我國欠發(fā)達地區(qū)城市群一體化發(fā)展的法制協(xié)調(diào)

◎丁國峰

◎毛豪乾

（昆明理工大學(xué)法學(xué)院，云南昆明650500）

我國欠發(fā)達地區(qū)城市群一體化發(fā)展的法制協(xié)調(diào)

◎丁國峰

◎毛豪乾

（昆明理工大學(xué)法學(xué)院，云南昆明650500）

法制協(xié)調(diào)是整合城市群內(nèi)不同區(qū)域優(yōu)勢互補，促進協(xié)同發(fā)展，社會和諧，實現(xiàn)城市群一體化發(fā)展的重要途徑。城市群一體化發(fā)展的法制協(xié)調(diào)之目的在于破除區(qū)域界限，促進城市群發(fā)展；協(xié)調(diào)各方利益，緩解區(qū)域內(nèi)沖突；彌補法制滯后，提升綜合協(xié)調(diào)能力；明確主體責(zé)任，實現(xiàn)追責(zé)機制。城市群一體化發(fā)展的法制協(xié)調(diào)模式一般可分為縱向的“拘束型方案”和橫向的“協(xié)調(diào)型方案”。欠發(fā)達地區(qū)城市群由于多種綜合因素的影響，其法制協(xié)調(diào)存在多層困境，完善欠發(fā)達地區(qū)城市群發(fā)展的法制協(xié)調(diào)路徑，要確立法制協(xié)調(diào)的總體思路和基本原則，編制城市群轄區(qū)規(guī)劃，創(chuàng)設(shè)合作協(xié)調(diào)協(xié)議機制，構(gòu)建城市群立法協(xié)調(diào)機制。

欠發(fā)達地區(qū)；城市群；一體化發(fā)展；法制協(xié)調(diào)；合作協(xié)議

城市群經(jīng)濟一體化，是一個從“行政區(qū)經(jīng)濟”系統(tǒng)與“經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟”系統(tǒng)之間不斷博弈、協(xié)調(diào)的城市群一體化發(fā)展過程。它突破了原有行政區(qū)劃的范圍，尤指省際和市際的城市群一體化。目前，我國西部欠發(fā)達地區(qū)城市群建設(shè)正如火如荼地進行，北部灣（南寧）城市群、呼包鄂城市群、蘭州城市群、烏昌城市群、黔中城市群、銀川城市群、拉薩城市群、滇中城市群，等等。解決欠發(fā)達地區(qū)城市群內(nèi)不同主體之間糾紛、平衡各方利益，僅靠相似的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、文化背景、合作意向和上級政府協(xié)調(diào)都難以完全實現(xiàn)，更需要具有權(quán)威和效力的法制協(xié)調(diào)作為保障。法制協(xié)調(diào)是整合欠發(fā)達地區(qū)城市群內(nèi)不同區(qū)域優(yōu)勢互補，促進協(xié)同發(fā)展，社會和諧，實現(xiàn)一體化發(fā)展的重要途徑。

一、國內(nèi)外城市群一體化發(fā)展的法制協(xié)調(diào)模式及評價

目前，世界上城市群一體化發(fā)展的法制協(xié)調(diào)模式一般可以分為縱向的“拘束型方案”和橫向的“協(xié)調(diào)型即方案”兩種。

（一）拘束型方案

縱向的拘束型方案，由上級政府對城市群一體化發(fā)展的實施予以協(xié)調(diào)和保障，在方式上可以分為法律調(diào)控、政治或政策調(diào)控，在協(xié)調(diào)機構(gòu)上通過改變行政區(qū)劃或設(shè)立專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)予以實現(xiàn)的。如日本都市圈、歐盟方案即采取這種模式。

1.政策或政治調(diào)控。政策或政治調(diào)控主要是在城市群內(nèi)各主體的行政區(qū)劃上“做文章”，主張將城市群內(nèi)各主體間一體化發(fā)展的所有“行政區(qū)劃合并”或在所包含行政區(qū)劃之上“建立統(tǒng)一的合作協(xié)調(diào)機構(gòu)”，以便城市群經(jīng)濟一體化發(fā)展進程的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（1）改變行政區(qū)劃。通過改變地方政府的設(shè)置、權(quán)限或者改變管轄范圍來協(xié)調(diào)各主體間的利益沖突。從世界范圍來看，美國、日本、法國等發(fā)達國家也經(jīng)常在城市群內(nèi)各政府之上建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的權(quán)威機構(gòu)，如美國的“雙城大都市區(qū)議會”（簡稱MUC）和“波特蘭大都市區(qū)政府”、日本的東京都市圈政府、法國的巴黎大區(qū)政府。這些大都市政府是有利于城市群內(nèi)各政府主體的統(tǒng)一規(guī)劃，減少內(nèi)部競爭，實現(xiàn)規(guī)模效益。

我國一般僅對城市群內(nèi)各區(qū)域的縣（市）、區(qū)行政級別較低的行政轄區(qū)進行改變，以“地市合并”“撤縣設(shè)區(qū)”等方式推進，如昆明市把呈貢縣改為呈貢區(qū)。但對于地級市（州）間行政區(qū)劃的調(diào)整，無論是省級政府還是中央政府都持有相對謹慎的態(tài)度，如新疆維吾爾自治區(qū)先后六次向國務(wù)院提交報告，申請烏魯木齊和昌吉自治州合并成立新的烏昌市，但國務(wù)院一直沒有答復(fù)［1］。單純從各行政區(qū)劃之間的政策或規(guī)則沖突來看，改變行政區(qū)劃的方式是最簡單有效的。例如，有人建議在長三角經(jīng)濟一體化發(fā)展過程中，將江蘇省、浙江省的部分地區(qū)并入上海市區(qū)劃，實現(xiàn)整個長三角城市群在一個行政區(qū)劃下實現(xiàn)一體化發(fā)展，以便更好地實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)，推進建立穩(wěn)定的合作協(xié)議機制。

