公眾參與地方立法制度創(chuàng)新：實(shí)踐反思與完善制度

黃信瑜

公眾參與地方立法制度創(chuàng)新：實(shí)踐反思與完善制度

黃信瑜

地方立法是國家立法體系的重要組成部分。在中國特色社會(huì)主義法律體系形成后的當(dāng)下，地方立法工作重點(diǎn)與思路，也從以往的“粗放型”向“精細(xì)化”的立法方向，從立法“量”的滿足而逐漸向立法“質(zhì)”的要求轉(zhuǎn)變。實(shí)踐表明，公眾參與有助于提高與深化地方的立法質(zhì)量，也是推進(jìn)地方立法公開化、科學(xué)化與民主化的重要根本保障，更是積極實(shí)現(xiàn)和有效維護(hù)公眾合法權(quán)益的一項(xiàng)重要制度安排。然而，實(shí)踐中仍存在著立法機(jī)關(guān)過分或隨意主導(dǎo)立法活動(dòng)過程，致使公眾“被參與”而導(dǎo)致其參與意愿不高；立法信息不對(duì)稱，致使公眾難以真正地進(jìn)行有效參與；參與的范圍和途徑較為有限，致使公眾參與的成效有限等困境。為此，實(shí)有必要對(duì)地方立法實(shí)踐所存在的問題進(jìn)行總結(jié)與反思。在日后制度完善時(shí)，應(yīng)明確不同參與形式的細(xì)致化程序并制定立法機(jī)關(guān)所需承擔(dān)的相應(yīng)立法責(zé)任，建立全面的立法信息公開制度，擴(kuò)大參與范圍和拓寬立法參與途徑。

立法法；公眾參與；地方立法

當(dāng)下我國社會(huì)各階層的利益逐漸分化，利益主體訴求也日趨多元化，從而迫切需要更加公開暢通、便捷有效的利益表達(dá)與平衡機(jī)制。不同的利益主體若能在透明與公正的制度安排基礎(chǔ)上，進(jìn)行充分的反復(fù)博弈進(jìn)而達(dá)成共識(shí)，將有利于使相應(yīng)的法律制度安排起到社會(huì)資源最為優(yōu)化的配置與效用，同時(shí)提高與深化立法的科學(xué)性、民主性與正當(dāng)性。實(shí)踐證明，公眾參與是立法民主制度安排的一項(xiàng)重要補(bǔ)充，公眾參與立法和良法之治二者間具有顯著的正向關(guān)系。公眾參與立法所呈現(xiàn)出的立法公開化、民主化和科學(xué)化，在一定程度上起到提高立法質(zhì)量、完善立法和推進(jìn)與深化依法治國目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)作用，也有助于緩解立法“民主化”的要求與立法的“專業(yè)化”二者間的緊張關(guān)系。同時(shí)，這也是我國民主發(fā)展歷程的客觀規(guī)律和必然要求，更是當(dāng)代民主思潮中“參與式民主”（協(xié)商民主）理論的核心價(jià)值所在。

一、問題的提出

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國各地民主法治建設(shè)進(jìn)程中的成功實(shí)踐，也是其地方立法公眾參與發(fā)展歷程的生動(dòng)縮影。然而，由于歷史發(fā)展和相關(guān)條件制約之故，國內(nèi)學(xué)界對(duì)公眾參與地方立法的研究起步比較晚，從20世紀(jì)90年代初才開始，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于地方立法的制度實(shí)踐①1978年我國各地普遍選舉產(chǎn)生第五屆人民代表大會(huì)以來，迄今已走過了近38年的發(fā)展歷程。。直到2000年我國《立法法》的出臺(tái)，才正式以法律形式確立與保障公眾得以通過多種途徑、方式來參與立法活動(dòng)。此外，在總結(jié)了實(shí)施十多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后，于2015年也對(duì)《立法法》進(jìn)行首次修訂。在中國特色社會(huì)主義法律體系形成后的當(dāng)下，我國地方立法工作重點(diǎn)與思路，也從以往的“粗放型”向“精細(xì)化”的立法方向，從立法“量”的滿足而逐漸向立法“質(zhì)”的要求轉(zhuǎn)變。新修訂的《立法法》主要亮點(diǎn)之一就在于賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。此外，新修改后的《立法法》也一如既往高度重視公眾參與立法活動(dòng)并進(jìn)行相關(guān)規(guī)定。

