論跨界治理的理論模式、現(xiàn)實(shí)意義及其實(shí)現(xiàn)路徑

何煒

論跨界治理的理論模式、現(xiàn)實(shí)意義及其實(shí)現(xiàn)路徑

何煒

跨界治理是由兩個(gè)或者更多的治理主體，基于對(duì)社會(huì)公共利益和公共價(jià)值的追求，共同參與和聯(lián)合治理跨越傳統(tǒng)邊界的公共事務(wù)的一種活動(dòng)，它包括跨政府組織治理、跨公私領(lǐng)域治理和跨地域治理。文章以此理論為依據(jù)，構(gòu)建了跨政府組織整體性治理、跨公私領(lǐng)域合作治理和跨地域協(xié)同治理三種理論模式，并分析了相應(yīng)的理論淵源、現(xiàn)實(shí)意義以及實(shí)現(xiàn)路徑。

跨界治理；整體性治理；合作治理；協(xié)同治理；實(shí)現(xiàn)路徑

隨著全球化、工業(yè)化、信息化和區(qū)域一體化的加速推進(jìn)，區(qū)域之間聯(lián)系的日益密切，加之社會(huì)復(fù)雜性的不斷增強(qiáng)，大量的跨界公共問(wèn)題不斷涌現(xiàn)。面對(duì)這些跨界公共問(wèn)題，僅僅依靠單一地方政府進(jìn)行治理是難以有效解決的，所以需要運(yùn)用跨界治理的思維?？缃缰卫硎怯蓛蓚€(gè)或者更多的治理主體，基于對(duì)社會(huì)公共利益和公共價(jià)值的追求，共同參與和聯(lián)合治理跨越傳統(tǒng)邊界的公共事務(wù)的一種活動(dòng)。它主要包括跨政府組織、跨公私領(lǐng)域和跨地域邊界三種治理形式?？缯M織治理是指某些復(fù)雜公共問(wèn)題需要兩個(gè)或者兩個(gè)以上的政府組織合作才能有效治理，它可以是不同政府之間的合作治理，也可以是同一政府內(nèi)部不同行政部門(mén)的合作治理?？绻筋I(lǐng)域治理是基于公眾對(duì)公共服務(wù)的多元化需求，需要跨越公共部門(mén)、非營(yíng)利組織和私營(yíng)部門(mén)的界限，發(fā)揮各方的專長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，而形成的一種合作治理模式?？绲赜蛑卫韯t是由于某些公共問(wèn)題跨越了不同的行政區(qū)域，需要不同行政區(qū)政府之間進(jìn)行協(xié)同合作，才能實(shí)現(xiàn)有效治理。筆者以上述跨界治理理論為依據(jù)，構(gòu)建了跨政府組織整體性治理、跨公私領(lǐng)域合作治理和跨地域協(xié)同治理三種治理模式，并分析了相應(yīng)的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)現(xiàn)路徑，以期對(duì)十八屆三中全會(huì)提出的“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo)有所助益。

一、跨公私領(lǐng)域合作治理模式

（一）跨公私領(lǐng)域合作治理的理論淵源

20世紀(jì)70年代是公共管理現(xiàn)代化和行政改革的關(guān)鍵時(shí)期[1]。這一時(shí)期隨著西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍存在的公共財(cái)政的不斷惡化、公眾對(duì)公共服務(wù)供給質(zhì)量的不滿和政府管理的低效率等情況的凸顯，出現(xiàn)了一種新的理論，意在重新界定國(guó)家與政府的干預(yù)模式以及行政權(quán)力的行使邊界，進(jìn)而啟動(dòng)政府改革，這便是跨公私領(lǐng)域合作治理理論產(chǎn)生的背景?？绻筋I(lǐng)域合作治理是西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府治理創(chuàng)新的一個(gè)概念，但是不同的學(xué)者對(duì)它的概念的理解不盡相同，一種理解是政府、非營(yíng)利部門(mén)以及私營(yíng)部門(mén)等多個(gè)部門(mén)中兩個(gè)或者兩個(gè)以上組織間有意的合作治理，這種合作治理聚集了資源，以確認(rèn)并進(jìn)而尋求一種解決共同問(wèn)題的聯(lián)合途徑[2]；另一種理解是兩個(gè)或兩個(gè)以上不同性質(zhì)的組織中任何一方都在無(wú)法獨(dú)立完成相關(guān)公共服務(wù)供給的情況下采取的合作行動(dòng)，以及為實(shí)現(xiàn)合作行動(dòng)而做出的所需組織資源的互相承諾?？梢?jiàn)，雖然這兩個(gè)概念闡釋的視角不同，但是其核心思想都試圖打破政府作為公共服務(wù)供給單一主體的局面，通過(guò)多元化和多渠道的供給機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府、非營(yíng)利組織和私營(yíng)企業(yè)等供給主體的多元供給。為了提高供給的水平和效率，就需要構(gòu)建政府、非營(yíng)利組織和私營(yíng)企業(yè)之間的合作治理關(guān)系，充分發(fā)揮政府、非營(yíng)利組織和私營(yíng)企業(yè)各自的優(yōu)勢(shì)，滿足公眾對(duì)公共服務(wù)的多元化需求。本文提出的公私合作治理關(guān)系有兩層含義：一是跨越政治、社會(huì)和市場(chǎng)三大領(lǐng)域的合作治理關(guān)系，即政府部門(mén)、非營(yíng)利組織和私營(yíng)部門(mén)共同參與公共服務(wù)的供給，其實(shí)現(xiàn)形式可以是合同外包、憑單、補(bǔ)貼和特許經(jīng)營(yíng)等；二是地方政府官員、非營(yíng)利組織領(lǐng)導(dǎo)者、企業(yè)家和社會(huì)賢達(dá)等為處理某些公共問(wèn)題而進(jìn)行的非正式合作。