（2）設(shè)立專門的管理或協(xié)調(diào)機構(gòu)。在不改變行政區(qū)劃的前提下，建立城市群內(nèi)的跨行政區(qū)域?qū)ｉT性或綜合性的管理機構(gòu)，管理城市群一體化事務(wù)。如法國的巴黎大區(qū)內(nèi)各行政區(qū)域間協(xié)調(diào)建立了三個層次的協(xié)調(diào)機制，第一層次的“巴黎大區(qū)咨詢委員會”，第二層次的“經(jīng)濟發(fā)展局”和“工商協(xié)會”，第三層次由下級行政區(qū)劃之間組成的“內(nèi)部行政管理局”；美國的大都市區(qū)政府引導(dǎo)下的城市群建立了由地方政府組成的協(xié)會：“舊金山灣區(qū)地方政府協(xié)會”和“南加州政府協(xié)會”；日本通過建立關(guān)西城市群協(xié)調(diào)機構(gòu)“關(guān)西經(jīng)濟聯(lián)合會”，該組織包括23個委員會，其成員主體涵蓋關(guān)西地區(qū)850多家公司、社會組織和研究機構(gòu)，提升了整個城市群的發(fā)展協(xié)調(diào)能力，有利于城市群經(jīng)濟一體化發(fā)展。

我國雖然成立了諸如“太湖流域管理局”等城市群內(nèi)區(qū)域性、專門性的管理機構(gòu)，但并未建立城市群一體化發(fā)展的協(xié)調(diào)機構(gòu)。因此，有的學(xué)者建議，設(shè)立“長江三角洲經(jīng)濟管理局”，以實現(xiàn)對長三角城市群經(jīng)濟和社會發(fā)展具有普遍法律約束力的具體規(guī)劃創(chuàng)設(shè)，協(xié)調(diào)各方主體矛盾，實現(xiàn)城市群的共同發(fā)展。該機構(gòu)應(yīng)該被賦予該城市群的綜合立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，并下設(shè)有關(guān)專業(yè)性或綜合性的職能管理機構(gòu)，如區(qū)域規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)委員會、重大設(shè)施開發(fā)管理委員會等［2］。本質(zhì)上，城市群設(shè)立專門協(xié)調(diào)機構(gòu)是一種“變相的行政區(qū)劃統(tǒng)一”，是在原行政區(qū)劃上增加了與城市群相配套的一級行政機關(guān)統(tǒng)一管理而已。

2.法律調(diào)控。通過制定一部只適用于某個城市群的法律、法規(guī)，作為糾紛協(xié)調(diào)、城市群合作的重要依據(jù)。某個地方立法機關(guān)或者具有規(guī)章制定權(quán)的行政機關(guān)制定只適用于該城市群內(nèi)各行政主體的部分區(qū)域的法規(guī)或規(guī)章，在法理上是允許的，在我國也有先例，如《太湖管理條例》等。因此，有學(xué)者建議，在長三角城市群一體化發(fā)展的法制協(xié)調(diào)過程中，可以由江蘇省制定只適用于長三角城市圈的城市（無錫、蘇州、揚州、南京、南通、常州、鎮(zhèn)江和泰州等）的地方性法規(guī)和規(guī)章，由浙江省制定同樣只適用于屬于長三角城市圈的城市（杭州、寧波、舟山、紹興、臺州、湖州和嘉興等）的地方性法規(guī)和規(guī)章［3］。

以歐盟模式為例，其城市群經(jīng)濟一體化發(fā)展的程度非常高，但是在協(xié)調(diào)歐盟區(qū)域內(nèi)的城市群一體化發(fā)展時，也是在歐盟框架下制定有關(guān)城市群一體化發(fā)展的專門法律。如歐共體時期六國簽訂的《建立歐洲煤鋼共同體條約》等條約。1965年4月8日，六國簽訂的《布魯塞爾條約》決定將三個共同體（歐洲煤鋼共同體、歐洲經(jīng)濟共同體和歐洲原子能共同體）的機構(gòu)合并，統(tǒng)稱歐洲共同體。1991年12月11日，歐共體馬斯特里赫特首腦會議通過了以建立歐洲經(jīng)濟貨幣聯(lián)盟和歐洲政治聯(lián)盟為目標(biāo)的《歐洲聯(lián)盟條約》（亦稱《馬斯特里赫特條約》）。歐盟一體化發(fā)展是一種強調(diào)以“條約和法律”約束各個成員國，要求其遵守條約和法律的具體進路，如果成員國不遵守或違反該規(guī)則，可以被訴至歐洲法院，成為歐洲城市群經(jīng)濟一體化發(fā)展的法制保障。

