城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地房屋拆遷中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保障問題探析

祝亞南

摘 要：在我國城市化快速發(fā)展的大背景下，農(nóng)村宅基地房屋的拆遷工作正在各地火熱的進行當(dāng)中。而對于拆遷過程中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保障問題一直是農(nóng)民自身關(guān)注的也是學(xué)術(shù)界研究的焦點。在拆遷補償?shù)倪@一做法上，傳統(tǒng)的補償方法是新建的房屋補償，但是對于補償標(biāo)準(zhǔn)以及各地的實際情況農(nóng)民們往往處于被動的地位。該文以A市為例，以實地調(diào)研為基礎(chǔ)，探究分析農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益得不到保障的原因，并提出根據(jù)具體情況實施多種補償方式并存的措施，確保農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益不受侵害，維護社會公平穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部；宅基地；房屋拆遷；財產(chǎn)權(quán)益

中圖分類號 D922.3 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）09-16-03

Peasant Property Rights Security Analysis of Urban-rural Fringe Land Housing Demolition Based on Investigation and Study on A City

Zhu Yanan

（Anhui University of Finance and Economics Institute of Finance and Public Management，Bengbu 233030，China）

Abstract：Under the background of rapid urbanization in China，the rural housing land around the house demolition work is hot in progress. For the demolition in the process of farmers' property rights security has been the farmer's attention is the focus of academic research. On the compensation of the practice，the traditional compensation method is the new building to compensate，but for around compensation standard and the actual situation of the farmers are often in a passive position. In A city and countryside integration of homestead housing units as an example，analyzed the farmers' property rights and interests of the demolition process involves specific problems and then from the characteristics of land and compensation standard and regional characteristic angle analysis causes of the problems in the final again in combination with the practical situation of professional knowledge，and in view of the problems put forward rational suggestions and comments.

Key words：Integration of urban and rural area；The homestead；Demolition；Property rights

改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展飛速，城市化水平不斷提高，但是由于我國城鄉(xiāng)差距較大，農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展還遠(yuǎn)達不到城市的水平，為了縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，努力促進城鄉(xiāng)融合成為新時期的奮斗目標(biāo)之一。城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地房屋拆遷是當(dāng)下各地政府的一項重要工作，由于宅基地的社會特性以及拆遷工作自身的特點，在這項工作的進行中，擁有宅地基使用權(quán)的農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益保障問題一直是人們關(guān)注的焦點，拆遷過程中農(nóng)民的自身意愿以及拆遷后的補償標(biāo)準(zhǔn)、補償?shù)膱?zhí)行力等等問題有待進一步的探究。只有明確這些問題，并提出針對性的解決方案才能使拆遷工作順利進行，才能最大限度保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益不受侵害，營造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的良好氛圍。

1 基于相關(guān)概念和理論的現(xiàn)狀概述

1.1 城鄉(xiāng)結(jié)合部的概念 城鄉(xiāng)結(jié)合部是指兼具城市和鄉(xiāng)村的土地利用性質(zhì)的城市與鄉(xiāng)村地區(qū)的過渡地帶，又稱城市邊緣地區(qū)。這些地帶在城市化進程中會首先被納入規(guī)劃之中。

1.2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的復(fù)雜性 一是主體的特定性。宅基地使用權(quán)是指農(nóng)民依法享有的在集體土地上建造房屋和附屬建筑供其家庭人口居住和使用的一種權(quán)利。宅基地使用權(quán)實質(zhì)上是一種成員權(quán)，僅農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員才能依法獲得，法律規(guī)定不得自由轉(zhuǎn)讓。二是分配的福利性。宅基地使用權(quán)通常由農(nóng)村經(jīng)濟組織成員依法向本集體經(jīng)濟組織提出申請，采取無償劃撥的方式，按戶分配，而不是通過交易行為以支付價值的方式取得。三是操作的復(fù)雜性。宅基地分配遵循“一戶一宅”原則，每戶分配面積不能超過規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但在實際情形中有更多的復(fù)雜性問題是人們難以把握的。有的家庭人少房多，面積嚴(yán)重超標(biāo)，無法進行調(diào)整，也無法收回超標(biāo)部分；而有的家庭則人多房少，住房問題都很緊張。城鄉(xiāng)結(jié)合部人地矛盾突出，宅基地占有情況更加復(fù)雜，宅基地使用權(quán)分配不均問題更加突出[1]。宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地，包括建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物或不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地3種類型。由于宅基地采取的是福利化的分配方式和長期的“無償，無期限，無流動”使用方式，宅基地自身賦予農(nóng)民的生存保障功能，其對于農(nóng)民的重要性可見一斑。雖然在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的今天，越來越多的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移，但是還是有很多的老年人和留守兒童依靠宅基地房屋留在農(nóng)村。

