混合所有制為主題的國(guó)有企業(yè)改革有哪些新的內(nèi)涵，是否能夠解決此前遺留的種種難題，以及在實(shí)踐操作上應(yīng)該遵循怎樣的路徑等等，均未在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界達(dá)成一致。有鑒于此，本文立足于現(xiàn)代企業(yè)理論，梳理我國(guó)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)生、發(fā)展及改革歷程，建立包容“管企業(yè)”、“管資產(chǎn)”、“管資本”這三種模式的邏輯框架，并以此為基礎(chǔ)提出相應(yīng)的、有針對(duì)性的政策建議及啟示。

一、啟動(dòng)“放權(quán)讓利”改革，從“管工廠”向“管企業(yè)”轉(zhuǎn)變

1954年，隨著全國(guó)范圍內(nèi)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的整體戰(zhàn)略實(shí)施，我國(guó)開(kāi)始對(duì)規(guī)模較大的私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行公私合營(yíng)改造，使其成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的運(yùn)作主體和國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)體——國(guó)營(yíng)企業(yè)或國(guó)有企業(yè)（以下統(tǒng)稱國(guó)有企業(yè)）。1978年改革開(kāi)放前，由于缺乏現(xiàn)代意義上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，國(guó)有企業(yè)主要作為中央或地方政府部門的附屬機(jī)構(gòu)存在，基本采取了高度集中的計(jì)劃管理模式，形成了“工廠化”管理模式，簡(jiǎn)稱“管工廠”。在此框架下，國(guó)有企業(yè)主要目標(biāo)是執(zhí)行上級(jí)命令、完成生產(chǎn)任務(wù)，至于保值、增值等經(jīng)濟(jì)績(jī)效無(wú)從談起。因而，按照現(xiàn)代企業(yè)理論來(lái)看，彼時(shí)的國(guó)有企業(yè)更多是作為生產(chǎn)工具或車間存在，而非獨(dú)立意義上的經(jīng)營(yíng)實(shí)體，更談不上自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營(yíng)。由于缺乏明確的績(jī)效考核，及人事、財(cái)務(wù)、生產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率極其低下，甚至逐漸淪為國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。

以1978年中共十一屆三中全會(huì)為起點(diǎn)，我國(guó)著力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，并提出“讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)”。按照這一指導(dǎo)思想，國(guó)有企業(yè)以“放權(quán)讓利”改革為技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)了從“管工廠”向“管企業(yè)”的跨越。在“管企業(yè)”的操作模式下，上級(jí)主管部門縮小核算單位和管理幅度，下放部分經(jīng)營(yíng)權(quán)與收益權(quán)，調(diào)動(dòng)企業(yè)管理層及職工的生產(chǎn)積極性，由此帶來(lái)企業(yè)產(chǎn)出增加、國(guó)家財(cái)政收入增長(zhǎng)。1978年至1982年，國(guó)有企業(yè)財(cái)力增長(zhǎng)較大，各種利潤(rùn)留成增加的財(cái)力大約400多億元（劉小玄、鄭京海，1998）。與此同時(shí)，國(guó)有企業(yè)工業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率也得以提升。1980年至1985年，我國(guó)獨(dú)立核算工業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率從 3178.4元/人年增加到3845.6元/人年，年均增長(zhǎng)達(dá)到4.2%（林青松，1995）。這表明，隨著國(guó)有企業(yè)（管理層）獲得更多經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，其生產(chǎn)積極性、工作效率和企業(yè)效益均有所提高。遺憾的是，這種“不打破原有計(jì)劃體制框架”的“管企業(yè)”模式只是在一種模擬的“企業(yè)”主體環(huán)境中運(yùn)行，從根本上還缺乏有效的約束機(jī)制，誘使企業(yè)利用擁有的信息優(yōu)勢(shì)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)尋租，迫使這種預(yù)算軟約束下的短期激勵(lì)機(jī)制難以適應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，甚至在一定程度上加劇了國(guó)家財(cái)政困難，隨即催生了下一輪國(guó)有企業(yè)的改革探索。