歐盟模式雖然具有顯著性，但其超越一個國家的具體界限范圍而具有國際法性質(zhì)，然則以“日本首都圈區(qū)域一體化”進程來看，以中央政府為主導(dǎo)的法律調(diào)控和協(xié)調(diào)機制更為顯著，更具有借鑒意義。在東京首都圈一體化發(fā)展中，日本政府制定了《首都圈整備法》和“首都圈規(guī)劃”等法律文件，統(tǒng)籌東京城市群經(jīng)濟一體化發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，日本1953年又先后制定了《市町村合并促進法》《新市町村建設(shè)促進法》，對政府之間的合作協(xié)調(diào)事務(wù)進行了具體的規(guī)范。在日本大都市圈一體化進程中，日本政府通過完善城市群內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃體系、提供充裕的資金補助，實行自上而下的宏觀調(diào)控，促使跨行政區(qū)域的城市群利益協(xié)調(diào)機制更具有成效性。

3.方案評價。綜合考量拘束型協(xié)調(diào)方案，其對消除“重復(fù)建設(shè)、資源浪費和地方政府之間的惡性競爭”具有積極的作用，但是其消極的一面也十分突出。簡單地以“合并或兼并”方式改變城市群內(nèi)的行政區(qū)劃，雖然能有效、直接地解決城市群一體化發(fā)展中的突出矛盾，推進城市群一體化的綜合快速發(fā)展，但是此種做法具有暫時性、行政性的缺陷，是將行政意志強加于城市群一體化發(fā)展的合作機制中，無法從根本上消除城市群內(nèi)各主體間的利益糾紛。改變城市群內(nèi)各行政區(qū)劃雖然在短期內(nèi)可消除各方矛盾，但隨著各方主體的利益訴求變化，新的矛盾和壁壘又會以新的形式出現(xiàn)。因此，單純依靠調(diào)整行政區(qū)劃無法解決城市群一體化發(fā)展中的主要矛盾，不合理的行政區(qū)劃當(dāng)然需要調(diào)整，但是行政區(qū)劃調(diào)整絕不是萬能的，城市群一體化發(fā)展下的行政區(qū)劃仍應(yīng)貴在穩(wěn)定［4］。

（二）協(xié)商型方案

協(xié)商型方案是指在充分尊重各個成員的意愿和公平公正地分配利益的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮各成員的積極性，通過平等協(xié)商的方式解決城市群一體化發(fā)展中法律問題的具體方案，如美國洲際協(xié)定、中國長三角采取的模式。

1.協(xié)商性協(xié)調(diào)?！皡f(xié)商”為主的合作協(xié)調(diào)機制，通過“自主參與、共同協(xié)商、相互妥協(xié)、共同承諾”的方式，實施對城市群經(jīng)濟一體化發(fā)展的“軟約束”，在協(xié)調(diào)的初級階段可以采取就某一共同性問題進行“專題性的協(xié)調(diào)”，可以先將城市群內(nèi)各行政主體的協(xié)調(diào)職能賦予某些部門，并由該部門牽頭，會同其他職能部門共同履行合作協(xié)調(diào)職能，能夠使用最小的代價獲得最大的協(xié)調(diào)成效。假如在各成員對城市群一體化發(fā)展中的某一問題分歧較大、協(xié)商無果的情況下，應(yīng)該交由各個成員方的“共同的上級”進行裁決?！熬C合性的城市群發(fā)展的協(xié)調(diào)職能可以放在綜合管理部門，專業(yè)性的城市群發(fā)展的協(xié)調(diào)職能則應(yīng)納入專業(yè)性的管理部門，專業(yè)協(xié)調(diào)服從于綜合協(xié)調(diào)”［4］。協(xié)調(diào)型方案是在市場經(jīng)濟條件下進行城市群一體化發(fā)展的良性協(xié)調(diào)機制，它是解決城市群一體化發(fā)展中法律問題的絕佳途徑。

美國的城市群一體化發(fā)展的法制協(xié)調(diào)是協(xié)商型方案最具代表性的案例，美國在城市群一體化方面具體包括州際協(xié)定和行政協(xié)議兩種方案。“對于涉及重大政治問題的，剛性的州際協(xié)定機制是不錯的選擇，而對于涉及簡易的行政問題或緊急問題的，柔性的行政協(xié)議機制似乎更有用武之地”［5］?！爸蓦H協(xié)定”，是州際法制協(xié)調(diào)的一項重要制度，是州與州共同治理跨越州際行政區(qū)劃事務(wù)（河流、道路、橋梁等）、解決州與州之間資源分配、環(huán)境保護、商業(yè)交流和城市規(guī)劃等的一種有效方式。但在實際執(zhí)行過程中，發(fā)現(xiàn)州際協(xié)定具有程序煩瑣、缺乏靈活性等特點，無法滿足更加廣泛的合作需求，于是“州際行政協(xié)定”作為州際協(xié)定的互補，承擔(dān)起州際協(xié)定的部分功能，并承擔(dān)“協(xié)同解釋聯(lián)邦法律、貿(mào)易規(guī)則等任務(wù)”［6］。