二、公眾參與地方立法的現(xiàn)狀與困境

地方立法是國家立法體系的重要組成部分?？偨Y(jié)過去15年的立法制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn),其中最為重要的就是：立法必須植根、貼近于基層人民群眾的根本利益。立法不是寫在紙上的、抽象的“空中樓閣”，在現(xiàn)實(shí)生活中充滿復(fù)雜的利益博弈與共識(shí)妥協(xié)。在一定程度上，國家的法治發(fā)展與地方的立法制度完善是緊密聯(lián)系的。正如有學(xué)者所言：“觀察法治，眼睛固然要向上，重視國家層面的各種措施；但更要向下，觀察民間與基層利益博弈中形成的各種問題、糾紛解決機(jī)制與制度。地方、基層的法規(guī)與制度是整個(gè)社會(huì)依法辦事的前提?！盵1]應(yīng)當(dāng)說，地方立法在我國整個(gè)立法體系中，占有越來越突出的地位。截至目前，有立法權(quán)的地方立法機(jī)關(guān)所制定的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的數(shù)量，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過法律與行政法規(guī)。然而，由于地方立法機(jī)關(guān)各自的具體情況、客觀條件與實(shí)際需要等不同（如人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法的需求與能力等），相較于國家層面而言，各地立法機(jī)關(guān)也都存在程度不同的、較為復(fù)雜的運(yùn)作程序。此外，在具體實(shí)踐中也面臨著較多具有地方特色性、不平衡性等問題，也為國家層面的立法制度完善提供了鮮活的、豐富有益的素材。唯有清醒地認(rèn)識(shí)到當(dāng)下我國各地法治發(fā)展的環(huán)境復(fù)雜與差異較大，才能有助于我們深刻把握和準(zhǔn)確理解當(dāng)下中國地方立法特點(diǎn)、運(yùn)行邏輯，進(jìn)而才能科學(xué)地總結(jié)出地方立法活動(dòng)的基本規(guī)律，從而循序推進(jìn)立法水平、提高立法質(zhì)量以及為深入改革與完善地方立法制度建設(shè)提供有針對(duì)性的、可行的路徑選擇。

（一）立法機(jī)關(guān)“過分”或“隨意”主導(dǎo)立法活動(dòng)過程，致使公眾“被參與”而導(dǎo)致參與意愿不高

毋庸置疑，提高立法的公眾參與意愿程度有助于全面、準(zhǔn)確地反映多元化的利益訴求，保護(hù)各社會(huì)不同利益主體的合法權(quán)益，從而有助于匯聚民智推進(jìn)立法結(jié)果的科學(xué)化與提升立法質(zhì)量。不可否認(rèn)，長期以來，在立法實(shí)踐中地方立法機(jī)關(guān)往往出現(xiàn)“過分”或“隨意”主導(dǎo)立法活動(dòng)過程的現(xiàn)象，也就是大部分的地方性法規(guī)草案大都由該法的執(zhí)行部門負(fù)責(zé)（或主要牽頭）起草，從而在很大程度上形成了權(quán)力（行政）機(jī)關(guān)普遍主導(dǎo)法案起草而與公眾“無涉”的狀況。立法機(jī)關(guān)由于自身的專業(yè)能力，以及法定的權(quán)力、地位和職責(zé)等原因（職權(quán)主義），掌握了較大的立法活動(dòng)過程的主導(dǎo)權(quán)與核心地位，在很大程度上成為立法資源的守護(hù)者和分配者而難以有效克服部門保護(hù)主義的局限，也容易受利益集團(tuán)的立法影響而忽視社會(huì)大眾公共利益的實(shí)際需求（容易產(chǎn)生部門利益立法謀私或“尋租”現(xiàn)象）[2]（P103）。此外，地方立法機(jī)關(guān)所出臺(tái)的立法條例也普遍規(guī)定了，法規(guī)案有關(guān)問題若存在意見重大分歧，或是所涉及的利益關(guān)系較為重大而需要進(jìn)行聽證的，地方立法機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)”召開聽證會(huì)來聽取社會(huì)有關(guān)方面的意見。由上可知，公眾能否參與地方立法的決定權(quán)取決于立法機(jī)關(guān)。然而，由于未有較為細(xì)化的參與立法的程序以及缺乏相應(yīng)的立法者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，往往導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)召集公眾參與座談會(huì)和聽證會(huì)的活動(dòng)流程容易流于隨意，而導(dǎo)致公眾參與意愿不高，并衍生出失望、不滿、厭惡與抵觸等情緒，最終影響參與成效。例如《安徽省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》第34條規(guī)定，“法規(guī)案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽證的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)”，以聽取社會(huì)有關(guān)方面的意見。同條例第42條也規(guī)定，“鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與立法，對(duì)公眾提出的意見和建議進(jìn)行認(rèn)真分析和研究”，采取“適當(dāng)”的方式予以反饋。但該條例卻未能進(jìn)一步規(guī)定，若未盡到此義務(wù)者的處罰，從而容易使公眾淪為立法聽證“套路”中“配合演出”的“花瓶”之尷尬境地。