（二）跨公私領(lǐng)域合作治理的現(xiàn)實(shí)意義

跨公私領(lǐng)域合作治理有利于減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)變政府職能。在公共服務(wù)供給領(lǐng)域，當(dāng)前社會(huì)中存在的一個(gè)突出問(wèn)題是社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)需求的數(shù)量和質(zhì)量要求愈發(fā)高漲，但公共部門(mén)卻無(wú)力滿足這種社會(huì)需求。供給與需求之間的矛盾主要源于公共部門(mén)財(cái)政資源的有限性，無(wú)法支撐其承擔(dān)更多的公共職能。如何有效使用有限的財(cái)政資源滿足社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)日益增多的需求就成為公共部門(mén)需要解決的主要難題。在公共服務(wù)供給中引入公私合作治理模式，公共部門(mén)就可以從生產(chǎn)者和管理者兼具的雙重角色中解脫出來(lái)，專注于公共服務(wù)的“掌舵”職能，而將“劃槳”職能委托給非營(yíng)利組織或者私營(yíng)組織，將主要精力集中于政策制定、政策引導(dǎo)以及依法監(jiān)督等工作。所以，跨公私領(lǐng)域合作治理不僅可以有效減輕公共部門(mén)的財(cái)政負(fù)擔(dān)、彌補(bǔ)公共財(cái)政不足，而且有助于實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。

跨公私領(lǐng)域合作治理有利于降低公共服務(wù)生產(chǎn)成本，提高供給效率。在公共服務(wù)的跨公私領(lǐng)域合作供給的過(guò)程中，公共部門(mén)可以通過(guò)發(fā)布公告、公開(kāi)招標(biāo)的形式選擇那些優(yōu)秀的非營(yíng)利組織或者私營(yíng)部門(mén)進(jìn)入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，促進(jìn)這些非營(yíng)利組織或者私營(yíng)部門(mén)之間相互競(jìng)爭(zhēng)，以低廉的價(jià)格生產(chǎn)出質(zhì)量更高的公共服務(wù)。對(duì)于非營(yíng)利組織或者私營(yíng)部門(mén)而言，在競(jìng)爭(zhēng)壓力的作用下，它們必然會(huì)降低成本、提高質(zhì)量以獲取更大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這無(wú)形當(dāng)中提高了資金的使用效率。同時(shí)，非營(yíng)利組織或者私營(yíng)部門(mén)在資金、技術(shù)等方面又具有相應(yīng)優(yōu)勢(shì)，與公共部門(mén)相比，它們擁有更敏感的市場(chǎng)反應(yīng)能力和更強(qiáng)的技術(shù)和制度創(chuàng)新能力。所以，跨公私領(lǐng)域合作治理在降低生產(chǎn)成本的同時(shí)，還可提高公共服務(wù)的服務(wù)效率，滿足社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的多元化需求。

跨公私領(lǐng)域合作治理有利于提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，提升公共部門(mén)形象。傳統(tǒng)官僚制模式下的政府壟斷著公共權(quán)力的行使，也壟斷著公共服務(wù)的供給，這種一元制的公共服務(wù)供給機(jī)制在造成公共服務(wù)成本高昂的同時(shí)，也伴隨著質(zhì)量的低下，引發(fā)了公眾對(duì)公共服務(wù)供給的不滿，進(jìn)而損害了公共部門(mén)的形象。因此，要提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量，就必須打破公共部門(mén)對(duì)公共服務(wù)供給的壟斷局面，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的形式引入非營(yíng)利組織或者私營(yíng)部門(mén)進(jìn)入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，構(gòu)建跨公私領(lǐng)域合作供給機(jī)制，使公共部門(mén)、非營(yíng)利組織和私營(yíng)部門(mén)聯(lián)合提供公共服務(wù)。非營(yíng)利組織和私營(yíng)部門(mén)一般具有管理和技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)，由它們參與公共服務(wù)的供給必定會(huì)提高公共服務(wù)的效率，使公眾獲得優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。公眾對(duì)公共服務(wù)的滿意度提高，自然對(duì)政府評(píng)價(jià)會(huì)更高，也會(huì)對(duì)政府更加信任，進(jìn)而有利于提升公共部門(mén)在公眾心目中的形象。