2.方案評價。美國城市群一體化發(fā)展的法制協(xié)調(diào)堅持“以尊重憲法的最高權(quán)威，各州之間平等、協(xié)商”的民主理念。州際協(xié)定是各州之間簽訂的，是法律又是合同，要求各州之間應(yīng)該相互合作、協(xié)商一致。只要州際協(xié)定不牽扯政治、領(lǐng)土、外交等國家性問題時，就無須由國會批準(zhǔn)，上級政府如果要參加到州際協(xié)定中，也需要作為民主協(xié)商的成員之一。始終堅持“平等協(xié)商”原則，任何一方都不得凌駕于另一方之上。雖然通過自愿平等協(xié)商會損失過多的時間和行政資源，但是具有穩(wěn)定、行之有效的特點。我們應(yīng)該學(xué)習(xí)美國城市群一體化發(fā)展中各方主體以“平等協(xié)商”為主的法制協(xié)調(diào)手段，最終推進經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)跨行政區(qū)劃的城市群一體化發(fā)展的共贏。

二、我國欠發(fā)達地區(qū)城市群一體化發(fā)展的法制協(xié)調(diào)困境

（一）政策導(dǎo)向為主，造成法律盲區(qū)

我國欠發(fā)達地區(qū)城市群一體化發(fā)展的戰(zhàn)略，基本上是以政策導(dǎo)向為主。城市群發(fā)展都應(yīng)該在經(jīng)濟水平高度發(fā)達的狀態(tài)下實現(xiàn)，然而，我國欠發(fā)達地區(qū)城市群一體化并非如此，其經(jīng)濟社會并沒有發(fā)展到較高水平，是以“政策導(dǎo)向”為主的發(fā)展模式。也就是說，目前的經(jīng)濟基礎(chǔ)并不需要城市群一體化（上層建筑），如果實施一體化發(fā)展則會使經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑相脫節(jié)，反而不利于落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。例如，云南橋頭堡戰(zhàn)略和滇中城市群一體化都是在國家政策推動下提出來的。胡錦濤2009年視察云南時指出，云南要“拓展對外開放廣度和深度，推動對外貿(mào)易、利用外資、企業(yè)走出去上水平，尤其要充分發(fā)揮云南作為我國通往東南亞、南亞重要陸上通道的優(yōu)勢，深化同東南亞、南亞和大湄公河次區(qū)域的交流合作，不斷提升沿邊開放的質(zhì)量和水平，使云南成為我國向西南開放的重要‘橋頭堡’”。隨后，云南省政府為了實現(xiàn)橋頭堡戰(zhàn)略，提出“滇中城市群”構(gòu)想。

這種以政策導(dǎo)向為主的城市群一體化發(fā)展，僅憑政策優(yōu)惠就予以實施城市群一體化發(fā)展戰(zhàn)略，會形成城市群一體化的法律盲區(qū)。

（二）可能存在與民族區(qū)域自治規(guī)則相沖突

欠發(fā)達地區(qū)是我國少數(shù)民族主要集中區(qū)域之一，其主要城市群建設(shè)幾乎都囊括各民族自治區(qū)域，如蘭州城市群、滇中城市群等，甚至全部在民族自治區(qū)域內(nèi)，如北部灣（南寧）城市群（廣西）、呼包鄂城市群（內(nèi)蒙古）、烏昌城市群（新疆）、銀川城市群（寧夏）、拉薩城市群（西藏）等。根據(jù)《憲法》第116條規(guī)定，“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例?！薄白灾沃?、自治縣的自治條例和單行條例，報省或者自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案?！笨偟膩碚f，民族區(qū)域自治制度賦予民族自治地區(qū)的權(quán)力是相當(dāng)大的，民族自治地區(qū)擁有地方立法權(quán)、一定的自治權(quán)和自主規(guī)劃權(quán)。在此種情況下，無形中增加了法制協(xié)調(diào)的難度。

根據(jù)《立法法》《民族區(qū)域自治法》等法律的規(guī)定，擁有地方立法權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市和民族區(qū)域地區(qū)的人民代表大會及其常務(wù)委員會擁有立法權(quán)。在多種主體都擁有地方立法權(quán)的情況下，特別是民族自治地區(qū)縱向與橫向的立法錯綜復(fù)雜，甚至某些民族區(qū)域自治的市、縣都有規(guī)章制定權(quán)，給城市群一體化發(fā)展的法制協(xié)調(diào)帶來了極大困難。處理好民族自治地區(qū)和非民族自治地區(qū)之間的關(guān)系，規(guī)避二者沖突也是欠發(fā)達地區(qū)城市群一體化法制協(xié)調(diào)所面臨的新挑戰(zhàn)。

（三）老少邊窮區(qū)域社會維穩(wěn)任務(wù)繁重

目前，我國面臨以疆獨、藏獨為代表的極端宗教勢力、民族分裂勢力和恐怖勢力（簡稱“三股勢力”）的威脅，他們先后制造了烏魯木齊“7·5”打砸搶燒嚴重暴力犯罪事件、天安門金水橋“10·28”恐怖襲擊事件、昆明火車站“3·01”嚴重暴恐案件等一系列駭人聽聞的暴恐事件。有效打擊三股邪惡勢力的危害是維護欠發(fā)達地區(qū)，特別是邊疆地區(qū)穩(wěn)定和安寧的重要前提。雖然運用各種手段和方式遏制和打擊“三股勢力”，如與上合組織成員簽訂《上海公約》，修改《刑法》的相關(guān)罪名，頒布《反分裂國家法》等，但是這些法律文件最終能夠怎樣貫徹實施，切實打擊和鏟除“三股勢力”，還需要各邊疆地區(qū)政府之間的共同努力和合作協(xié)調(diào)。因此，在維穩(wěn)局勢趨緊的時代背景下，構(gòu)建欠發(fā)達地區(qū)城市群一體化發(fā)展的法制協(xié)調(diào)任務(wù)更加艱巨，法制協(xié)調(diào)事務(wù)更加繁重。