再者，誠如學(xué)者調(diào)研總結(jié)后所發(fā)現(xiàn)的：在地方性法規(guī)制定過程中，“權(quán)力部門主導(dǎo)型”的起草方式最為常見，占法規(guī)總數(shù)的80%以上[3]（P81）。在當(dāng)下實(shí)際地方立法中，權(quán)力機(jī)關(guān)真正將地方性法規(guī)草案交付社會(huì)大眾討論或以聽證會(huì)的方式征求、匯聚立法意見還是較為少見[4]（P103）。也有學(xué)者以蘇州市的地方立法為例發(fā)現(xiàn)：從立法主體來看，“部門立法”現(xiàn)象依舊存在；從立法過程來看，公眾參與立法仍不充分[5]。然而，立法不該是專屬于立法機(jī)關(guān)“剛愎自用”“閉門造車”、壟斷的“自留地”或“自成品”，而應(yīng)當(dāng)是不同利益訴求的主體間相互公開、博弈和妥協(xié)的理性對(duì)話產(chǎn)物。

（二）立法信息“不對(duì)稱”，致使公眾難以真正地有效參與

從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，立法信息公開制度安排不合理，容易造成立法資源配置扭曲，從而最終導(dǎo)致立法出現(xiàn)“劣法”驅(qū)逐“良法”的結(jié)果。也就是說，在立法活動(dòng)過程中，掌握立法信息劣勢的公眾相較于信息優(yōu)勢的立法者而言，由于信息的不對(duì)稱，致使公眾難以準(zhǔn)確、順利和有效地參與立法，于是立法活動(dòng)便隨之扭曲，進(jìn)而出現(xiàn)參與成效不彰的現(xiàn)象。我們知道，立法信息公開是決定公眾參與成效的一個(gè)關(guān)鍵性變量。立法信息的公開性越強(qiáng)、透明度越高，公眾參與的知情權(quán)也就越能得到有效保障。事實(shí)上，立法信息來源的廣泛、公正與透明程度，會(huì)直接影響公眾參與成效以及最終立法的質(zhì)量。公眾只有在充分地了解與掌握立法信息的基礎(chǔ)上，才能較為全面、客觀地對(duì)立法活動(dòng)施加影響，從而才能避免衍生出“被參與”的窘境而達(dá)到較為理性有效的實(shí)質(zhì)參與。所以，立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能賦予和創(chuàng)造更多的條件與機(jī)會(huì)使公眾更好地掌握與了解地方立法活動(dòng)的相關(guān)信息，從而形成良性的互動(dòng)關(guān)系與格局。

雖然修改后的《立法法》第37條規(guī)定了“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，應(yīng)當(dāng)在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議后將法律草案及其起草、修改的說明等向社會(huì)公布”，以及“征求意見的情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)通報(bào)”，各地方也普遍出臺(tái)有關(guān)的立法條例，大都規(guī)定了在法規(guī)草案及其起草、修改的說明等，需在人大網(wǎng)站或者其他媒體向社會(huì)公布并征求大眾意見，但在實(shí)踐中，如學(xué)者所觀察到的，目前各地立法機(jī)關(guān)官網(wǎng)上所刊載的立法信息并不充分甚至過于老舊，同時(shí)一般只公布草案文本，對(duì)擬定草案的依據(jù)、起草修改的說明等相關(guān)重要內(nèi)容較少公布。立法規(guī)劃、立法計(jì)劃的編制也都較少有公眾參與，一般也不向公眾公布。此外，地方人大官網(wǎng)上，往往是單方提供、零散與多種并存而又不夠全面的靜態(tài)信息現(xiàn)狀，很少出現(xiàn)公開互動(dòng)、及時(shí)回復(fù)社會(huì)公眾的立法建議與意見的動(dòng)態(tài)信息，這在一定程度上反映了立法信息公開的隨意性。規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，會(huì)使公眾對(duì)立法信息的獲取程度大為降低（信息不對(duì)稱）。因此，建立健全立法信息公開機(jī)制，一方面不僅是公眾參與知情權(quán)的要求，另一方面也能強(qiáng)化公眾對(duì)地方立法活動(dòng)過程的監(jiān)督。