二、推動(dòng)“兩權(quán)分離”改革，從“管企業(yè)”向“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)型

自1987年開(kāi)始，為緩解“管企業(yè)”操作模式的諸多弊端，我國(guó)政府以所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的“兩權(quán)分離”改革為基礎(chǔ)，力求實(shí)現(xiàn)“管企業(yè)”向“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)型，從而進(jìn)一步擴(kuò)大了企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是納入指令性計(jì)劃管理的產(chǎn)品已由1979年的120多種減少到1990年的58種。二是由國(guó)家計(jì)委負(fù)責(zé)調(diào)撥的重要物資和商品分別由原來(lái)256種、65種銳減至19種、20種。三是由國(guó)家承攬的出口商品從900種直接削減到1990年的27種，甚至在1991年授予國(guó)有企業(yè)直接外貿(mào)權(quán) （林毅夫、蔡昉、李周，1997）。隨著獲得更多經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，國(guó)有企業(yè)總要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)較快。1980年至1992年，國(guó)有工業(yè)全要素生產(chǎn)率明顯提高，年均增長(zhǎng)率為2.5%（謝千里、羅斯基、鄭玉歆，1995）。除獲得更大經(jīng)營(yíng)自主權(quán)外，在“管資產(chǎn)”模式下，我國(guó)政府主管部門還放寬了國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的貨幣薪酬激勵(lì)幅度。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)改革增強(qiáng)企業(yè)活力的若干規(guī)定》（國(guó)務(wù)院［1986］103號(hào)）中提到，對(duì)于全面完成任期年度目標(biāo)的經(jīng)營(yíng)者，其個(gè)人收入允許超出職工平均收入的1～3倍。Groves等（1984）利用中國(guó)國(guó)有企業(yè)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)證實(shí)了國(guó)有企業(yè)的效率取得了一定增長(zhǎng)，且其效率主要來(lái)自于獎(jiǎng)金的激勵(lì)、人力素質(zhì)和教育程度的改善，該結(jié)論也為L(zhǎng)i（1997）、劉小玄和鄭京海（1998）所證實(shí)。

這又一次表明，只有賦予企業(yè)更大自主經(jīng)營(yíng)權(quán)、減少政府直接干預(yù)、加強(qiáng)對(duì)管理層薪酬激勵(lì)，國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)效率、經(jīng)濟(jì)效益及員工收入才有可能改善。盡管如此，“管資產(chǎn)”模式還存在以下局限。第一，由于缺乏有效的外部監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部人控制現(xiàn)象非但沒(méi)能緩解，甚至存在強(qiáng)化趨勢(shì)，導(dǎo)致以經(jīng)營(yíng)者為首的內(nèi)部人利用信息優(yōu)勢(shì)侵蝕企業(yè)利益，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。第二，囿于國(guó)有企業(yè)作為附屬機(jī)構(gòu)存在，不加區(qū)分地承擔(dān)社會(huì)性負(fù)擔(dān)和戰(zhàn)略性負(fù)擔(dān)，使得預(yù)算軟約束現(xiàn)象屢屢發(fā)生（陳林、唐楊柳，2014）。正是預(yù)算軟約束的存在，弱化了以債務(wù)治理為代表的外部監(jiān)督機(jī)制，使得國(guó)有企業(yè)逃債、廢債的情況時(shí)有發(fā)生。第三，由于不能成為真正獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)主體，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者缺乏對(duì)企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的穩(wěn)定預(yù)期，促使其過(guò)度關(guān)注自己任期內(nèi)的短期利益，注重資產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，忽略研究開(kāi)發(fā)投入，削弱企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，降低資產(chǎn)盈利能力，甚至誘發(fā)出全國(guó)性的“投資饑渴癥”，干擾宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，引起宏觀經(jīng)濟(jì)的劇烈波動(dòng)。

