城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機制探討
——以黑龍江小城鎮(zhèn)建設(shè)為中心

李若冰，鄭文鵬

(1.黑龍江省寒地建筑科學研究院，哈爾濱 150000；2.黑龍江省人民政府發(fā)展中心，哈爾濱 150001)

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經(jīng)濟學研究

·新型城鎮(zhèn)化研究專題·

城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機制探討
——以黑龍江小城鎮(zhèn)建設(shè)為中心

李若冰1，鄭文鵬2

(1.黑龍江省寒地建筑科學研究院，哈爾濱 150000；2.黑龍江省人民政府發(fā)展中心，哈爾濱 150001)

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化和現(xiàn)代化進程出現(xiàn)的發(fā)展趨勢。有效解決城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金投入問題，僅僅依靠財政資金遠遠不夠，迫切需要針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機制進行改革和創(chuàng)新融資模式。以黑龍江小城鎮(zhèn)建設(shè)投融資為例，借鑒國內(nèi)外城鎮(zhèn)化進程中的投融資模式和經(jīng)驗，力求探索健全和完善城鎮(zhèn)化發(fā)展的投融資之道。

小城鎮(zhèn)；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；投融資機制

一、引言

新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是最大的內(nèi)需潛力所在，是經(jīng)濟發(fā)展的重要動力，也是一項非常重要的民生工程，是優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、促進國民經(jīng)濟良性循環(huán)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措。2016年2月，國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，提出九個方面36條具體措施，全面部署深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。其中，“創(chuàng)新投融資機制”備受資本市場矚目。意見強調(diào)，創(chuàng)新投融資機制，深化政府和社會資本合作，加大政府投入力度，強化金融支持，多渠道保障城鎮(zhèn)化資金需求。

在城鎮(zhèn)化建設(shè)中需要財政資金、銀行信貸、社會資金的有效融合，充分發(fā)揮財政資金的引導作用。黑龍江省十分重視小城鎮(zhèn)建設(shè)，把城鎮(zhèn)化試點工作納入全省“十大工程”加以推進，啟動“百鎮(zhèn)”建設(shè)工程，以此帶動全省小城鎮(zhèn)發(fā)展，取得了一些成效，城鎮(zhèn)化率達到58.8%，高于全國平均水平。各級黨委、政府為推進小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做了大量卓有成效的工作，對拓寬投融資渠道進行了有益的探索，但小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺仍然是目前制約黑龍江小城鎮(zhèn)發(fā)展的瓶頸。積極探索小城鎮(zhèn)建設(shè)投融資機制創(chuàng)新，有利于促進黑龍江小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

二、黑龍江小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資現(xiàn)狀

據(jù)黑龍江省住建廳百鎮(zhèn)辦數(shù)據(jù)，黑龍江現(xiàn)有小城鎮(zhèn)1 012個，其中，縣(市)城關(guān)鎮(zhèn)64個，縣(市)城關(guān)鎮(zhèn)以外小城鎮(zhèn)948個。近年來，黑龍江十分重視小城鎮(zhèn)建設(shè)，把城鎮(zhèn)化試點工作納入全省“十大工程”加以推進，啟動“百鎮(zhèn)”建設(shè)工程。2011年至今已累計完成小城鎮(zhèn)建設(shè)投資526.19億元，其中基礎(chǔ)設(shè)施71.59億元，使小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善，人居環(huán)境得到較大改善，也為繁榮縣域經(jīng)濟、墾區(qū)經(jīng)濟、林區(qū)經(jīng)濟發(fā)揮了重要拉動作用。2015年全省城鎮(zhèn)化率達到58.8%，高于全國平均水平。