（三）參與的范圍、途徑有限，致使公眾參與的成效有限

1.在參與立法活動(dòng)的范圍方面。一般而言，公眾參與地方立法的范圍，從法規(guī)的規(guī)劃建議、項(xiàng)目征集、草案建議，以及法規(guī)制定后的修改、廢止和立法效果評(píng)估等都應(yīng)當(dāng)包含在內(nèi)。然而，就目前看來，地方立法條例一般只對(duì)立法草案意見的征集作相關(guān)規(guī)定，在具體實(shí)踐中公眾參與范圍也大多集中在立法草案的意見征集（立法準(zhǔn)備階段），而在參加地方法規(guī)案的審議過程、法規(guī)修改、廢止，以及法規(guī)評(píng)估等環(huán)節(jié)（在法案到法和立法完善階段）則較少發(fā)現(xiàn)公眾參與其中。我們知道，制度是理念的載體，先進(jìn)的立法理念終須通過完善可行的制度予以落實(shí)，因此，立法機(jī)關(guān)需要將信息公開實(shí)現(xiàn)由“控制”到“開放”和由“被動(dòng)”到“主動(dòng)”的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，也需要與時(shí)俱進(jìn)地?cái)U(kuò)大公眾參與地方立法范圍，以匯聚民智、廣征民意，才能有效回應(yīng)公眾參與的迫切需要，才能強(qiáng)化公眾參與的有序發(fā)展并取得積極成效。

2.在參與途徑方面。立法活動(dòng)在本質(zhì)上是一種民主協(xié)商行為，也是一種運(yùn)用實(shí)踐理性、辯論對(duì)話的表現(xiàn)。法律只有當(dāng)它是從公開的、包容的和公平的協(xié)商參與性過程的結(jié)果，它才具有合法性。公眾參與有助于破解地方立法過程中部門利益法律化，有利于公眾了解立法民主的運(yùn)作程序，熟悉法律、管理公共事務(wù)，以及積累參與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從而培養(yǎng)與提高民主法治時(shí)代的公民自覺意識(shí)。雖然《立法法》規(guī)定了立法機(jī)關(guān)應(yīng)保障人民通過多種途徑來參與立法活動(dòng)（現(xiàn)行公眾主要是采取座談會(huì)、論證會(huì)和聽證方式），地方也大都出臺(tái)了相應(yīng)的立法條例來加以回應(yīng)與落實(shí)，但在實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)由于需承擔(dān)一定的成本以及出于各種考慮之故，較少舉行立法聽證會(huì)而使相關(guān)的規(guī)定流于紙上。再者，地方的立法條例雖然也都提及在法規(guī)案的有關(guān)問題上若存在“重大意見分歧”或涉及“利益關(guān)系重大調(diào)整”而需要進(jìn)行聽證的，“應(yīng)當(dāng)”召開聽證會(huì)，然而在地方立法實(shí)踐中，公眾卻常常是應(yīng)邀扮演制式“按表操課”的角色，充分配合完成立法機(jī)關(guān)規(guī)定的“任務(wù)”，期間少見有針對(duì)性的辯論、博弈、沖突和妥協(xié)，更多是表現(xiàn)出“溫良恭儉讓”，從而使“聽證會(huì)”淪為“懇談會(huì)”，違背了立法聽證制度設(shè)置的初衷，消減了社會(huì)大眾對(duì)立法機(jī)關(guān)的信任感與認(rèn)同感。參與的方式越便捷，公眾參與的積極性就會(huì)越高，進(jìn)而也使得立法的民主性和科學(xué)性愈高。然而，在目前網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代下，各地立法機(jī)關(guān)的官網(wǎng)很少提供與設(shè)置和公眾及時(shí)互動(dòng)的動(dòng)態(tài)參與方式，例如時(shí)下民間流行使用的網(wǎng)上調(diào)查、網(wǎng)上公共論壇等，也未見有立法機(jī)關(guān)的微信群、QQ群等與社會(huì)大眾及時(shí)、高效的對(duì)話互動(dòng)空間，從而極大縮限了公眾參與的熱情與途徑。

三、完善公眾參與地方立法的具體路徑

從法理邏輯上來看，公眾參與是地方立法公開化、民主化和科學(xué)化的重要目標(biāo)和必然要求。當(dāng)下我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織形式和社會(huì)利益格局發(fā)生深刻變化，地方立法工作要因地制宜，適應(yīng)這些新情況、新問題，就更要善于利用地方立法的“本土資源”，作出更有針對(duì)性、更符合地方需求以及相應(yīng)的調(diào)整和安排。公眾對(duì)“在地”的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保和文化等問題的主動(dòng)關(guān)切、參與和監(jiān)督就是地方立法源源不絕的內(nèi)在動(dòng)力。為此，有必要對(duì)地方立法實(shí)踐所存在的問題進(jìn)行總結(jié)與深刻反思，并完善制度。