1.3 A市城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地房屋拆遷概況 A市城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)由2000年的30.71%提高到2012年的48.3%，特別是近2a來城鎮(zhèn)化率年均提高1.65個百分點。在我們的調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)，A市越來越多的城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地上的房屋都面臨拆遷的現(xiàn)狀，在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)拆遷的廢墟廢渣隨處可見，伴隨拆遷而來的就是由拆遷所引起的一系列的問題，其中最重要也最受到廣大民眾關(guān)心的就是農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益保障問題。

2 房屋拆遷中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保障問題分析

2.1 拆遷過程中侵害農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán) 《土地管理法》明確規(guī)定征地要公告，但是現(xiàn)實中多數(shù)是在征地已經(jīng)批準(zhǔn)后進行的，征地范圍和征地補償標(biāo)準(zhǔn)以及安置辦法已經(jīng)批準(zhǔn)確定，只是通知被征地農(nóng)民集體到指定單位辦理補償?shù)怯浭掷m(xù)[2]。從我們的調(diào)查研究結(jié)果中顯示，A市城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民對于宅基地房屋的拆遷的知情權(quán)，參與權(quán)和申訴權(quán)幾乎不知曉，即使知道也很少有農(nóng)民會運用自己的法律知識去維護自身的權(quán)益。

2.2 拆遷補償費的計算方法不符合市場經(jīng)濟規(guī)律 《土地管理法》第47條規(guī)定：“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用其他土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。依照本條第2款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補助費”。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3a平均年產(chǎn)值的30倍，這種按照土地原用途的年產(chǎn)值倍數(shù)進行計算的征地補償費制度實際上沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價值，也沒有考慮土地對于農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能，更沒有體現(xiàn)土地市場的供需狀況，不符合市場經(jīng)濟規(guī)律，也不符合國際慣例。從我們對于A市城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，政府對于農(nóng)民的拆遷補償大多數(shù)是僅僅的拆遷補償安置小區(qū)里的一套住房，而且都是簡單的毛坯房，搬過去的農(nóng)民還要對房子進行簡單的裝修才能住進去。對于A市的調(diào)查研究我們還了解到，在拆遷補償方面還有一些問題存在。

2.3 補償體系單一 通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)A市宅基地房屋拆遷的補償標(biāo)準(zhǔn)很單一，大多數(shù)情況下失地農(nóng)民僅僅獲得一套保障性住房，對于住房補償?shù)恼咭膊皇峭该骰?，具體怎么補償，一家補償多少平米的房子也是不明確的。通過的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)農(nóng)民渴望金錢補償與房屋補償二者結(jié)合的補償方式，他們認(rèn)為僅僅房屋補償是不合理的。這種單一的補償體系往往不符合實際情況，農(nóng)民權(quán)益得不到切實保護。此外，對于一些沒有掌握某些方面技能的農(nóng)民來說，宅基地房屋拆遷雖然對于他們是樂于接受的，但由于失去生存保障功能的宅基地，他們難以適應(yīng)就業(yè)市場的經(jīng)濟格局，如果拆遷戶農(nóng)民沒有一技之長，在就業(yè)市場上找不到自己的立足點，房屋被拆之后，自身的生活經(jīng)濟來源也就很難得到保障。