由于各地的資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)不盡相同，黑龍江小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資狀況差別較大，可以劃分為以下五種類型：一是農(nóng)墾森工型。農(nóng)墾、森工小城鎮(zhèn)占全省小城鎮(zhèn)總數(shù)的13.4%。2009年以來，農(nóng)墾、森工系統(tǒng)搶抓國家保障性住房建設(shè)、農(nóng)危房改造的有利契機，通過引資、合作、貸款等多種形式，千方百計拓展融資渠道，保證建設(shè)資金足額及時到位，從而使小城鎮(zhèn)建設(shè)獲得突飛猛進的發(fā)展。二是工礦帶動型。這類小城鎮(zhèn)主要分布在油、煤等礦產(chǎn)區(qū)或大型企業(yè)、林區(qū)等，數(shù)量不足全省小城鎮(zhèn)總數(shù)的5%。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中涉及資金主要是以各類專項扶持資金、各級財政投入為主。三是商貿(mào)流通型。這類小城鎮(zhèn)依托良好的地緣、資源優(yōu)勢應(yīng)運而生、應(yīng)勢而起，數(shù)量占全省小城鎮(zhèn)的10%左右。以東寧縣綏陽鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)全力推進木耳、木材“兩木”產(chǎn)業(yè)發(fā)展，財力得到極大改善，以此加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。以縣城投資公司為平臺，申請農(nóng)發(fā)行貸款，加大鎮(zhèn)級財政投入，鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯改善。四是邊貿(mào)旅游型。這類小城鎮(zhèn)主要分布在邊境口岸和景區(qū)、景點附近，數(shù)量占全省小城鎮(zhèn)總數(shù)的10%左右。此類小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展迅速，財力得到極大改善，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打下良好基礎(chǔ)。五是單一農(nóng)業(yè)型。這類小城鎮(zhèn)在黑龍江最為典型，數(shù)量占全省小城鎮(zhèn)的60%左右。由于財力有限，此類小城鎮(zhèn)普遍存在建設(shè)資金缺口大、嚴重依賴上級政府資金扶持等問題。

三、黑龍江小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資存在的問題及資金需求

盡管各級黨委、政府為推進小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施做了大量卓有成效的工作，對拓寬投融資渠道進行了有益的探索，但制約小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金瓶頸問題并未從根本上得到解決。主要表現(xiàn)是：

1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以吸引投資。為實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，不僅僅需要考慮市民對于吃、穿、住、行、教育、醫(yī)療等方方面面的需求，同時，更重要的是如何將其需求最大化實現(xiàn)。因此，必須著力于供熱、飲水、保障性住房、道路、學校、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以保障市民需求的實現(xiàn)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于其具有外部性經(jīng)濟的特點，即建設(shè)需要花費大量資金，但很難對享受其服務(wù)的大眾收取足夠的費用，而且基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資大而回收期長，這些都使得基礎(chǔ)設(shè)施投資難以獲得商業(yè)金融機構(gòu)及民間投資的青睞，其中學校等純公益性、按目前政策不可收費的基礎(chǔ)設(shè)施獲得融資最難。

2.整體實力不強，投融資能力弱。目前，小城鎮(zhèn)建設(shè)的投資主體還是政府，在吸引社會資本上缺乏有效的手段，不能充分調(diào)動各類資金投入小城鎮(zhèn)建設(shè)中來。金融機構(gòu)對小城鎮(zhèn)建設(shè)投融資力度不夠，集體經(jīng)濟不斷走弱，集體投資能力不足。黑龍江小城鎮(zhèn)除56個縣城關(guān)鎮(zhèn)以外，3萬人以上的小城鎮(zhèn)只有24個，呈現(xiàn)規(guī)模小、基礎(chǔ)差、布局散、產(chǎn)業(yè)弱等特征，無法發(fā)揮集聚功能和規(guī)模效應(yīng)。

3.融資渠道狹窄，難以滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)資金。與城市相比，小城鎮(zhèn)融資渠道狹窄，各類機構(gòu)投融資意愿不足。以黑龍江縣城關(guān)鎮(zhèn)為例，2011—2014年國內(nèi)貸款分別占黑龍江縣城基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投資資金來源的7.92%、2.4%、1.79%、0.06%，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的來源主要為國家預算資金和自籌資金。在當前社會環(huán)境下，信貸規(guī)模一度被控制，政府收入的增長速度也逐漸緩慢，面對日益增長的固定資產(chǎn)投資需求，如果不通過發(fā)行債券、鼓勵企業(yè)上市以發(fā)行股票、吸引民間資本等手段來豐富固定資產(chǎn)投資資金來源途徑，城鎮(zhèn)化建設(shè)將因極大的資金壓力及巨大的資金缺口受限，事實證明，僅靠財政自有資金和銀行信貸資金的投入不能滿足小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要。