（一）明確不同參與形式的細(xì)致化程序，并制定立法機(jī)關(guān)所需承擔(dān)的相應(yīng)立法責(zé)任

修改后的《立法法》第5條第2款特別增加和強(qiáng)調(diào)，法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)“明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性”。因此，為了將現(xiàn)今地方普遍出現(xiàn)的立法機(jī)關(guān)“過分”或“隨意”主導(dǎo)公眾參與的局面，改變?yōu)橐钥陀^明確的相關(guān)制度安排為依歸，實(shí)有必要考量以較為細(xì)致化的制度設(shè)置來規(guī)制、約束立法機(jī)關(guān)在組織公眾參與地方立法活動(dòng)的隨意性問題，從而有助于落實(shí)與保障公眾參與權(quán)利的積極實(shí)現(xiàn)。針對(duì)公眾各種不同類型的參與形式，應(yīng)明確界定與之相應(yīng)的、細(xì)致的立法程序，以防止和約束立法機(jī)關(guān)對(duì)是否“應(yīng)當(dāng)”邀請(qǐng)公眾參與立法活動(dòng)及其過程形式作出“任性”的“自由裁量”權(quán)。為此，我國地方立法條例應(yīng)進(jìn)一步明確規(guī)定立法機(jī)關(guān)的責(zé)任與義務(wù)，對(duì)立法機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)”采取“座談會(huì)”“聽證會(huì)”的形式來集思廣益征求公眾意見、建議而未采?。ü妳⑴c權(quán)利受到不當(dāng)侵害），從而導(dǎo)致日后產(chǎn)生不利的重大后果或影響的，則立法機(jī)關(guān)需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。例如，美國的議會(huì)就構(gòu)建了一個(gè)較為嚴(yán)格完備和有效激勵(lì)的議事規(guī)則，明確規(guī)定立法者和參與公眾的權(quán)利與義務(wù)，在一定程度上保障公眾參與立法聽證的權(quán)利，以及聽證活動(dòng)的功能實(shí)現(xiàn)。同時(shí)美國聯(lián)邦《眾議院規(guī)則》第11條規(guī)定，從立法聽證的準(zhǔn)備、舉行到結(jié)束，都應(yīng)有相關(guān)細(xì)致的程序性規(guī)則，如在聯(lián)邦的公報(bào)上發(fā)出邀請(qǐng)通知（包含聽證法案的主要內(nèi)容、性質(zhì)、時(shí)間、地點(diǎn)和有關(guān)法律依據(jù)）、人數(shù)要求、事先呈交證人證言、證人的權(quán)利、強(qiáng)制性命令證人到場的規(guī)定、詢問證人的規(guī)則、媒體播報(bào)規(guī)范，以及聽證會(huì)記錄結(jié)果的公開與處理和反饋程序等[6]（P82-83）。

（二）建立全面的立法信息公開制度

雖然地方立法機(jī)關(guān)對(duì)立法信息公開的理念日益增強(qiáng)，也取得一定的實(shí)踐成效，但由于我國《立法法》對(duì)立法信息公開僅僅是作出原則性（《立法法》第5條規(guī)定“堅(jiān)持立法公開”）而非較為清晰細(xì)致的程序性規(guī)定，也就是說，對(duì)地方立法活動(dòng)信息公開的內(nèi)容、范圍和程序等方面模糊籠統(tǒng)缺乏針對(duì)性和可操作性，同時(shí)也未對(duì)立法機(jī)關(guān)違反公開立法信息義務(wù)所需承擔(dān)的相關(guān)法律責(zé)任（約束機(jī)制），以及公眾提出申請(qǐng)立法信息公開受阻后如何相應(yīng)地尋求救濟(jì)等問題作明確規(guī)定。因此，迫切需要對(duì)立法信息公開予以“規(guī)范化”“制度化”和“常態(tài)化”，從而為保障與落實(shí)公眾參與立法信息的知情權(quán)利提供重要的制度支撐。