（三）跨公私領(lǐng)域合作治理的實(shí)現(xiàn)路徑

構(gòu)建地方政府與非營(yíng)利組織之間的合作治理關(guān)系。治理與管理的一個(gè)顯著差異就是治理主體的多元化，成熟的跨公私領(lǐng)域合作治理的實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)非營(yíng)利組織的參與。在公共服務(wù)供給中，非營(yíng)利組織可以彌補(bǔ)地方政府職能的不足，承擔(dān)那些地方政府做不了以及做不好的公共服務(wù)供給職能。在地方政府與非營(yíng)利組織合作治理關(guān)系的構(gòu)建中，一方面地方政府要聽(tīng)取非營(yíng)利組織的意見(jiàn)和建議。地方政府在公共服務(wù)供給過(guò)程中應(yīng)聽(tīng)取非營(yíng)利組織的意見(jiàn)和建議，專業(yè)性非營(yíng)利組織對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展、公眾需求等比較熟悉，對(duì)地方政府公共服務(wù)供給政策的可行性、科學(xué)性擁有發(fā)言權(quán)，能夠發(fā)揮參謀和智囊的作用。另一方面非營(yíng)利組織應(yīng)承接部分政府職能。轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府是我國(guó)行政改革的大趨勢(shì)，在地方政府機(jī)構(gòu)改革和轉(zhuǎn)變職能的過(guò)程中，逐步將部分公共服務(wù)供給的職能交給非營(yíng)利組織。非營(yíng)利組織利用自身的專業(yè)特長(zhǎng)承接部分政府職能，與地方政府建立合作治理關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)公共服務(wù)的多元化需求。

構(gòu)建地方政府與企業(yè)之間的合作治理關(guān)系。企業(yè)通過(guò)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)自身利益的同時(shí)，也給社會(huì)帶來(lái)了諸如環(huán)境污染、噪音等多方面的不利影響。企業(yè)在力所能及的范圍內(nèi)，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，參與公共服務(wù)供給，成為公共服務(wù)的供給主體。在地方政府與企業(yè)合作治理關(guān)系的構(gòu)建中，地方政府要從多方面開(kāi)展工作，引導(dǎo)企業(yè)更好地履行社會(huì)責(zé)任，發(fā)揮治理功能。在公共服務(wù)供給方面，地方政府應(yīng)將那些在西方國(guó)家公共服務(wù)供給中行之有效的合同外包、憑單、補(bǔ)貼和特許經(jīng)營(yíng)等方式引入公共服務(wù)供給，引導(dǎo)企業(yè)參與公共服務(wù)的供給。企業(yè)也應(yīng)通過(guò)豐富多彩的宣傳活動(dòng)，引導(dǎo)企業(yè)員工更多地參與到志愿活動(dòng)當(dāng)中。在監(jiān)管方面，地方政府要嚴(yán)格文明公正執(zhí)法，定期對(duì)提供公共服務(wù)的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督檢查，企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格按照公眾的需求，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。針對(duì)公共服務(wù)供給過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)與政府溝通，尋求政府幫助。總之，地方政府與企業(yè)要相互信任，建立良好的合作治理關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。

構(gòu)建地方政府與社會(huì)公眾的合作治理關(guān)系。在構(gòu)建地方政府與社會(huì)公眾的合作關(guān)系時(shí)，地方政府要摒棄社會(huì)公眾是被管理者的傳統(tǒng)思維，認(rèn)識(shí)到社會(huì)公眾也是治理主體，更是公共服務(wù)的顧客和消費(fèi)者。引導(dǎo)社會(huì)公眾發(fā)揮相應(yīng)的治理主體的功能，與地方政府合作提供公共服務(wù)。一方面，地方政府的決策要征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)。地方政府在制定公共服務(wù)供給政策時(shí)，要多征求公眾意見(jiàn)，使政策更具針對(duì)性和科學(xué)性。針對(duì)社會(huì)公眾所提意見(jiàn)和建議，地方政府要認(rèn)真對(duì)待，對(duì)其中合理化意見(jiàn)要及時(shí)采納并進(jìn)行反饋。地方政府在考核職能部門(mén)和下級(jí)政府時(shí)，也應(yīng)聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)和建議，因?yàn)樯鐣?huì)公眾是公共服務(wù)的消費(fèi)者，對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量更有發(fā)言權(quán)。另一方面，社會(huì)公眾要發(fā)揮治理主體的監(jiān)督功能。針對(duì)相應(yīng)的公共服務(wù)，地方政府要激發(fā)公眾關(guān)注公共服務(wù)質(zhì)量的熱情，鼓勵(lì)公眾對(duì)公共服務(wù)的供給情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)服務(wù)態(tài)度差和質(zhì)量差的情況應(yīng)勇于舉報(bào)。地方政府公共服務(wù)管理部門(mén)應(yīng)設(shè)立熱線電話和電子郵箱，接受社會(huì)公眾的投訴，針對(duì)投訴中存在的問(wèn)題應(yīng)及時(shí)處理并進(jìn)行反饋，給予投訴人相應(yīng)的物質(zhì)和精神方面的獎(jiǎng)勵(lì)。