三、建立現(xiàn)代企業(yè)制度，推進(jìn)“管資產(chǎn)”向“管資本”跨越

1993年以來(lái)，為克服長(zhǎng)期以來(lái)的內(nèi)部人控制、預(yù)算軟約束和激勵(lì)短期化等問(wèn)題，國(guó)有企業(yè)改革逐漸從被動(dòng)式改革轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)式改革。在宏觀層面，我國(guó)政府主管部門立足于“管資本”的國(guó)有企業(yè)管理模式，通過(guò)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、培育和引進(jìn)合格機(jī)構(gòu)投資者、建立多層次資本市場(chǎng)體系，為國(guó)有企業(yè)開(kāi)展資本運(yùn)作、資產(chǎn)證券化建立了較為夯實(shí)的市場(chǎng)環(huán)境，取得一定的成果。一是我國(guó)于1994年7月1日實(shí)施第一部《公司法》，為傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)從法律形式上擺脫了政府部門的附屬機(jī)構(gòu)形象，促其成為獨(dú)立參與市場(chǎng)運(yùn)作的法律主體。二是在涉及國(guó)家安全的行業(yè)、自然壟斷的行業(yè)等主攻領(lǐng)域，我國(guó)政府積極推進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)的“國(guó)退民進(jìn)”、戰(zhàn)略重組和資產(chǎn)優(yōu)化。三是明確國(guó)務(wù)院國(guó)資委或地方國(guó)資委（局）作為中央或地方國(guó)有資產(chǎn)主管部門，建立國(guó)有資產(chǎn)管理集中管理體制。四是加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)管理層的激勵(lì)，完善對(duì)國(guó)有企業(yè)管理層的績(jī)效管理體系。在微觀層面，配合“管資本”的國(guó)企運(yùn)作思路，我國(guó)政府主管部門推動(dòng)了國(guó)有企業(yè)建章立制、戰(zhàn)略重組和資產(chǎn)優(yōu)化，取得資產(chǎn)、收入和利潤(rùn)等績(jī)效指標(biāo)的快速增長(zhǎng)。截至2013年，國(guó)有企業(yè)總資產(chǎn)約91.1萬(wàn)億元，總收入46.4萬(wàn)億元，利潤(rùn)2.4萬(wàn)億元。