2.4 城鎮(zhèn)化對于拆遷補償?shù)挠绊?隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進程的加快，越來越多的農(nóng)民選擇進城務(wù)工，尤其是年輕的勞動力，這在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)顯得更加明顯。農(nóng)民們在城里打工掙錢以后很多都可以在城里買商品房，然后將家里人接到城里居住，因而大多數(shù)情況下他們不需要那種住房性的補償反而更愿意接受貨幣性地補償。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，往往只是家庭里的老人居住在回遷房里，年輕人將孩子接到城里居住，老人留在城鄉(xiāng)結(jié)合部的安置小區(qū)里，年輕人往往在節(jié)假日到父母那邊或者接父母到城里，但是他們更希望能夠?qū)⒏改附拥剿麄兊淖》坷镆黄鹱?，這樣對于年老的父母能夠及時的照料。而按照正常的家庭結(jié)構(gòu)進行補償?shù)脑?，所獲得的安置小區(qū)住房的面積對于老人們來說實在是有點大。就實際情況而言，現(xiàn)行的補償標(biāo)準(zhǔn)得不到廣大農(nóng)民的認(rèn)同。

2.5 拆遷戶農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益得不到切實的保障 在被調(diào)查采訪的農(nóng)民中，大約有60%的人對于被拆遷征地后政府給予的補償或者相關(guān)的關(guān)心政策表示不滿意，他們認(rèn)為政府拆遷工作進行的整個過程中沒有做到公開化和透明化，認(rèn)為政府的補償標(biāo)準(zhǔn)并不明確，只是通過村委會或者居委會通知他們相關(guān)的工作，感覺自己并不是拆遷工作的實際利益相關(guān)者。就政府給予的補償安置房屋來說，農(nóng)民們認(rèn)為他們沒有選擇的余地，都是政府挨家挨戶集體安排的，還有就是政府不能及時給予補償安置小區(qū)的住房，而是給予農(nóng)民相應(yīng)的安置過渡費用，用于農(nóng)民們暫時租住房屋的租金用，就農(nóng)民反映來看，給予的安置過渡費都是統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這樣有的家庭人口數(shù)多可能就不夠用了，由于每一個家庭的結(jié)構(gòu)體系不一樣所以這樣的政策很難適應(yīng)農(nóng)民們各自的需求。部分農(nóng)民認(rèn)為，在這項工作的進行前、進行中以及進行后，其財產(chǎn)權(quán)益都或多或少地受到侵害。

3 拆遷戶農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益得不到保障的原因分析

3.1 宅基地房屋的特有屬性（1）宅基地使用權(quán)屬于公有產(chǎn)權(quán)，屬于福利性地社會對農(nóng)民的分配，即使宅基地被征為國有，其使用權(quán)性質(zhì)也沒有發(fā)生根本改變，不能評估作價，不得隨意轉(zhuǎn)讓，而宅基地上的房屋等附著建筑物則屬于私有產(chǎn)權(quán)。（2）宅基地房屋戶均面積一般大于城市房屋戶均面積，這意味著如果拆時按相同的市價補償，宅基地房屋戶均補償金額相當(dāng)于城市房屋戶均補償額的數(shù)倍。（3）城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地房屋不僅用于農(nóng)民自住，近年來用于出租以獲得額外家庭經(jīng)濟來源的現(xiàn)象也很常見。在城鄉(xiāng)二元體系背景下，加上城市化的推波助瀾，越來越多的農(nóng)民實現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，而農(nóng)民們一旦將戶口遷至城市，也就失去對宅基地的繼承權(quán)。而常年居住在宅基地房屋上的農(nóng)民對于土地有著根深蒂固的情感，他們不愿意失去那片維系他們生活與勞動的土地和房屋。

3.2 受地區(qū)特征的影響較大 一般情況下，房地產(chǎn)市場越發(fā)達，城市地理位置越優(yōu)越，拆遷戶農(nóng)民越能夠得到滿意的補償，權(quán)益也更能夠得到保障。而由于A市的地理位置較偏，加上經(jīng)濟欠發(fā)達，房地產(chǎn)市場正處于發(fā)展階段，對于城市房屋的買賣交易活動尚不活躍。此外，由于政策權(quán)利的層層下放，對于國家和政府的相關(guān)拆遷或者房產(chǎn)政策在落到實處的過程中，可能會存在濫用職權(quán)或者不夠透明公開等原因，導(dǎo)致被拆遷戶農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)益得不到有效和及時地保障。