二、跨地域協(xié)同治理模式

（一）跨地域協(xié)同治理的理論淵源

協(xié)同治理的理論是“協(xié)同學(xué)”和時(shí)下流行的治理理論的結(jié)合?！皡f(xié)同學(xué)”出自希臘語(yǔ)，意為協(xié)同合作之學(xué)問(wèn)，它是由西德著名的理論物理學(xué)家赫爾曼·哈肯（H．Haken）于1971年創(chuàng)立，“協(xié)同學(xué)”的基本假設(shè)是：新的、井然有序的結(jié)構(gòu)從混沌中產(chǎn)生，并隨著恒定的能量供應(yīng)而得以維持。哈肯教授將協(xié)同定義為系統(tǒng)的各個(gè)組成部分之間相互協(xié)作而產(chǎn)生的集體效應(yīng)或整體效應(yīng)[3]（P12）。“協(xié)同學(xué)”理論認(rèn)為，系統(tǒng)在外部參量的驅(qū)動(dòng)下與子系統(tǒng)相互作用，以自組織的形式在宏觀尺度上形成時(shí)間、空間或功能的有序結(jié)構(gòu)，從而使系統(tǒng)由雜亂無(wú)章?tīng)顟B(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楹椭C有序狀態(tài)。系統(tǒng)中各要素的集成并不是它們之間的簡(jiǎn)單相加，而是通過(guò)有意識(shí)的行動(dòng)，促使各要素相互協(xié)作，產(chǎn)生集體效用大于各部分功能之和的效應(yīng)?！皡f(xié)同學(xué)”是一門(mén)在研究普遍規(guī)律支配下有序的和自組織的集體行為科學(xué)。這就使它不僅應(yīng)用于自然科學(xué)領(lǐng)域，而且可廣泛應(yīng)用于社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域。治理理論是時(shí)下非常流行的理論，在這里不做贅述。將“協(xié)同學(xué)”與治理理論相結(jié)合，就產(chǎn)生了協(xié)同治理理論。協(xié)同治理指在治理體系中，多元治理主體之間針對(duì)公共問(wèn)題的治理而建立起來(lái)的資源共享、系統(tǒng)優(yōu)化和聯(lián)合行動(dòng)的一種治理方式。它一般具有主體的多元化、行動(dòng)的協(xié)調(diào)性，權(quán)威的多樣性和系統(tǒng)的互動(dòng)性等特征。公共問(wèn)題的治理方式隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化而不斷發(fā)展變化。隨著后工業(yè)社會(huì)的到來(lái)，跨行政區(qū)之間的交往日益頻繁，原本屬于單一行政區(qū)內(nèi)部的公共問(wèn)題超越了部門(mén)邊界和行政區(qū)劃，變得日益外部化和跨區(qū)域化。傳統(tǒng)的行政區(qū)域治理模式已無(wú)法適應(yīng)公共問(wèn)題的跨域性要求。在跨地域公共問(wèn)題中引入?yún)f(xié)同治理理論，對(duì)解決跨地域公共問(wèn)題具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

（二）跨地域協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)意義

跨地域協(xié)同治理有利于參與主體實(shí)現(xiàn)權(quán)力共享。以行政區(qū)為中心的治理模式在實(shí)踐中表現(xiàn)為行政權(quán)力高度集中，政府依靠獨(dú)享的壟斷性行政權(quán)力治理社會(huì)公共問(wèn)題，社會(huì)組織、企業(yè)和公眾只能消極被動(dòng)地服從政府的權(quán)威。社會(huì)組織、企業(yè)和公眾等作為治理子系統(tǒng)無(wú)法分享公共問(wèn)題的治理權(quán)力，致使整個(gè)社會(huì)對(duì)治理政策的認(rèn)同度較低，參與的積極性不高，無(wú)法實(shí)現(xiàn)協(xié)同增效的治理效應(yīng)?？绲赜騾f(xié)同治理倡導(dǎo)多元主體共同參與公共問(wèn)題治理，以整體利益的實(shí)現(xiàn)作為各參與主體實(shí)現(xiàn)利益的基礎(chǔ)。共同利益的實(shí)現(xiàn)需要通過(guò)各參與主體對(duì)權(quán)力和專長(zhǎng)的分享來(lái)推進(jìn)，治理過(guò)程中利益沖突的協(xié)調(diào)不再完全依賴政府的行政權(quán)威，而是依據(jù)各參與主體的專長(zhǎng)，通過(guò)談判、協(xié)商和權(quán)力共享來(lái)實(shí)現(xiàn)跨域公共問(wèn)題的協(xié)同治理。從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，跨地域協(xié)同治理的過(guò)程就是各參與主體實(shí)現(xiàn)權(quán)力分享的過(guò)程。