1.全面公開地方立法活動(dòng)過程的相關(guān)信息。從地方的立法實(shí)踐來看，立法信息公開大多主要集中在立法規(guī)劃、計(jì)劃和法案起草的征求意見階段（立法準(zhǔn)備），而在法案提出、審議、表決與公布階段（法案到法）以及修改、補(bǔ)充和評(píng)估（立法完善）階段則較少規(guī)定。應(yīng)規(guī)定整個(gè)立法活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，主動(dòng)將立法機(jī)關(guān)所掌握到的相關(guān)信息及時(shí)主動(dòng)通過機(jī)關(guān)公報(bào)、電視、報(bào)刊、廣播和網(wǎng)站等方式，全方位廣泛地深入報(bào)道、宣傳和直播議事運(yùn)作過程情況。特別是可以依托網(wǎng)絡(luò)的強(qiáng)大傳播、及時(shí)互動(dòng)和高效便捷的功能，形成網(wǎng)上立法信息動(dòng)態(tài)發(fā)布的平臺(tái)，最大限度地讓廣大公眾得以及時(shí)便捷地了解和掌握立法活動(dòng)過程的相關(guān)信息。

2.公開與豐富地方性法規(guī)草案征求意見的內(nèi)容。地方立法機(jī)關(guān)公開的法規(guī)內(nèi)容也要客觀全面，并應(yīng)提出制定或者修改前后的法規(guī)條款對(duì)照文本及其說明資料。如制定或修改法規(guī)的背景、依據(jù)、目的、理由、必要性和可行性，以及關(guān)鍵問題、重點(diǎn)條款的聚焦和解讀，今后可能產(chǎn)生的影響等。同時(shí)，也應(yīng)對(duì)公眾參與地方立法的訴求、意見和建議，制定科學(xué)的、明確細(xì)致的處理、評(píng)估、反饋、激勵(lì)等程序機(jī)制，在未采納公眾建議時(shí)應(yīng)當(dāng)說明和反饋其具體原因。

（三）擴(kuò)大參與范圍和拓寬立法參與途徑

立法并不必然是符合所有人意志的決定，但卻應(yīng)該是利益相關(guān)人大都能知曉以及參與立法決策過程的結(jié)果。地方立法的公開化、民主化和科學(xué)化，實(shí)有賴于社會(huì)大眾和立法者兩者間的有機(jī)統(tǒng)一和完美結(jié)合，這也是地方立法發(fā)展進(jìn)步的根本動(dòng)力和主要源泉。為激發(fā)公眾參與地方立法的積極性，有必要擴(kuò)大公眾參與立法活動(dòng)的范圍，以及積極的探索與創(chuàng)新參與途徑。與此同時(shí)，也應(yīng)及時(shí)歸納總結(jié)公眾參與地方立法方面新的作法與經(jīng)驗(yàn)（如公眾的網(wǎng)絡(luò)參與），從而在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成熟時(shí)，能與時(shí)俱進(jìn)地加以規(guī)范化和制度化。

1.應(yīng)擴(kuò)大公眾參與地方立法的范圍，特別是立法后評(píng)估活動(dòng)。各地方應(yīng)從各自的實(shí)情與特點(diǎn)出發(fā)，可以在先行探索試驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再循序漸進(jìn)、逐步擴(kuò)大公眾參與的范圍。如本文之前分析所述，目前立法實(shí)踐中公眾參與立法活動(dòng)的范圍，更多是集中在法規(guī)草案的意見征求（立法準(zhǔn)備階段），而在“法案到法”和“立法完善”階段則較為欠缺。筆者認(rèn)為，應(yīng)擴(kuò)大公眾參與地方立法的范圍，以及通過更為細(xì)致的制度安排，來保障公眾皆可以參與立法各階段活動(dòng)的權(quán)利 （哪怕是僅僅可以起到 “公開”和“監(jiān)督”的作用）。因?yàn)槭构姼嗟貐⑴c立法活動(dòng)過程，不僅有助于使其更加了解制定法規(guī)的意義、內(nèi)容和目的，也能使出臺(tái)后的法規(guī)更容易得到廣大公眾的認(rèn)可和支持，從而有利于進(jìn)一步提高與深化地方性法規(guī)的執(zhí)行力。