（四）作為對外開放平臺承擔(dān)更多責(zé)任風(fēng)險

習(xí)近平在2013年提出“新絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的戰(zhàn)略構(gòu)想（簡稱“一帶一路”）［7］，其中絲綢之路經(jīng)濟帶北方的通道是“陜西、甘肅、寧夏和青?！保髂系耐ǖ朗恰皬V西、云南”，這些地區(qū)都位于欠發(fā)達的西部地區(qū)。在國家戰(zhàn)略的影響下，欠發(fā)達地區(qū)作為國家全面開放、融進世界經(jīng)濟的主要平臺，給欠發(fā)達西部地區(qū)城市群一體化發(fā)展帶來了新活力，同時也面臨新挑戰(zhàn)?！耙粠б宦贰碧岣吡饲钒l(fā)達地區(qū)城市群對外開放的程度，但隨之而來的糾紛解決機制和責(zé)任追究機制并未建立。應(yīng)該借鑒國際上公正、有效的爭端解決方式，如WTO爭端解決機制和ICSID機制，設(shè)置符合我國欠發(fā)達西部地區(qū)實際情況的爭端解決機制，以解決我國欠發(fā)達地區(qū)城市群一體化發(fā)展的法制協(xié)調(diào)中遇到的難題。因此，在新形勢下欠發(fā)達西部地區(qū)作為國家對外開放的平臺，給欠發(fā)達地區(qū)城市群一體化發(fā)展中法制協(xié)調(diào)帶來難題。

三、我國欠發(fā)達地區(qū)城市群一體化發(fā)展的法制協(xié)調(diào)路徑

（一）法制協(xié)調(diào)的總體路徑

構(gòu)建欠發(fā)達地區(qū)城市群經(jīng)濟一體化發(fā)展的法制協(xié)調(diào)機制，應(yīng)該著重把握一個整體思路，作為法制協(xié)調(diào)建設(shè)的指導(dǎo)思想和基本宗旨。欠發(fā)達地區(qū)城市群一體化發(fā)展的法制協(xié)調(diào)的現(xiàn)實基礎(chǔ)是：跨行政區(qū)劃間的社會整體經(jīng)濟發(fā)展水平不高。如果忽略這一既存事實，盲目參考國外先進的法制協(xié)調(diào)方式，就會使法制協(xié)調(diào)與經(jīng)濟發(fā)展水平不相一致，難以發(fā)揮法制協(xié)調(diào)的應(yīng)有效果。因此，欠發(fā)達地區(qū)城市群一體化發(fā)展在實施過程中還需要靠“政策導(dǎo)向”，法制協(xié)調(diào)的總體思路應(yīng)當(dāng)是：先編制城市群行政區(qū)劃，再擬定合作協(xié)調(diào)協(xié)議機制，最后是構(gòu)建立法協(xié)調(diào)機制。

首先，在城市群經(jīng)濟一體化發(fā)展過程中，要充分發(fā)揮政府編制行政規(guī)劃的優(yōu)勢，作為城市群經(jīng)濟一體化法制協(xié)調(diào)的總體指導(dǎo)綱領(lǐng)，如編制“國家經(jīng)濟的五年計劃”。其次，城市群內(nèi)各行政區(qū)劃主體之間需以“平等互利”的協(xié)調(diào)原則訂立合作協(xié)議，解決城市群一體化發(fā)展中的糾紛問題。先由各地方政府之間或政府職能部門之間進行平等協(xié)商，如果無法協(xié)商解決的，再由上級政府進行裁決。最后，待條件成熟后應(yīng)當(dāng)訂立城市群一體化發(fā)展的法律、法規(guī)和其他規(guī)范性法律文件，完成“立法協(xié)調(diào)”。應(yīng)當(dāng)遵循“先行政協(xié)調(diào)、后立法協(xié)調(diào)”的法制協(xié)調(diào)原則，因為立法協(xié)調(diào)雖然在處理跨行政區(qū)劃的城市群內(nèi)的經(jīng)濟社會事項和重大政治問題時是最好的選擇，但它的實現(xiàn)需要具備一定的實踐基礎(chǔ)，需要在不斷發(fā)展的行政協(xié)調(diào)中尋求城市群一體化發(fā)展的基本規(guī)律。

（二）編制城市群轄區(qū)規(guī)劃

城市群規(guī)劃，實質(zhì)即為行政規(guī)劃，具體是指運用行政權(quán)對跨區(qū)域的城市群內(nèi)的經(jīng)濟和社會事務(wù)的積極干預(yù)，是對城市群區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的可預(yù)見性、有序性、協(xié)調(diào)性的安排［8］87，是“公共行政的一種特別的活動形式”［9］?！稇椃ā返?9條、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條賦予縣級以上地方人民政府根據(jù)本地農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平，按照因地制宜、切實可行的原則，確定應(yīng)當(dāng)制定鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的區(qū)域。另外，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《水土保持法》《森林法》等也規(guī)定地方人民政府及其職能部門有規(guī)劃制定權(quán)。

1.“多元化”的編制規(guī)劃主體。上級政府在考慮制定城市群整體規(guī)劃時，應(yīng)多聽取城市群內(nèi)各地方政府（縣區(qū)級及其以上政府）的意見，甚至可讓城市群內(nèi)各地方政府直接參與規(guī)劃的編制。我們認為，以下兩種城市群規(guī)劃編制形式更能發(fā)揮地方政府及其職能部門的積極性。