跨地域協(xié)同治理有利于保持參與主體“目標(biāo)—行動(dòng)”的一致性。這里的目標(biāo)指的是跨地域的整體目標(biāo)。通過(guò)跨地域協(xié)同治理促使各參與方在分享權(quán)威和專長(zhǎng)的同時(shí)，保持集體行動(dòng)與整體目標(biāo)的一致性。傳統(tǒng)跨行政區(qū)合作是一種松散的政府間合作模式，不同的參與主體聚集在一起解決跨地域公共問(wèn)題。參與主體的區(qū)域理性，導(dǎo)致跨區(qū)域的非理性，他們往往優(yōu)先考慮本行政區(qū)利益的實(shí)現(xiàn)，以自身利益決定自己的行為方式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)本行政區(qū)的利益最大化。這種思維邏輯和行為方式導(dǎo)致不同參與主體之間關(guān)系緊張，引起跨地域治理的沖突。加之各參與主體因固有的價(jià)值觀念、使命的差異性和發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)性等使得目標(biāo)與行動(dòng)很難實(shí)現(xiàn)一致?？绲赜騾f(xié)同治理以各參與主體的共同利益為基礎(chǔ)，通過(guò)協(xié)商整合，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)和專長(zhǎng)，保持參與主體“目標(biāo)—行動(dòng)”的一致性。

跨地域協(xié)同治理有利于促進(jìn)社會(huì)自組織的發(fā)展。協(xié)同治理倡導(dǎo)的是參與主體的多元共治，治理的主體可以是政府，也可以是非營(yíng)利組織、私人組織或者社會(huì)公眾。成熟的社會(huì)自組織是協(xié)同治理獲得成功的要件之一。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，在“小政府、大社會(huì)”改革方針的指引下，政府職能不斷得到調(diào)整，政府將部分公共服務(wù)職能放權(quán)給社會(huì)組織，在這一過(guò)程中社會(huì)自組織得到了快速的發(fā)展。但是，當(dāng)前的社會(huì)自組織仍存在著諸如能力不強(qiáng)、參與不足、缺乏獨(dú)立自主性等問(wèn)題，加之相關(guān)法律制度的缺失，其治理功能遠(yuǎn)沒(méi)有得到充分發(fā)揮?？绲赜騾f(xié)同治理需要社會(huì)自組織的協(xié)同參與，即在一定條件下通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)部組織間的溝通與協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作，促使整個(gè)治理系統(tǒng)保持良好的秩序和動(dòng)態(tài)的平衡。這就要求培育社會(huì)組織的治理能力，使其獲得相應(yīng)的優(yōu)勢(shì)和專長(zhǎng)，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)自組織的發(fā)展。

（三）跨地域協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)路徑

完善跨地域協(xié)同治理的法規(guī)制度。法規(guī)制度是跨地域協(xié)同治理的硬性約束，跨地域協(xié)同治理的有序運(yùn)轉(zhuǎn)需要系統(tǒng)外部完善的法規(guī)制度做保障。作為治理系統(tǒng)外部控制參量，法規(guī)制度是國(guó)家意志的體現(xiàn)，是各參與主體互相作用和形成自組織共同遵循的重要規(guī)則。法規(guī)制度通過(guò)一整套規(guī)則規(guī)范治理系統(tǒng)各參與主體的權(quán)力邊界和行為方式，使治理系統(tǒng)中參與主體的選擇受制于共同規(guī)則的約束，從而使治理系統(tǒng)各參與主體協(xié)同運(yùn)作，跨地域公共問(wèn)題的治理從無(wú)序到有序。完善跨地域協(xié)同治理的法律制度，一是制定跨地域協(xié)同治理的基本法，使基本法成為跨地域協(xié)同治理的各類(lèi)政策、法規(guī)以及集體行動(dòng)規(guī)則的法源。二是制定跨地域協(xié)同治理部門(mén)法規(guī)。通過(guò)部門(mén)法規(guī)規(guī)定在跨地域公共問(wèn)題治理中各治理主體的權(quán)、責(zé)、利。三是制定相應(yīng)的懲戒制度，確保治理系統(tǒng)整體目標(biāo)與個(gè)體行動(dòng)的協(xié)同一致性，對(duì)于違反共同法規(guī)制度的行為，要進(jìn)行必要的懲戒。