4.依靠地方財政預算收入推動城鎮(zhèn)化步履維艱。財政投入一直是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源之一，但是地方政府特別是基層政府財力薄弱，能投入到城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資金十分有限。黑龍江省財政收入近年來持續(xù)負增長，與之相對應(yīng)的是全省全社會固定資產(chǎn)投資保持正增長，由此會帶來巨大的資金缺口，依靠財政資金投入顯然不能滿足城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速發(fā)展的需求。

5.金融機構(gòu)支持力度有限，導致城鎮(zhèn)化建設(shè)項目發(fā)展緩慢。城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目本身不會產(chǎn)生資金的流動，大多都是公益性項目。因其資金投入額大、建設(shè)周期長、成本回收時間長，政府要為其提供財政補貼或者優(yōu)惠政策，以保證城鎮(zhèn)化建設(shè)項目順利進行。此類項目難以選擇承貸單位、不易落實擔保、還款來源也受到限制，因此，金融機構(gòu)對城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目信貸投入的積極性不高。

6.政府融資平臺遭遇規(guī)范整頓，難以滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求。政府融資平臺是地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的主要來源,從產(chǎn)生到發(fā)展，有其必然性，為地方經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了巨大的推動作用。但隨著融資平臺債務(wù)總規(guī)模的飛速增長，加之融資平臺本身運作的不規(guī)范等原因，引起政府和學界的足夠重視和廣泛爭議，從2010年開始，規(guī)范和清理地方政府投融資平臺的政策法規(guī)紛紛出臺，持續(xù)通過融資平臺進行融資的難度加大。

7.金融創(chuàng)新不足，過于依賴傳統(tǒng)融資方式。當前黑龍江省城鎮(zhèn)化建設(shè)融資還是以地方政府融資平臺為主體、以土地儲備作為抵押支持、以土地出讓收入作為償債來源、以銀行信貸作為主要資金來源的融資模式。但隨著國家將地方融資平臺風險作為高度關(guān)注的潛在風險之一，未來平臺融資會面臨越來越大的壓力。同時，由于土地出讓金下滑態(tài)勢不可逆轉(zhuǎn)，土地財政模式亟須改革已成共識，依靠土地支撐城鎮(zhèn)化建設(shè)的方式難以為繼。

黑龍江省人民政府于2015年3月發(fā)布《黑龍江省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，明確指出全省常住人口城鎮(zhèn)化率將在2020年達到63%左右。2015年全省常住人口城鎮(zhèn)化率58.8%，由此計算約有160萬人轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。按《規(guī)劃》提供的數(shù)據(jù)：2013年在全省進城農(nóng)村勞動力中，20%進入哈爾濱市，27%進入地級城市，53%進入縣城和小城鎮(zhèn)。由此計算，大約有85萬人進入縣城和小城鎮(zhèn)。中國社會科學院發(fā)布的2013年《城市藍皮書》關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問題指出，如果僅靠改善公共服務(wù)和解決社會保障來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，那么我國東部、中部、西部地區(qū)的人均成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元，全國人均成本約為13.1萬元。

綜合以上情況，加之考慮價格指數(shù)因素，按照15～20萬元/人的標準計算，從2016—2020年，黑龍江小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求預計達1 275～1 700億元。黑龍江省2015年全年地方財政收入為1 165.2億元，顯然，單以自身財力很難為如此龐大的建設(shè)提供資金保障。

四、國內(nèi)幾種典型投融資模式經(jīng)驗

1.國內(nèi)PPP模式。政府和社會資本合作(即PPP模式)，成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要融資渠道。目前國家發(fā)改委和財政部已分別建立PPP平臺項目庫，審核入庫項目約1萬個，涉及總投資超過10萬億元。黑龍江省成立了省級PPP聯(lián)席會議制度并設(shè)聯(lián)席會議辦公室，負責制定相關(guān)政策和制度,建立全省統(tǒng)一PPP項目庫。2015年黑龍江PPP儲備項目353個，總投資2 333.7億元。其中，撫遠東極小鎮(zhèn)等3個項目，納入財政部第二批全國PPP示范項目。撫遠東極小鎮(zhèn)項目已于2015年8月成功落地，由撫遠縣政府與江蘇高達創(chuàng)業(yè)投資有限公司等社會資本采取PPP模式合作建設(shè)，總投資70億元人民幣，為拓寬黑龍江小城鎮(zhèn)建設(shè)投融資渠道開創(chuàng)先河。