（1）城市群內(nèi)各地方政府聯(lián)合編制?！坝沙鞘腥簝?nèi)各地方政府通過平等協(xié)商、共同制定編制的”，如《西安咸陽實施經(jīng)濟一體化戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》是經(jīng)過西安咸陽經(jīng)濟一體化行政首長聯(lián)席會議審議通過的，該規(guī)劃是在各方政府間協(xié)商一致的前提下，彰顯了平等、民主的自治精神。在城市群一體化發(fā)展的編制規(guī)劃中，由行政首長聯(lián)席會議審議城市群內(nèi)某項具體規(guī)劃，其一般涉及全面性、整體性和綜合性的城市群整體行政規(guī)劃，其內(nèi)容涉及城市群內(nèi)各項具體事務(wù)的各個方面，這樣的行政合作協(xié)議才更具執(zhí)行力。

（2）城市群內(nèi)各地方政府的職能部門聯(lián)合編制。由各個職能部門共同就城市群一體化發(fā)展中某一領(lǐng)域或重大問題而專門編制具體規(guī)劃，在欠發(fā)達地區(qū)城市群發(fā)展中進行整體行政規(guī)劃時更具有現(xiàn)實意義，是未來城市群發(fā)展整體行政規(guī)劃的最重要方式之一。城市群內(nèi)各地方政府的職能部門扮演著重要角色，規(guī)劃編制主體涉及“交通、教育、科技、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、知識產(chǎn)權(quán)保護、信息產(chǎn)業(yè)”等具體行業(yè)主管部門。在具體落實決策和協(xié)調(diào)過程中，他們處于執(zhí)行法律的第一線，因此，在編制過程中應(yīng)該聽取群內(nèi)各地方政府的下級職能部門的具體建議，提煉和汲取基層職能部門的合理化建議，使城市群整體行政規(guī)劃更具有操作性。

2.“公眾參與”下的城市群規(guī)劃程序。城市群編制整體行政規(guī)劃時存在“多個中心、多個政府主體”，以及“中央與地方、上級與下級、地方與地方”等多對關(guān)系。因此，除了注重上級與下級之間、各地方政府之間的合作協(xié)調(diào)機制，還需要公眾的積極參與，增加規(guī)劃設(shè)計的廣泛社會認同。城市群編制應(yīng)遵循以下原則：“第一，構(gòu)建政府與社會之間的合作與互動機制；第二，通過談判和協(xié)商來搭建區(qū)域行政規(guī)劃的制定平臺；第三，促成區(qū)域行政規(guī)劃制定過程中的協(xié)同和共識?！保?］121-122

各地方政府應(yīng)當(dāng)參與規(guī)劃制定或直接由各地方政府聯(lián)合編制規(guī)劃。因為地方政府是規(guī)劃的具體實施者，與其讓群內(nèi)各地方政府在規(guī)劃實施過程中陷入保護地方利益、陽奉陰違的境地，還不如在編制城市群整體行政規(guī)劃時讓群內(nèi)各地方政府之間相互妥協(xié)、討價還價，保障制定出來的城市群整體規(guī)劃能得以順利實施。上級政府的主要任務(wù)是掌控城市群整體發(fā)展的規(guī)劃大局，防止規(guī)劃違背市場經(jīng)濟規(guī)律和國家大政方針。

最重要的是，向公眾征求意見或者召開聽證會，提高城市群整體行政規(guī)劃的科學(xué)性、民主性。政府還應(yīng)對公眾廣泛關(guān)注的話題，及時做出回應(yīng)，避免公眾參與城市群整體規(guī)劃流于形式。最主要的是通過立法確保公眾參與城市群整體行政規(guī)劃的權(quán)利得以實現(xiàn)，并強力保障公眾參與的程度、程序以及效率的提升，減少政府單方面決定所產(chǎn)生的片面性弊端或潛在的不良影響，避免編制城市群整體規(guī)劃的恣意性。

（三）創(chuàng)設(shè)城市群合作協(xié)調(diào)協(xié)議機制

合作協(xié)調(diào)，主要依賴于行政協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建，行政協(xié)調(diào)屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部各地方政府或其部門之間的協(xié)調(diào)，是調(diào)整行政系統(tǒng)內(nèi)各機構(gòu)之間、人員之間、行政權(quán)運行各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，以及行政系統(tǒng)與行政環(huán)境之間的關(guān)系，提高行政效能，實現(xiàn)行政目標(biāo)的行為。借鑒國外城市群一體化發(fā)展的協(xié)調(diào)方案，應(yīng)建立以平等協(xié)商為宗旨的城市群內(nèi)的合作協(xié)調(diào)模式。