建立跨地域協(xié)同治理的協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)?？绲赜騾f(xié)同治理除了需要系統(tǒng)外部的法規(guī)制度的保障之外，還需要建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，以使各治理主體有序參與跨地域公共問(wèn)題的決策和利益的協(xié)調(diào)。建立跨地域協(xié)同治理的協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，需要從以下兩個(gè)方面來(lái)做：一是建立跨地域協(xié)同治理利益協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。利益是跨地域協(xié)同治理的根本原因，也是各主體自愿參與的基礎(chǔ)。利益協(xié)調(diào)包括利益補(bǔ)償和利益分享，利益補(bǔ)償是要充分發(fā)揮中央及地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的功能，通過(guò)利益補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)利益平衡，增進(jìn)參與主體合作的公平感。利益分享則要求治理系統(tǒng)能夠依據(jù)各參與主體對(duì)跨域公共問(wèn)題治理的貢獻(xiàn)大小分享相應(yīng)的利益。二是建立跨地域協(xié)同治理決策參與網(wǎng)絡(luò)?？缬蚬矄?wèn)題的協(xié)同治理，需要系統(tǒng)內(nèi)各參與主體擁有機(jī)會(huì)平等的參與權(quán)力，確保各參與主體相互制約和相互影響，有效參與跨域公共問(wèn)題的政策制定。

培育跨地域協(xié)同治理的社會(huì)資本。跨地域協(xié)同治理除了通過(guò)正式的法規(guī)制度和協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)采取集體合作行動(dòng)之外，還需要培育社會(huì)資本。因?yàn)榭绲赜騾f(xié)同治理存在大量的非正式的松散的互動(dòng)合作，這種非正式的松散的互動(dòng)合作主要通過(guò)不同組織的領(lǐng)導(dǎo)者之間的個(gè)人關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)，個(gè)人關(guān)系也是跨地域協(xié)同治理不可或缺的社會(huì)資源，不同組織的領(lǐng)導(dǎo)者之間的個(gè)人關(guān)系即為社會(huì)資本。培養(yǎng)社會(huì)資本，一是培育信任機(jī)制。信任是跨地域協(xié)同治理順利實(shí)施的重要條件，是促成合作的重要保障。信任機(jī)制的培育，需要各參與主體依據(jù)共同的法規(guī)制度履行職責(zé)，信守對(duì)治理系統(tǒng)其他參與主體的承諾，不斷提升自身的信譽(yù)度。還需要各治理主體遵守約定俗成的誠(chéng)信規(guī)則，逐步形成良好的誠(chéng)信氛圍。二是培育公共精神。公共精神是跨地域協(xié)同治理系統(tǒng)各參與主體應(yīng)該具備的基本精神，培育公共精神就是要培育各參與主體的共同政治價(jià)值認(rèn)知和對(duì)公共原則、公共規(guī)范的認(rèn)同。

三、跨政府組織整體性治理模式

（一）跨政府組織整體性治理的理論淵源

隨著社會(huì)的快速變遷，所有政府組織都面臨著非常棘手的公共問(wèn)題，尤其是在現(xiàn)代政府組織職能分化和高度專業(yè)化的形勢(shì)下，政府組織日益碎片化，面對(duì)這一問(wèn)題，最好的辦法就是運(yùn)用跨政府組織的整體性治理進(jìn)行整合。整體性治理源于西方國(guó)家的“整體政府”的改革實(shí)踐，是20世紀(jì)末發(fā)展而來(lái)的一種新理論，已逐步得到理論界和實(shí)務(wù)界的認(rèn)可。就其理論發(fā)展脈絡(luò)而言，整體性治理可以分為三個(gè)階段[4]（P22），這三個(gè)階段的劃分主要以希克斯的三本書(shū)為依據(jù)。第一階段始于1997年?？怂钩霭娴摹墩w性治理》一書(shū)，這一階段?？怂固岢隽苏w性治理的理念。在書(shū)中，?？怂狗治隽擞?guó)整體性政府產(chǎn)生的背景以及整體性政府的治理目標(biāo)，指出整體性政府注重解決公眾的健康、事業(yè)發(fā)展、犯罪以及教育等社會(huì)公共問(wèn)題，指出了這些公共問(wèn)題是由于政府組織的分化和隔離造成的，與19世紀(jì)官僚制理論的分工原則密切相關(guān)。針對(duì)這一問(wèn)題，?？怂固岢隽巳碌慕鉀Q方案，如打造文化革新政府、以結(jié)果為導(dǎo)向的政府和構(gòu)建政府間跨部門(mén)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制等。第二階段以《圓桌中的治理——整體性政府的策略》一書(shū)的出版為標(biāo)志，這一階段?？怂固岢隽苏w性政府的實(shí)踐策略，認(rèn)為新公共管理的諸多措施造成了公共政策的不連貫和執(zhí)行的浪費(fèi)，究其原因是政府間溝通協(xié)調(diào)的缺失。他認(rèn)為整體性政府理念的提出與過(guò)度強(qiáng)調(diào)分工導(dǎo)致的碎片化治理和公眾所遇到的合作性障礙有關(guān)，涉及公共政策、組織、顧客以及政府組織間目標(biāo)和執(zhí)行的沖突等方面的問(wèn)題，解決這些問(wèn)題的最好方法就是政府組織的整合。第三階段以?？怂沟摹哆~向整體性治理》一書(shū)為標(biāo)志，這一階段是整體性治理理論的深化階段，這本書(shū)共十章，其主要內(nèi)容包括對(duì)整體性治理理論和實(shí)踐層面的探討。從以上的分析可以看出，整體性治理強(qiáng)調(diào)用整合化的組織形式，通過(guò)正式的組織管理關(guān)系和各種合作伙伴關(guān)系等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的有效利用，對(duì)公共問(wèn)題的協(xié)商解決和對(duì)公共服務(wù)的有效供給[5]。本文所構(gòu)建的跨政府組織整體性治理有兩層含義：一是同一政府不同行政部門(mén)之間為了處理本行政區(qū)內(nèi)錯(cuò)綜復(fù)雜的公共問(wèn)題而進(jìn)行的跨部門(mén)整體性治理；二是不同的行政區(qū)政府（既包括同級(jí)政府也包括上下級(jí)政府）為了處理某些跨邊界公共問(wèn)題而進(jìn)行的整體性治理。