2.組建城鎮(zhèn)化基金模式。由于國家政策對政府投融資平臺的限制，城鎮(zhèn)化建設(shè)基金的融資模式主要有兩種：一種以山東、山西、河南、北京等省市為突出代表，即省級政府率先出資成立引導資金，在此基礎(chǔ)上吸引金融機構(gòu)投資，兩者合作成立城鎮(zhèn)化建設(shè)的母基金，與此同時，在縣域范圍成立子基金；另一種模式的特點是，基金直接與地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施項目對接，比如，浙江省在2014年10月成立浙建股權(quán)投資基金，設(shè)置基金規(guī)模為50億元，主要投向包括保障性住房、道路建設(shè)等在內(nèi)的省內(nèi)縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。

3.政銀合作模式。2013年，安徽省政府與國家開發(fā)銀行在北京簽署了《綜合推進安徽省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點合作備忘錄》，明確提出雙方將于2013—2015年之間，在安徽省的9市、21縣內(nèi)啟動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點工作。并強調(diào)到2020年之前，國家開發(fā)銀行和安徽省政府將在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全面合作并持續(xù)推進安徽省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點工作，積極探索打造開發(fā)性金融機構(gòu)推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的“安徽模式”。

五、創(chuàng)新小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機制思路

小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對資金規(guī)模需求量大，必須進行投融資機制創(chuàng)新。要以創(chuàng)新小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機制為目標，盡快建立以政府資金為先導、以社會多元化投資為主體、以銀行信貸為支撐、以其他資金為補充的多元化小城鎮(zhèn)建設(shè)投融資機制。

(一)總體思路

在探索總體思路的過程中，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，堅持市場化的改革方向，按照“政府主導、市場運作、社會參與”的原則，拓展資金籌措渠道，逐步形成城鎮(zhèn)建設(shè)投資主體多元化格局。逐步放開地方政府的舉債權(quán)，可以依靠自身信用直接向社會融資，壯大政府融資能力，在融資工作中，充分發(fā)揮政府示范作用，并進一步引導社會投資。改革城鎮(zhèn)能源、公共交通等產(chǎn)品的價格形成機制，按照市場經(jīng)濟規(guī)律引入社會資本參與經(jīng)營，為市政基礎(chǔ)建設(shè)籌集資金，真正實現(xiàn)政企分離，促進資本合理流動，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供資金支持。

(二)投融資模式

1.組建小城鎮(zhèn)建設(shè)基金。建立各種形式的小城鎮(zhèn)建設(shè)基金，吸引金融機構(gòu)進入，放大資金杠桿。由政府出資引導，吸引機構(gòu)出資共同組建，在此基礎(chǔ)上爭取銀團授信放大資金規(guī)模，重點投放小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。選擇部分縣、鎮(zhèn)成立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、私募股權(quán)基金，引導民間資本投入城鎮(zhèn)建設(shè)，吸引合作機構(gòu)，撬動銀團貸款，拉動社會投資，發(fā)揮杠桿效應(yīng)。山西省城鎮(zhèn)化建設(shè)基金模式可供黑龍江省借鑒。山西省于2013年啟動“山西新型城鎮(zhèn)化建設(shè)股權(quán)投資基金”，為全省城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金保障。同時，山西省成功組建三只縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)基金，通過政府引導、基金吸引的創(chuàng)新融資方式參與地方城鎮(zhèn)化建設(shè)，支持財政困難的地方拓寬市場化融資渠道，減輕政府和平臺公司負債壓力，防范金融風險；對于財政收入較好的地方，指導其利用財政杠桿聚集民間資金和拉動銀行貸款，加快建設(shè)速度，擺脫單純依賴地方財政收入搞建設(shè)的局面。