時(shí)至今日，以“管資本”為主導(dǎo)的國(guó)有企業(yè)管理模式已推進(jìn)20余年，并取得較大成就，達(dá)到一定的預(yù)期效果，但依然未能較好地解決內(nèi)部人控制、預(yù)算軟約束和激勵(lì)約束機(jī)制不完善等問(wèn)題。其主要原因如下。第一，國(guó)有企業(yè)“一股獨(dú)大”，內(nèi)部監(jiān)督制衡機(jī)制難以形成。按照目標(biāo)國(guó)有企業(yè)管理體制，國(guó)有企業(yè)董事長(zhǎng)通常是“一把手”，其人事任命通常需經(jīng)常委會(huì)研究、決定，具有相應(yīng)企業(yè)內(nèi)部最高的行政級(jí)別。與之相比，其他董事或監(jiān)事大多僅經(jīng)黨委組織部門任命，其行政級(jí)別明顯低于董事長(zhǎng)。2014年公布的央企負(fù)責(zé)人資料顯示，在115家央企中，有54家企業(yè)“一把手”為“副部級(jí)”，明顯高于其他董事或監(jiān)事的行政級(jí)別或政治待遇。在此情況下，董事長(zhǎng)通常具有法定權(quán)力之外的、超越其他董事或監(jiān)事的權(quán)力，從而使得公司內(nèi)部難以建立有效的監(jiān)督制衡機(jī)制。第二，政策性負(fù)擔(dān)“尾大不掉”，債務(wù)治理難以發(fā)揮剛性作用。林毅夫等（2004）認(rèn)為，由于承擔(dān)來(lái)自政府強(qiáng)加的政策負(fù)擔(dān)，國(guó)有企業(yè)不可避免帶來(lái)目標(biāo)多元化，進(jìn)而形成政府干預(yù)下的預(yù)算軟約束。由于預(yù)算軟約束的存在，銀行債務(wù)未能形成剛性約束，導(dǎo)致企業(yè)效率和公司價(jià)值下降。第三，獨(dú)立董事制度不完善，其外部治理作用受到抑制。一是獨(dú)立董事（選聘）缺乏明確的工作能力、任職要求，致使獨(dú)立董事不“懂事”。在4096位獨(dú)立董事中，具備執(zhí)業(yè)律師和執(zhí)業(yè)會(huì)計(jì)師資格的僅有824人，占20%；其余學(xué)者、官員（前官員和準(zhǔn)官員）、企業(yè)家占74%（蘆海濱、賴崇斌，2010）。二是由于缺乏明確的提名機(jī)制，獨(dú)立董事提名和表決大多由公司實(shí)際控制人或第一大股東決定，導(dǎo)致獨(dú)立董事缺乏獨(dú)立性，更談不上保護(hù)投資者利益。三是作為董事會(huì)的重要成員，獨(dú)立董事卻缺乏明確的激勵(lì)約束機(jī)制，難以保障其盡心盡力地履行工作職能。2012年，全部獨(dú)立董事的平均津貼（年薪）為8.9萬(wàn)元，超過(guò)50萬(wàn)元的有13個(gè)，最高的達(dá)到124萬(wàn)元。第四，信息披露制度不完善，管理層報(bào)酬激勵(lì)機(jī)制效果弱化，甚至導(dǎo)致天價(jià)在職消費(fèi)。與成熟證券市場(chǎng)相比，我國(guó)上市公司（含國(guó)有控股）管理層薪酬的信息披露相對(duì)簡(jiǎn)單，在會(huì)計(jì)科目上較為粗糙，形成過(guò)程較為模糊，缺乏必要的強(qiáng)制性披露要求（查婧，2009）。第五，職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)不健全，管理層績(jī)效考核缺乏穩(wěn)定預(yù)期。青木昌彥和錢穎一（1995）提出，黨組織對(duì)國(guó)有企業(yè)管理層人事權(quán)的把控，在某種意義上是黨組織對(duì)其缺乏充分信息的補(bǔ)償機(jī)制，在一定程度上避免了我國(guó)國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)出現(xiàn)像東歐、俄羅斯那樣的流失速度。正因如此，黨組織對(duì)國(guó)有企業(yè)重要管理層人事權(quán)的控制，成為國(guó)企改革中一直堅(jiān)持的重要原則之一。與此同時(shí)，黨或政府對(duì)國(guó)有企業(yè)管理層評(píng)價(jià)參照統(tǒng)一的干部評(píng)價(jià)（選拔）標(biāo)準(zhǔn)，而這些標(biāo)準(zhǔn)又不全是經(jīng)濟(jì)績(jī)效，甚至包括多重指標(biāo)及任職年齡等硬性條件，從而使得國(guó)有企業(yè)管理層難以集中精力于企業(yè)本身的經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)，進(jìn)而影響其對(duì)未來(lái)成長(zhǎng)空間的穩(wěn)定預(yù)期。

四、推進(jìn)混合所有制改革，繼續(xù)深化國(guó)資管理的“管資本”模式

1978年改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理模式實(shí)現(xiàn)了從“管工廠”到“管企業(yè)”、“管企業(yè)”到“管資產(chǎn)”、“管資產(chǎn)”到“管資本”的三次轉(zhuǎn)型或跨越，下放或擴(kuò)大管理自主權(quán)、財(cái)務(wù)自主權(quán)一直是歷次國(guó)有企業(yè)改革的主線。在“管企業(yè)”模式下，以利潤(rùn)留成制度為核心，國(guó)有企業(yè)獲得部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、獎(jiǎng)金分配權(quán)。在“管資產(chǎn)”模式下，納入指令性計(jì)劃管理的產(chǎn)品、國(guó)家調(diào)撥物資、國(guó)家承攬出口商品等數(shù)量大幅減少，國(guó)有企業(yè)獲得更大的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，甚至于1991年獲得直接外貿(mào)權(quán)。在“管資本”模式的此前階段，除了繼續(xù)掌握核心干部的任免權(quán)外，國(guó)有資產(chǎn)管理部門依照規(guī)章制度履行工作職責(zé)，很少直接行政干預(yù)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，使其獲得了較為充分的自主權(quán)。在這些改革過(guò)程中，隨著國(guó)有企業(yè)自主權(quán)的不斷擴(kuò)大，包括管理層在內(nèi)的員工生產(chǎn)積極性和企業(yè)生產(chǎn)效率均有所提升，企業(yè)績(jī)效指標(biāo)和員工收入不斷提高。延續(xù)歷次改革的成功經(jīng)驗(yàn)，本文提出以混合所有制改革為契機(jī)，有步驟地建立國(guó)有股權(quán)流動(dòng)機(jī)制，引進(jìn)具有大宗股份的積極股東，借此打造集權(quán)分權(quán)適度、決策程序獨(dú)立、監(jiān)督機(jī)制有效、激勵(lì)模式健全的公司治理體系，其主要政策建議及啟示如下。