在法規(guī)的“立法完善”階段也迫切需要公眾參與，特別是立法后的評(píng)估活動(dòng)。實(shí)踐證明，立法后評(píng)估活動(dòng)有利于廣泛調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，擴(kuò)大其參與立法的范圍與程度。我們知道，立法后評(píng)估一定程度上是檢驗(yàn)立法質(zhì)量、提高立法水平的重要方法和保障，同時(shí)也是對(duì)法規(guī)進(jìn)行民意測驗(yàn)、尊重民意的重要表現(xiàn)，其目的就是借由評(píng)估來發(fā)現(xiàn)法規(guī)本身的缺陷，以及對(duì)已施行的法規(guī)是否需要繼續(xù)執(zhí)行或修改、廢止作出準(zhǔn)確合理的判斷，從而為立法決策提供較為科學(xué)的依據(jù)。再者，作為一種具有中國特色的立法質(zhì)量保障或立法工作自我創(chuàng)新完善機(jī)制的地方立法后評(píng)估制度①一般而言，凡實(shí)施2年后，尤其是涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和公共管理類而需要修改的地方性法規(guī)，大都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法后評(píng)估。（人們通常形象地稱為立法“回頭看”），近年來開始出現(xiàn)在各地的立法條例，并廣泛付諸于立法實(shí)踐，已取得重要共識(shí)，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，其中的公眾參與，更是成為地方性法規(guī)立法后評(píng)估中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。例如，北京市的代表性法規(guī)《北京市法律援助條例》，就在一定程度上充分利用公眾參與立法評(píng)估，從而較好地獲得地方社會(huì)公眾和輿論媒體的支持與認(rèn)同[7]。

應(yīng)當(dāng)說，立法評(píng)估給我們提供了立法制度的新視角，有利于社會(huì)公眾更加客觀評(píng)價(jià)、實(shí)證檢驗(yàn)地方法規(guī)實(shí)施的實(shí)際效果，更加清醒地理解立法的民主性和科學(xué)性問題。過去我們習(xí)慣從定性、宏觀層面考察立法的優(yōu)劣與成效，缺少以定量、微觀層面作分析與評(píng)估。從目前地方立法條例及其具體實(shí)踐來看，大多數(shù)將進(jìn)行立法后評(píng)估活動(dòng)視為地方立法機(jī)關(guān)內(nèi)部有關(guān)專門委員會(huì)或工作委員會(huì)的專有職權(quán)，而排除了公眾參與權(quán)利。同時(shí)，雖規(guī)定最后的評(píng)估情況應(yīng)當(dāng)向地方立法機(jī)關(guān)報(bào)告，但忽略了向社會(huì)大眾和輿論媒體公布的義務(wù)。如《安徽省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》第82、84條規(guī)定：人民代表大會(huì)專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作委員會(huì)可以組織對(duì)有關(guān)法規(guī)或者法規(guī)中的有關(guān)規(guī)定、評(píng)估情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。

事實(shí)上，有的地方非常重視公眾參與地方性法規(guī)的立法后評(píng)估工作，并不斷積極探索評(píng)估的方式，豐富與規(guī)范評(píng)估內(nèi)容，建立科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，從而在此基礎(chǔ)上不斷地出臺(tái)與完善適合地方特點(diǎn)的、較為科學(xué)的、有操作性的和規(guī)范化的立法后評(píng)估制度，最終保證了立法評(píng)估工作的有法可依，其不少有益經(jīng)驗(yàn)值得我們重視與推廣。例如，甘肅省在2005年制定了《甘肅省人大常委會(huì)地方性法規(guī)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及其保障措施（試行）》；于2010年，在結(jié)合當(dāng)時(shí)地方立法實(shí)際狀況的基礎(chǔ)上，制定了《甘肅省地方性法規(guī)立法后評(píng)估要素計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)（試行）》②該標(biāo)準(zhǔn)總分為100分，共可分為8個(gè)大項(xiàng)，且每一項(xiàng)都有不同的分值計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)。主要包括：立法條件、目的和依據(jù)，制度設(shè)計(jì)和權(quán)力配置，地方特色，可操作性，技術(shù)規(guī)范，公眾參與，法制統(tǒng)一以及現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性。；2012年，為進(jìn)一步完善立法后評(píng)估機(jī)制，出臺(tái)了《甘肅省地方性法規(guī)立法后評(píng)估辦法》，該辦法強(qiáng)調(diào)：公眾認(rèn)為已經(jīng)生效的地方性法規(guī)與“上位法”不一致、相違背，或該法規(guī)已明顯不適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的，可以向立法機(jī)關(guān)提出修改或廢止的立法建議，同時(shí)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)處理并及時(shí)反饋告知公眾。根據(jù)上述規(guī)定，2009年以來，甘肅省就先后對(duì)外公布了《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》和《甘肅省煙草專賣若干規(guī)定》立法后評(píng)估報(bào)告，并將這兩個(gè)地方性法規(guī)先后列入立法計(jì)劃，從而適時(shí)對(duì)其進(jìn)行了修改與完善，并獲得地方社會(huì)大眾的支持與認(rèn)同。