（二）跨政府組織整體性治理的現(xiàn)實(shí)意義

跨政府組織整體性治理有利于實(shí)現(xiàn)治理主體的多元。傳統(tǒng)行政區(qū)公共問(wèn)題的治理模式是以單個(gè)政府為中心的，行政區(qū)政府是治理公共問(wèn)題的權(quán)威主體?？缯M織整體性治理理論與傳統(tǒng)公共管理有很大的區(qū)別，它是建立在行政區(qū)政府之間以及政府組織內(nèi)部各職能部門(mén)之間、政府與外部公私部門(mén)之間為了解決公眾最關(guān)心的問(wèn)題而合作的前提假設(shè)基礎(chǔ)上的[6]?？缯M織整體性治理注重政府組織之間的協(xié)調(diào)以及發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)公眾的參與功能，以此提高公共問(wèn)題的治理效率和治理水平。當(dāng)然，跨政府組織整體性治理仍然強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)公共問(wèn)題治理整合資源中的主導(dǎo)地位，它承擔(dān)著社會(huì)公共問(wèn)題治理的主要責(zé)任。

跨政府組織整體性治理有利于解決“搭便車(chē)”的問(wèn)題。在傳統(tǒng)行政區(qū)聯(lián)合解決跨界公共問(wèn)題過(guò)程中，不同政府間的合作治理經(jīng)常存在“搭便車(chē)”現(xiàn)象，因?yàn)樵谡g合作過(guò)程中，如果一方政府采取合作行為，而另一方政府采取不合作行為，那么不合作的一方獲得的利益往往大于合作獲得的利益。地方政府基于自身利益以及地方保護(hù)主義的思維邏輯，往往會(huì)有一方政府采取不合作行為。跨政府組織整體性治理以區(qū)域整體價(jià)值為治理的基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)政府整體治理效果的最優(yōu)化。此種理論設(shè)計(jì)在充分考慮整體價(jià)值的基礎(chǔ)上，并不否認(rèn)單個(gè)地方政府的自身利益訴求，允許參與主體通過(guò)利益分享機(jī)制和協(xié)商談判機(jī)制實(shí)現(xiàn)利益補(bǔ)償，這將在一定程度上促成參與主體的理性合作，克服搭便車(chē)行為。

跨政府組織整體性治理有利于創(chuàng)新政府治理模式。在地方公共問(wèn)題的治理過(guò)程中，跨政府組織整體性治理堅(jiān)持打破傳統(tǒng)政府之間以及政府職能部門(mén)之間的壁壘，形成各個(gè)政府組織主動(dòng)協(xié)調(diào)和密切合作的治理公共問(wèn)題的機(jī)制，政府之間以及政府職能部門(mén)之間能更好地分享信息，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和協(xié)同合作。橫向上，單個(gè)行政區(qū)內(nèi)的政府把職能相近、業(yè)務(wù)相似的行政組織進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)大部制管理；縱向上，重新劃分中央政府和地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，賦予地方政府更多的公共問(wèn)題治理的自主權(quán)；在處理跨行政區(qū)地方政府間的公共問(wèn)題時(shí)，超越行政區(qū)邊界、形成整體合力，聯(lián)合進(jìn)行跨域公共問(wèn)題的整體性治理，這一思維模式有利于實(shí)現(xiàn)政府治理的創(chuàng)新。