2.積極吸引社會資本。建立多元化投融資機制，中央城鎮(zhèn)化工作會議指出：“放寬市場準入，鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運營，為社會資本介入城鎮(zhèn)化創(chuàng)造有利的政策環(huán)境。”探索社會資本參與小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效途徑，要大力推進PPP模式，在授予特許經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，引入市場競爭和約束機制，最大能力體現(xiàn)政府與社會資本兩者的優(yōu)勢，發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用。財政部、發(fā)改委、人民銀行及相關(guān)金融部門已經(jīng)啟動相關(guān)研究，推進和落實這項改革舉措。社會資本參與公共設(shè)施建設(shè)運營稱為PPP模式(公私合作關(guān)系：Public-private Partnership)，由于地方融資依靠融資平臺和土地收入的模式已經(jīng)難以為繼，PPP模式被許多地方政府視為化解地方債務(wù)和解決城鎮(zhèn)化融資的重要渠道之一，目前全國多個省份都在醞釀成立PPP中心，黑龍江也將成立省級PPP工作機構(gòu)，負責制定相關(guān)政策和制度。哈爾濱市作為PPP試點城市之一，已經(jīng)通過多個項目先行實踐。各級政府應(yīng)系統(tǒng)梳理適合PPP模式的項目，加快項目庫建設(shè)，關(guān)注城關(guān)鎮(zhèn)、重點百鎮(zhèn)的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，積極爭取以PPP模式投入建設(shè)。

3.充分發(fā)揮政策性金融作用。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有公用性、福利性和長周期性等特性。政策性金融是更適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資要求的一種有效的手段。黑龍江省應(yīng)全面加強與國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的合作，在全省推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資試點，效仿2013年安徽省政府與國家開發(fā)銀行合作的做法。雙方簽訂《綜合推進安徽省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點合作備忘錄》，并在安徽省9市、21縣內(nèi)啟動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點工作，在此基礎(chǔ)上，通過及時總結(jié)經(jīng)驗，保證2020年前實現(xiàn)全省范圍內(nèi)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。國家開發(fā)銀行秉著“科學規(guī)劃、創(chuàng)新驅(qū)動、政府主導、市場運作、整合資源、多元平臺、專項支持、試點先行”的原則，積極與安徽省政府合作，形成獨特的開發(fā)性金融機構(gòu)支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的“安徽模式”，此外，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》明確提出，我國即將“研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)，為城市基礎(chǔ)設(shè)施和保障性安居工程建設(shè)提供規(guī)范透明、成本合理、期限匹配的融資服務(wù)”，可積極關(guān)注政策實施節(jié)奏，把握時機加強合作。

4.創(chuàng)新商業(yè)銀行參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資模式。城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項長期持久的工作，并且需要巨大的資金投入。銀行在整個金融系統(tǒng)中占據(jù)核心地位，無論是過去、現(xiàn)在還是未來，來源于銀行的資金都將是整個城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資系統(tǒng)中的主要部分。不過，目前銀行只能以信貸資金的形式參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要融資方式是銀行貸款。銀行參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資模式在資金使用的長期性和銀行資金來源的短期性之間存在矛盾，易導致商業(yè)銀行資產(chǎn)錯配。銀行可以在城鎮(zhèn)化投融資體制改革下，根據(jù)自身風險管理的需要來選擇合適背景的政府或民營企業(yè)，再根據(jù)城鎮(zhèn)化建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體情況，選擇有利項目建設(shè)的融資方式，以降低商業(yè)銀行的經(jīng)營風險。

5.通過資本市場獲得投資。一是發(fā)行地方政府債券。市政債券是由地方政府或其授權(quán)機構(gòu)發(fā)行的，籌集資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公用項目的有價證券。具有信用等級高、流動性好、免交所得稅的特點，能為地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)開辟重要的資金來源。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃明確提出：“在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評級制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設(shè)融資渠道。”過去地方政府債券融資主要借助于國家融資平臺來發(fā)行城市投資債券，即“城投債”，被看成我國的“準市政債券”。未來我國將借鑒國外發(fā)達國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資經(jīng)驗，積極探索發(fā)行市政債券。黑龍江2015年發(fā)行地方政府債券792億元，小城鎮(zhèn)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目可通過地市向省政府提出發(fā)行政府債券申請，統(tǒng)一發(fā)債。二是發(fā)行城投債。城投債是地方投融資平臺作為發(fā)行主體，公開發(fā)行企業(yè)債和中期票據(jù)，為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益性項目融資。2014年新《預算法》和國發(fā)43號文出臺后，城投債發(fā)行一度萎縮，但在需求強烈和經(jīng)濟下行雙重壓力下政策又走向?qū)捤?，預計未來城投債仍將是地方政府融資的重要途徑。黑龍江小城鎮(zhèn)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目也可以通過縣、市融資平臺發(fā)行城投債進行融資。三是進行資產(chǎn)證券化。資產(chǎn)證券化是以特定資產(chǎn)組合或特定現(xiàn)金流為支持，發(fā)行可交易證券的一種融資形式，可以將缺乏流動性的建成項目通過資本市場融資，再投入新的建設(shè)。黑龍江小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，可以將具有良好現(xiàn)金流的建成項目作為資產(chǎn)證券化產(chǎn)品推向市場，獲得資金后投入新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，如建成運行的集中供熱項目、供排水項目等。