1.合作協(xié)調(diào)協(xié)議的締結(jié)。從長三角的經(jīng)驗來看，締約平臺可以分為三個層次：第一層次為滬浙蘇的行政首長聯(lián)席會議，主要是確定城市群一體化發(fā)展的合作領(lǐng)域、落實一體化發(fā)展的政策、訂立行政協(xié)議；第二層次為城市群各地方政府的市長（或縣長）組成的協(xié)調(diào)會，主要是具體落實合作協(xié)調(diào)協(xié)議；第三層為各地方政府職能部門主管參加的合作協(xié)調(diào)會，主要解決的是具體領(lǐng)域的合作協(xié)調(diào)協(xié)議問題。各層次的與會代表，都以平等、協(xié)商方式討論城市群一體化發(fā)展的具體問題，任何當(dāng)事方都不得凌駕于其他各方之上。多層次的合作協(xié)調(diào)協(xié)議主體是城市群內(nèi)利益協(xié)調(diào)、合作協(xié)議達成的基本保障。因此，除了城市群內(nèi)各地方政府參與到合作協(xié)調(diào)協(xié)議的訂立過程中，還可以考慮鼓勵促使社區(qū)性組織、行業(yè)性組織、地區(qū)性組織等多種組織形式，共同構(gòu)建一個立體、多層次、統(tǒng)一的合作協(xié)議協(xié)調(diào)機制。

2.合作協(xié)調(diào)協(xié)議的批準(zhǔn)。城市群內(nèi)各地方政府間訂立的合作協(xié)調(diào)協(xié)議，需獲得共同的上級部門批準(zhǔn)。合作協(xié)調(diào)協(xié)議的批準(zhǔn)機制十分重要，是城市群的上級政府防止群內(nèi)的各下級政府濫用締結(jié)權(quán)，挑戰(zhàn)上級政府權(quán)威的有效控制手段。它主要包括兩種方式：一是直接批準(zhǔn)；二是合作協(xié)調(diào)協(xié)議的備案制度。上級行政機關(guān)審議合作協(xié)調(diào)協(xié)議，是否予以批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)權(quán)衡以下內(nèi)容：合作協(xié)調(diào)協(xié)議是否有助于推進城市群經(jīng)濟一體化發(fā)展的這個總目標(biāo)；合作協(xié)調(diào)協(xié)議的內(nèi)容、所涉及的權(quán)利義務(wù)是否是在城市群內(nèi)各地方政府的權(quán)力范圍之內(nèi)；是否損害其他城市群或區(qū)域內(nèi)社會民眾的合法權(quán)益；是否結(jié)成政治、地域聯(lián)盟或損害上級政府的權(quán)力等。

3.合作協(xié)調(diào)協(xié)議的履行。（1）明確協(xié)議對締結(jié)機關(guān)的拘束力。行政合作協(xié)議的效力主要體現(xiàn)在對締約機關(guān)、其他國家機關(guān)和社會民眾的拘束力。履行協(xié)議的難點在于多數(shù)締約機關(guān)既是合作協(xié)議的制定者，又是合作協(xié)議的執(zhí)行者。因此，在合作協(xié)調(diào)協(xié)議締結(jié)過程中，應(yīng)約定締約機關(guān)必須履行，如果在履行過程中，認為需要變更或者終止合作協(xié)議的，需由所有締約主體一致通過方可。（2）明確協(xié)議的履行機構(gòu)。為了保證合作協(xié)調(diào)協(xié)議的順利履行，應(yīng)該新建一個“獨立的管理機構(gòu)”，其成員應(yīng)該包括城市群內(nèi)“分管某一領(lǐng)域的副市長，具體職能部門的行政首長”，組成聯(lián)席會議，形成“定期會晤制度”和“緊急召集制度”，并各自派專員組成日常工作小組，負責(zé)組織協(xié)調(diào)工作。日常工作小組主要處理和協(xié)調(diào)城市群一體化發(fā)展中的各種合作協(xié)議問題，副市長聯(lián)席會議制度主要解決日常工作小組難以解決的問題和下一階段城市群一體化發(fā)展中的具體安排和戰(zhàn)略方針。

4.合作協(xié)調(diào)協(xié)議的解紛措施。（1）責(zé)任條款解決機制。這種機制是在合作協(xié)調(diào)協(xié)議簽訂時規(guī)定責(zé)任條款的具體內(nèi)容，明確“約定”違約責(zé)任及制裁方式，作為“事前預(yù)防”的保證。首先，這種責(zé)任條款是違約責(zé)任，而不是侵權(quán)責(zé)任，主要針對各成員方不履行合作協(xié)調(diào)協(xié)議而設(shè)計的所應(yīng)承擔(dān)的一切不利后果［10］。其次，它是約定責(zé)任，而不是法定責(zé)任，各締約機關(guān)通過合作協(xié)議條款約定所應(yīng)享受的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，都不是由法律直接規(guī)定的，且不具有強制執(zhí)行力，實施成本低廉、可操作性強。約定責(zé)任應(yīng)賦予其一定的法律效力，否則合作協(xié)調(diào)協(xié)議制度無法得以保障。再次，約定責(zé)任條款一般不是“懲罰責(zé)任”，因為各締約主體之間是平等的，任何一方主體都不得凌駕于其他主體之上，約定責(zé)任基本上都是以補償責(zé)任的方式出現(xiàn)的。最后，責(zé)任條款解決機制具有一定的強制力，其主要來自各成員主體之間的共同約定，即是一種“公法契約”。（2）行政解決機制。這種機制目前使用比較廣泛，屬于行政體制內(nèi)部解決矛盾的主要方式。它可分為縱向的“上級行政機關(guān)解決模式”和橫向的“締約機關(guān)協(xié)商解決”兩類。上級行政機關(guān)解決模式，是上級政府干預(yù)解決，具有法律上的明確依據(jù)。締約機關(guān)自行解決，是平等主體之間相互協(xié)調(diào)解決矛盾，不把上級意志強加給下級，是一種“平等、協(xié)商的解決方案”。然而，民主協(xié)調(diào)的解決方式，是一個相互博弈、妥協(xié)的過程，必然會花費較長時間、行政效率低下，還會產(chǎn)生巨大行政成本，其效果往往并沒有強制性的縱向解決模式突出。與合作協(xié)調(diào)協(xié)議的締約一樣，它也包括兩個方面的協(xié)調(diào)，即“行政首長聯(lián)席會議”和“日常工作小組”，這兩種方式互為補充、相互配合，在城市群一體化發(fā)展中解決各種糾紛時，應(yīng)當(dāng)相互兼顧，發(fā)揮協(xié)同效力。