（三）跨政府組織整體性治理的實(shí)現(xiàn)路徑

構(gòu)建跨政府組織整體性治理的組織機(jī)制。組織一般指為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，經(jīng)互相協(xié)作結(jié)合而組成的團(tuán)體，構(gòu)建科學(xué)合理的組織機(jī)制是實(shí)現(xiàn)整體性治理的基礎(chǔ)和前提?？缯M織整體性治理需要建立跨域性的整體性政府組織。澳大利亞在這方面有著成功的經(jīng)驗(yàn)，澳大利亞于1992年成立了由聯(lián)邦政府總理、各州州長(zhǎng)和地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人組成的政府理事會(huì)，通過(guò)政府之間的協(xié)議制度和國(guó)家層面的評(píng)估監(jiān)管機(jī)構(gòu)推進(jìn)整體性治理，從而使國(guó)家事務(wù)和區(qū)域公共問(wèn)題在整體層面上順利解決。為了滿足公眾的公共服務(wù)需求，澳大利亞政府于2011年組建了人類(lèi)服務(wù)部，將國(guó)家所有公共服務(wù)匯聚于此，搭建出龐大的內(nèi)外聯(lián)結(jié)的跨部門(mén)治理結(jié)構(gòu)[7]。這種大部門(mén)制的做法有兩個(gè)方面的優(yōu)點(diǎn)，一是可以減少組織分散造成的協(xié)調(diào)成本和資源浪費(fèi)，有效配置和整合資源；二是能夠?qū)崿F(xiàn)政策制定和執(zhí)行的一致性，提高政府對(duì)復(fù)雜公共問(wèn)題的治理能力。

構(gòu)建跨政府組織整體性治理的監(jiān)控機(jī)制。監(jiān)控即監(jiān)督控制，通過(guò)構(gòu)建跨政府組織整體性治理的監(jiān)控機(jī)制，使跨政府組織整體性治理具有剛性約束性，從而減少協(xié)調(diào)成本。構(gòu)建跨政府組織整體性治理的監(jiān)控機(jī)制，需要從以下三個(gè)方面來(lái)做：一是制定跨政府組織整體性監(jiān)控規(guī)則。制定各參與主體共同遵守的行為規(guī)則，使各政府組織在相應(yīng)的制度框架內(nèi)一致行動(dòng)。二是加強(qiáng)對(duì)各政府組織的有效監(jiān)督。按照制定的監(jiān)控規(guī)則，對(duì)各參與主體進(jìn)行有效監(jiān)督，跨政府組織整體性治理的監(jiān)督主體可以是參與方共同的上級(jí)政府或地方政府本身，也可以是跨政府組織整體性治理合作協(xié)商組織，甚至還可以委托社會(huì)組織、第三方組織以及私人組織等作為監(jiān)督主體。三是對(duì)參與主體違規(guī)行為進(jìn)行確認(rèn)及處罰。監(jiān)督主體依據(jù)相應(yīng)的監(jiān)督規(guī)則對(duì)各參與方進(jìn)行有效監(jiān)督，對(duì)違反跨政府組織整體合作規(guī)則的行為進(jìn)行認(rèn)定，視情節(jié)輕重進(jìn)行相應(yīng)的處罰。

構(gòu)建跨政府組織整體性治理的協(xié)調(diào)機(jī)制。傳統(tǒng)官僚制和以新公共管理運(yùn)動(dòng)為導(dǎo)向的政府改革運(yùn)動(dòng)造成了政府組織的碎片化，碎片化使政府組織溝通協(xié)調(diào)成本增加。整體性治理可以整合政府組織的碎片化，促使政府組織保持“行動(dòng)—目標(biāo)”的一致性。構(gòu)建跨政府組織整體性治理的協(xié)調(diào)機(jī)制，需要從以下三個(gè)方面來(lái)做：一是建立有效的溝通機(jī)制。政府組織間應(yīng)建立順暢的溝通機(jī)制，加強(qiáng)日常行政活動(dòng)的溝通，以互聯(lián)網(wǎng)為平臺(tái)，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)政府，使政府組織間的溝通更加順暢、快捷。二是完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制。有效的跨政府組織整體性治理的協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)包括利益分享機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制。利益分享要求在平等、協(xié)作和互利的原則下分享整體性治理成果，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。利益補(bǔ)償機(jī)制是通過(guò)建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)地方政府間的公平發(fā)展。三是建立有效的動(dòng)員機(jī)制。在跨政府組織整體性治理過(guò)程中，通過(guò)各類(lèi)新聞媒體的宣傳動(dòng)員，促使各方政府組織對(duì)整體性治理有更深入和更直觀的認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)整體性合作意識(shí)。

[1]巴希爾·瑪祖茲，潘丹，鄭寰．公私合作伙伴關(guān)系面臨的議題、挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)[J]．國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（6）．

[2]陶希東．公私合作伙伴：城市治理的新模式[J]．城市發(fā)展研究，2015（8）．

[3]赫爾曼·哈肯．協(xié)同學(xué)：大自然成功的奧秘[M]．上海：上海譯文出版社，2005．

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[5]高建華．區(qū)域公共管理視域下的整體性治理：跨界治理的一個(gè)分析框架[J]．中國(guó)行政管理，2010（11）．

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[責(zé)任編輯：邵川桂]

何煒，中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，北京100088

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