第一，有選擇地逐漸剝離政策性負(fù)擔(dān)，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)分類改革。一方面，預(yù)算軟約束阻礙了國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)一步深化，其根本原因在于國(guó)有企業(yè)所承擔(dān)的政策性負(fù)擔(dān)（林毅夫、李志赟，2004；龔強(qiáng)、徐朝陽(yáng)，2008）。另一方面，作為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的救濟(jì)機(jī)制和承載國(guó)家意志的現(xiàn)實(shí)存在，尤其是作為非原發(fā)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，國(guó)有企業(yè)在過(guò)去、現(xiàn)代和未來(lái)都有其特殊存在的價(jià)值，這在歐美成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也不乏明證。為有選擇地推進(jìn)國(guó)有企業(yè)逐步剝離政策性負(fù)擔(dān)，有必要結(jié)合戰(zhàn)略布局、行業(yè)特征和功能定位，將國(guó)有企業(yè)初步分為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)類、功能承載類和公益服務(wù)類等，并明確各個(gè)類別的定位、目標(biāo)和核心績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，及未來(lái)公司治理的優(yōu)化目標(biāo)。一是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)類，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益最大化為主要目標(biāo)，逐步通過(guò)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化來(lái)減少政府的直接干預(yù)，建立適應(yīng)市場(chǎng)激烈競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的公司治理結(jié)構(gòu)。二是功能承載類，以完成戰(zhàn)略任務(wù)或者重大專項(xiàng)任務(wù)為主要目標(biāo)，以制度規(guī)范、流程跟蹤為保障，來(lái)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)監(jiān)控，緩解預(yù)算軟約束風(fēng)險(xiǎn)。三是公共服務(wù)類，以確保社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益為主要目標(biāo)，通過(guò)預(yù)算公開(kāi)、流程跟蹤和社會(huì)監(jiān)督等手段，實(shí)現(xiàn)成本支出的可控性及降低預(yù)算軟約束的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

第二，建立國(guó)有股權(quán)流動(dòng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，設(shè)定國(guó)有股東持股比例的區(qū)間目標(biāo)。盡管我國(guó)滬深證券市場(chǎng)所有的國(guó)有控股上市公司均有自然人、民營(yíng)企業(yè)法人，甚至境外企業(yè)法人，但我們不能由此斷定這些國(guó)有控股上市公司就已完成混合所有制改革。按照張文魁（2015）的界定，國(guó)有控股（全資）公司只有引進(jìn)積極股東（5%以上的大宗股份），才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的混合所有制改革。這種國(guó)有股逐步減持的情況在歐洲諸國(guó)改革中也較為常見(jiàn) （佟福全、范新宇、王德迅，2001）。故而引進(jìn)積極股東、實(shí)現(xiàn)真正意義上的混合所有制，我們建議依據(jù)國(guó)有企業(yè)的定位，有選擇、有步驟地劃分國(guó)有股權(quán)的區(qū)間目標(biāo)。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)類的國(guó)有企業(yè)，允許國(guó)有股權(quán)可在10%～25%流動(dòng)，時(shí)機(jī)成熟時(shí)可調(diào)整至10%～15%；在功能承載類的國(guó)有企業(yè)，國(guó)有股權(quán)的浮動(dòng)可控制在30%～40%；在公共服務(wù)類的國(guó)有企業(yè)，國(guó)有股權(quán)必須保持在35%以上，但不得超過(guò)60%。四是各地區(qū)應(yīng)綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、企業(yè)自身發(fā)展現(xiàn)狀及同行業(yè)發(fā)展環(huán)境等多重因素，制定適合自身的股權(quán)流動(dòng)機(jī)制、路徑和進(jìn)度。