（四）構(gòu)建城市群立法協(xié)調(diào)機制

處理城市群內(nèi)跨轄區(qū)事項和重大政治問題時，剛性的城市群立法協(xié)調(diào)機制是最權(quán)威的首要選擇?？梢栽跁r機成熟的條件下，由共同的上級立法機關(guān)制定出僅適用于某一城市群內(nèi)各地方的法律、法規(guī)和規(guī)章，因為“一個法規(guī)或規(guī)章只適用于該行政區(qū)域的部分地區(qū)，在法理上是允許的，在實踐中也有先例”［3］。在城市群內(nèi)跨多個省級行政區(qū)的情況下，可以分別由各省制定出只適用于該城市群內(nèi)各省級區(qū)域一體化發(fā)展的法規(guī)、規(guī)章，以達到法制協(xié)調(diào)的效果。

由于立法的滯后性、穩(wěn)定性等特點，城市群一體化發(fā)展的法制協(xié)調(diào)應(yīng)該遵循“先行政協(xié)調(diào)、后立法協(xié)調(diào)”的基本原則。其主要原因在于立法的實現(xiàn)需要有其客觀的實踐基礎(chǔ)，需要在不斷的合作協(xié)調(diào)協(xié)議中尋找城市群經(jīng)濟一體化發(fā)展的基本規(guī)律，否則無法制定適用于本城市群一體化發(fā)展的法律文本，即使擬定出該城市群一體化發(fā)展的法規(guī)、規(guī)章也難以產(chǎn)生良好的適用效果。在城市群立法協(xié)調(diào)這一問題方面施行“立法先行”的錯誤在于：它剝離了實踐基礎(chǔ)形而上學(xué)地看待了城市群一體化發(fā)展的問題。需要注意的是，城市群立法協(xié)調(diào)機制的建立與統(tǒng)一法制是不同的，統(tǒng)一法制是普遍適用的法制，其適用不考慮地區(qū)的差異性，也不會過多考慮各成員主體之間的特殊性，但城市群立法協(xié)調(diào)是群內(nèi)各成員主體之間的平等協(xié)商、相互妥協(xié)的產(chǎn)物，在利益訴求中充分考慮了地區(qū)的差異性和個體的特殊性。

在城市群立法協(xié)調(diào)達到一定水平后，應(yīng)該先訂立“行政法規(guī)、規(guī)章”作為立法的先行探索，再尋求制定專門的法律，以法律形式規(guī)范城市群內(nèi)各方主體之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，打破城市群內(nèi)各行政區(qū)劃的限制，促進城市群整體經(jīng)濟發(fā)展。這既是欠發(fā)達地區(qū)城市群一體化發(fā)展法制協(xié)調(diào)的歸宿和最終目標(biāo)，也值得我國其他地區(qū)城市群一體化發(fā)展法制協(xié)調(diào)予以借鑒。最后，可以仿照美、日等國家在《憲法》條款中規(guī)定“地方的區(qū)域自治權(quán)”，使城市群內(nèi)各地方政府之間簽訂的協(xié)議具有憲法授權(quán)，為城市群一體化發(fā)展提供法制保障。

四、結(jié)語

欠發(fā)達地區(qū)城市群一體化發(fā)展事關(guān)我國貧困地區(qū)開發(fā)戰(zhàn)略的成敗，亦是縮小東西部差距的重要舉措。法制協(xié)調(diào)作為欠發(fā)達地區(qū)城市群一體化發(fā)展中多邊協(xié)調(diào)機制的重要手段，應(yīng)該遵守“平等協(xié)商”的基本原則，運用法制協(xié)調(diào)的手段公平、合理地解決城市群一體化發(fā)展中的各項爭議，是大勢所趨。首先，利用現(xiàn)有行政規(guī)劃編制體制，編制城市群發(fā)展規(guī)劃，作為總體綱領(lǐng)；其次，要發(fā)揮城市群內(nèi)各成員主體之間的自主協(xié)調(diào)機制，訂立合作協(xié)議，完善橫向的合作協(xié)調(diào)協(xié)議機制；最后，要制定和實施規(guī)章、法規(guī)和法律，完善城市群立法協(xié)調(diào)機制。

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（責(zé)任編輯：朱永良）

D922.29；F299.27

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1005-460X（2016）03-0086-05

2015-11-20

國家社會科學(xué)基金青年項目“石油行業(yè)限制競爭行為反壟斷法規(guī)制研究”（13CFX084）

丁國峰（1980—），男，湖北英山人，法學(xué)博士，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，從事經(jīng)濟法、社會法研究；毛豪乾（1990—），男，浙江浦江人，法學(xué)碩士，經(jīng)濟法學(xué)研究中心兼職研究人員，從事經(jīng)濟行政法研究。