4 保障和維護被拆遷農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的對策建議

4.1 努力實現(xiàn)拆遷工作整個過程的公開化、透明化 政府在拆除城鄉(xiāng)結(jié)合部的宅基地上的房屋前，要向整體拆遷的村民委員會提交相關(guān)的文件并告之村委會必須通知到每一個被拆遷戶；拆遷辦公室或者相應(yīng)的工作人員應(yīng)該和村委會商量就拆遷工作的準(zhǔn)備和進行和被拆遷戶代表召開會議，認(rèn)真聽取被拆遷戶代表的發(fā)言，并積極地采納相關(guān)合理的建議。例如，湖南省大部分市、州采取的征地協(xié)議和“兩公告一登記”程序相結(jié)合的辦法；黑龍江省實行的“征地預(yù)公告”制度都是很不錯的實踐經(jīng)驗。鑒于大多數(shù)農(nóng)民的文化素質(zhì)不是很高，缺乏相關(guān)的拆遷法律法規(guī)和政策的了解，因此要對農(nóng)民進行相關(guān)法律法規(guī)政策的學(xué)習(xí)，可以在村委會或者居委會的村規(guī)民約處張貼相關(guān)的法律條文供農(nóng)民們學(xué)習(xí)或者定期召開公開課輔導(dǎo)。

4.2 改變單一的拆遷補償體系，合理補償標(biāo)準(zhǔn) 對于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民來說，單一的住房補貼體系是不能長久持續(xù)的。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和工業(yè)化的進程的加快，城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民的生活水平得到了不小的改善，因而即使是住房補貼也應(yīng)該明確實施補貼的標(biāo)準(zhǔn)。如天津市華明鎮(zhèn)的政策規(guī)定，換房按照30m2/人的標(biāo)準(zhǔn)置換商品房，一戶人家最多可換取3～4套房子，超出面積部分，按商品房價格購買，政府給予一定的補助[3]。政府應(yīng)該根據(jù)實際的發(fā)展情況給農(nóng)民們提供適合他們自身的補償體系，將金錢補償或者社會保險補償納入到舊的補償體系中去。在測算征地補償費用時，要綜合考慮被征地的土地利用價值包括被征地交通、與城市距離、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值等作為判定被征地等級的標(biāo)準(zhǔn)，從而突破先前的相對固定的測算標(biāo)準(zhǔn)，這樣可以作為合理征地補償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。

4.3 嘗試探索更多的補償途徑，維護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益 在給予被征地農(nóng)民安置補助房屋的實施過程中，要讓農(nóng)民們發(fā)揮自身一定的主動權(quán)，了解不同農(nóng)民對于補貼性房屋的具體需求，盡量做到滿足每一位農(nóng)民的需求，實在不能滿足的可以再協(xié)商解決。在不同的嘗試補償做法中，現(xiàn)階段比較廣泛應(yīng)用的就是給失地農(nóng)民購買養(yǎng)老保險。征用土地后給予農(nóng)民的安置補助費可以不再直接給農(nóng)民，可以由政府部門直接在銀行或者勞動部門給農(nóng)民開設(shè)安置補助專用賬戶，把安置補助費用直接劃給每個被征地農(nóng)民的專用賬戶中去[4]。政府部門還可以為那些被征地的農(nóng)民們提供專用農(nóng)民們的就業(yè)招聘會，向社會散布聘用務(wù)工的崗位，讓那些失地的農(nóng)民們能夠找到適合自己發(fā)展的工作，或者政府給予他們創(chuàng)業(yè)相關(guān)的政策指導(dǎo)和培訓(xùn)等。這些做法都可以為拆遷戶農(nóng)民的后續(xù)生活保障提供方法，從而使農(nóng)民們的權(quán)益得到切實的保障和維護。

4.4 完善相關(guān)的法律法規(guī)，切實維護農(nóng)民權(quán)益 《土地管理法實施條例》規(guī)定，對于補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決，但這樣的救濟措施是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。對于土地征收出現(xiàn)爭議時的行政和司法救濟措施，現(xiàn)行立法缺乏明確全面的規(guī)定[5]。因此，國家立法機關(guān)應(yīng)該認(rèn)識到征地法律法規(guī)的不完善之處，不斷地完善更新土地征收相關(guān)的法律法規(guī)，從而為維護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益提供更多的依據(jù)和保障。

參考文獻

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（責(zé)編：張宏民）