第三，借助積極股東引入的契機(jī)，依據(jù)國(guó)有企業(yè)分類建立適應(yīng)市場(chǎng)的公司治理結(jié)構(gòu)。借助混合所有制改革引進(jìn)的積極股東，我們建議通過(guò)建立與國(guó)有企業(yè)分類相適應(yīng)的公司治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)公司決策有效性，健全管理層激勵(lì)機(jī)制，優(yōu)化政府干預(yù)和調(diào)節(jié)機(jī)制。一是明確董事會(huì)的中心主義，保障董事會(huì)決策的權(quán)威性和有效性。作為經(jīng)全體股東推選產(chǎn)生的董事及董事會(huì)，是執(zhí)行股東決議的常設(shè)權(quán)力機(jī)構(gòu)，也是公司日常事務(wù)最重要的決策和管理機(jī)構(gòu)。二是完善董事任免機(jī)制，確保董事及其決策的獨(dú)立性、公正性和專業(yè)性。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)類的國(guó)有企業(yè)，允許非國(guó)有股東委派的董事比例超過(guò)1/2，但不得達(dá)到2/3；功能承載類和公益服務(wù)類的國(guó)有企業(yè)，允許非國(guó)有股東委派的董事比例超過(guò)1/3，但不得達(dá)到1/2。三是加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)建設(shè)，發(fā)揮其積極的監(jiān)督職能。原則上，對(duì)混合所有制改革的國(guó)有企業(yè)，允許非國(guó)有股東委派的監(jiān)事人數(shù)超過(guò)1/3，但不得達(dá)到1/2；對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)類的國(guó)有企業(yè)，甚至鼓勵(lì)非國(guó)有股東委派的監(jiān)事?lián)伪O(jiān)事長(zhǎng)。四是放開(kāi)經(jīng)理選聘渠道，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)混合所有制改革的國(guó)有企業(yè)，允許以市場(chǎng)化的條件外聘公司經(jīng)理層人員；對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)類的國(guó)有企業(yè)，允許外聘人員擔(dān)任公司總經(jīng)理。

第四，完善獨(dú)立董事的提名、任免及激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)其發(fā)揮積極的監(jiān)督作用。獨(dú)立董事制度作為制衡權(quán)力、抑制風(fēng)險(xiǎn)的救濟(jì)手段，在現(xiàn)代公司治理中發(fā)揮著監(jiān)督和制約管理層、保護(hù)中小投資者、出具獨(dú)立專業(yè)意見(jiàn)等多重作用。借助此次混合所有制改革，我們提出通過(guò)以下三個(gè)方面完善獨(dú)立董事制度，引導(dǎo)其發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。一是建立多元化提名程序和任免機(jī)制，保障獨(dú)立董事的獨(dú)立性，如引導(dǎo)和鼓勵(lì)持股累計(jì)達(dá)到一定比例的中小股東組成提名委員會(huì)，負(fù)責(zé)不少于1名的獨(dú)立董事提名。二是合理確定獨(dú)立董事的審查義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立權(quán)、責(zé)相符的責(zé)任機(jī)制、工作規(guī)程。在此基礎(chǔ)上，完善獨(dú)立董事的獎(jiǎng)懲機(jī)制，健全其任期收入（津貼）與公司同期關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相聯(lián)動(dòng)的薪酬激勵(lì)機(jī)制。三是完善上市公司獨(dú)立董事委員會(huì)運(yùn)作機(jī)制，推進(jìn)獨(dú)立董事任職資格化和職業(yè)化建設(shè)。獨(dú)立董事委員會(huì)作為權(quán)威的、獨(dú)立的第三方自律性機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)董事任職資格設(shè)立、后續(xù)業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)、專業(yè)人才庫(kù)建立和任期綜合考評(píng)工作等。