6.嘗試打捆組合等方式處理棘手難題。一是把部分沒有收益、缺少市場吸引力的項目，可以嘗試將其與收益項目打捆組合成綜合收益項目。二是供水及污水處理、集中供熱等要求規(guī)模效益的項目(由于黑龍江小城鎮(zhèn)規(guī)模小且分散，單獨在一個小城鎮(zhèn)建設(shè)不經(jīng)濟)，可以聯(lián)合兩個或更多小城鎮(zhèn)，跨區(qū)域共同建設(shè)和運營。

六、創(chuàng)新小城鎮(zhèn)投融資的保障機制

小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資創(chuàng)新不僅涉及理念的轉(zhuǎn)變，還關(guān)系模式的轉(zhuǎn)型以及路徑的出新，是一個戰(zhàn)略性、全局性、系統(tǒng)性的變革過程。新型投融資方式不再是政府單方面的投入，更強調(diào)政府的引導和調(diào)度，創(chuàng)造有利于融資創(chuàng)新的體制機制和政策環(huán)境，由此建立多元化、多層次、多渠道的融資體制，以保證建設(shè)資金的持續(xù)性。因此，要著力破除體制機制障礙，進一步研究制定有利于創(chuàng)新的政策措施，完善市場監(jiān)管體系。

1.積極爭取國家支持，允許黑龍江省在小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設(shè)融資方面先行先試。建議梳理城鎮(zhèn)化建設(shè)思路，及時向國家有關(guān)部門匯報，努力爭取外部支持，允許在金融方面進行融資創(chuàng)新。在此基礎(chǔ)上，與國內(nèi)外相關(guān)金融機構(gòu)合作，通過直接融資和間接融資，探索新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的“龍江模式”，并努力將其打造成拉動經(jīng)濟增長、社會進步的推動劑。

2.明確政府融資管理部門。建議成立由發(fā)改委、財政、金融辦等部門共同參與的融資管理委員會，主要負責領(lǐng)導全省的政府融資活動，并對地方債務(wù)活動合理監(jiān)管，進一步結(jié)合黑龍江省實際情況，制定適宜本省的政府融資計劃。

3.加大對省級融資平臺的扶持。在理順管理體制、加大整合力度的基礎(chǔ)上，把省級融資平臺進一步做強做實，豐富融資渠道，并保證其在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的引領(lǐng)作用，同時，建立健全“借、用、管、還”機制，提高城鎮(zhèn)化建設(shè)項目的市場化融資能力。

4.出臺城鎮(zhèn)化融資扶持政策。推出《黑龍江省推進城鎮(zhèn)化融資工作方案》及其配套政策，明確不同時期的工作目標、重大項目以及扶持政策，在全國城鎮(zhèn)化建設(shè)中把握有利時機。

5.建立城鎮(zhèn)化重大項目工作機制。針對支持全省城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、產(chǎn)城結(jié)合、小城鎮(zhèn)建設(shè)、場縣共建等方面，建議黑龍江省政府指定相關(guān)部門梳理城鎮(zhèn)化工作思路，詳列重大項目清單，并建立工作小組，可以跨部門指導并落實重大項目的建設(shè)。

〔責任編輯：劉 陽〕

2016-10-08

李若冰(1967-)，男，黑龍江肇源人，黨委書記，院長，高級工程師，博士，從事城鄉(xiāng)建設(shè)管理、新型城鎮(zhèn)化研究。

F062.9

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1000-8284(2016)12-0118-05