第五，完善黨或政府委派人員評(píng)價(jià)機(jī)制，建立國(guó)有企業(yè)范圍內(nèi)的職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)。在歷次國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中，黨或政府對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)理人員的任免權(quán)是用來(lái)制約內(nèi)部人控制的重要平衡力量，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值、增值具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。與此同時(shí)，由于黨或政府的干部選拔標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法時(shí)常偏離經(jīng)濟(jì)績(jī)效，這使得黨或政府的持續(xù)控制可能不利于市場(chǎng)化、商業(yè)化的公司治理結(jié)構(gòu)。因而，在發(fā)揮黨或政府的監(jiān)督管理優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，我們有必要兼顧公司治理機(jī)制的改善和優(yōu)化。一是除董事長(zhǎng)必須由國(guó)有股東委派之外，有選擇地允許非國(guó)有股東委派人員在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)類的國(guó)有企業(yè)擔(dān)任總經(jīng)理或監(jiān)事長(zhǎng)。二是在公司任職期間，允許常駐的國(guó)有股東委派人員參照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取報(bào)酬，但應(yīng)將所有報(bào)酬及其發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)報(bào)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)備案。三是建設(shè)國(guó)有企業(yè)系統(tǒng)經(jīng)營(yíng)管理人員專業(yè)通道，引導(dǎo)其向職業(yè)經(jīng)理人方向定位和發(fā)展。四是打造全國(guó)性國(guó)有股東委派人員數(shù)據(jù)庫(kù)，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部人員的跨地區(qū)、跨行業(yè)流動(dòng)。五是建立國(guó)有企業(yè)管理層持股規(guī)則，優(yōu)化延期報(bào)酬操作規(guī)范，建立短期、長(zhǎng)期相協(xié)調(diào)的激勵(lì)機(jī)制。

第六，完善管理層激勵(lì)機(jī)制，統(tǒng)籌國(guó)有企業(yè)的長(zhǎng)、短期目標(biāo)協(xié)調(diào)推進(jìn)。由于人力資本的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和難以轉(zhuǎn)移性，國(guó)有企業(yè)管理層所具備的企業(yè)家才能并不能直接通過(guò)培訓(xùn)就能獲得。再加上股東與經(jīng)理之間的代理沖突及直接監(jiān)督成本過(guò)高，公司借助以貨幣薪酬為基礎(chǔ)的績(jī)效考核已成為激勵(lì)管理層的主要手段。為此，有必要結(jié)合國(guó)有企業(yè)分類、定位、行業(yè)特征及市場(chǎng)平均水平，完善國(guó)有企業(yè)管理層激勵(lì)機(jī)制。一是結(jié)合國(guó)有企業(yè)的功能定位及其產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度，確定其管理層的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)及相應(yīng)的激勵(lì)導(dǎo)向，促使管理層貨幣報(bào)酬與公司績(jī)效有效聯(lián)動(dòng)。二是加強(qiáng)對(duì)管理層在職消費(fèi)的限額管理和過(guò)程監(jiān)督，從技術(shù)手段和內(nèi)控機(jī)制上提升其成本，抑制其過(guò)度在職消費(fèi)行為。三是結(jié)合不同企業(yè)行業(yè)平均工資水平和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展程度，建立不同類別國(guó)有企業(yè)管理層的薪酬結(jié)構(gòu)及其形成機(jī)制，使其形成過(guò)程透明化、公開(kāi)化和公正化。這既便于第三方機(jī)構(gòu)查驗(yàn)和監(jiān)督，也能有效地與市場(chǎng)相銜接、為國(guó)有企業(yè)留住優(yōu)秀的管理層和核心骨干人員。

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［責(zé)任編輯：侯祥鵬］

F276.1

A

1009-2382（2016）07-0015-05

張明澤，南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生；李忠海，南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士（南京210093）。