2.應(yīng)拓寬多元化的立法參途徑，特別是納入網(wǎng)上參與方式。目前，除了應(yīng)使現(xiàn)有的公眾參與渠道繼續(xù)發(fā)揮作用外，立法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)積極探索、開放靈活和創(chuàng)新拓展其他豐富的、可行的參與途徑，并在深入探索制度形成與運(yùn)作的規(guī)律基礎(chǔ)上，在條件成熟的時(shí)候能及時(shí)以立法的形式將實(shí)踐中積累的公眾參與經(jīng)驗(yàn)固定下來，成為一項(xiàng)長期實(shí)施的制度。筆者認(rèn)為，“鍵盤立法”“指尖民主”的參與立法制度改革創(chuàng)新趨勢已經(jīng)到來，公眾通過網(wǎng)上參與方式，或許是今后立法機(jī)關(guān)必須直面和無法回避的。未來可以預(yù)見，關(guān)于地方重大影響法規(guī)的立、改、廢“網(wǎng)上民意調(diào)查”“網(wǎng)上聽證會(huì)”和“網(wǎng)上立法評(píng)估會(huì)”等，將會(huì)不同程度在各地開展起來。

總之，2015年我國已正式走進(jìn)了“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”加出了很多的“新經(jīng)濟(jì)”，也為公眾參與立法活動(dòng)提供了良好的科技保障。我國的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心(CNNIC)在2016年1月所發(fā)布的第37次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》中明確指出，截至2015年年底，我國的網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到6.88億人，并有90.1%的網(wǎng)民通過手機(jī)上網(wǎng)，互聯(lián)網(wǎng)的普及率已達(dá)到50.3%，成為世界上最大的網(wǎng)民國家[8]。此數(shù)據(jù)在一定程度顯示出，社會(huì)大眾越來越廣泛地使用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)來開展日常生活的交流、溝通與信息分享等。應(yīng)當(dāng)說，公眾藉由移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的方式，形成了開放性、交互性、平等性與快捷性的立法信息傳播途徑，不僅突破了過去立法信息傳播的時(shí)空限制，同時(shí)也降低了公眾參與立法活動(dòng)的時(shí)間與成本，從而達(dá)到廣泛的社會(huì)宣傳效果，有助于滿足公眾積極參與和監(jiān)督立法活動(dòng)方式的多元化需求?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”公眾參與所釋放出的強(qiáng)大連結(jié)資源能力和及時(shí)的意見反映功效，將對(duì)當(dāng)下地方立法產(chǎn)生重大、深刻與系統(tǒng)性的影響。為此，有必要健全與強(qiáng)化地方立法機(jī)關(guān)網(wǎng)上信息公開平臺(tái)的職責(zé)，提供各種更為便捷的有效渠道來調(diào)動(dòng)公眾參與立法活動(dòng)的積極性。比如，立法機(jī)關(guān)除了通過傳統(tǒng)的電話、傳真、信函、電視、報(bào)紙、廣播和電子郵件信箱等方式，也可利用其官方網(wǎng)站以及當(dāng)下流行的新型即時(shí)社交通信工具（如微博、微信、QQ等），動(dòng)態(tài)及時(shí)地對(duì)立法的相關(guān)信息進(jìn)行公告、宣傳、咨詢和反饋。為此，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真對(duì)待網(wǎng)站的建設(shè)與資料的整理和更新，主動(dòng)及時(shí)提供相關(guān)的、豐富的立法信息內(nèi)容以及簡便的檢索功能服務(wù)，設(shè)置公眾“法規(guī)意見征集專欄”或“法規(guī)互動(dòng)欄目”，隨時(shí)發(fā)布反饋對(duì)公眾有關(guān)咨詢情況或意見的處理結(jié)果，以有效引導(dǎo)公眾積極地關(guān)注立法動(dòng)態(tài)，提高公眾參與和監(jiān)督立法活動(dòng)的意愿。與此同時(shí)，在大數(shù)據(jù)背景下，信息和知識(shí)獲取方式越來越多樣化和便捷化，立法機(jī)關(guān)可以進(jìn)一步探索利用“云計(jì)算”的技術(shù)，創(chuàng)新地運(yùn)用在收集和分析公眾參與后所反映的相關(guān)民意數(shù)據(jù)，以作為日后制定法規(guī)、修改法規(guī)或廢止法規(guī)的重要參考。

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[8]CNN IC發(fā)布第 37次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)[EB/OL].http://tech.sina.com.cn/i/2016-01-22/docifxnuvxh5133709.shtm l，2016-10-03.

[責(zé)任編輯：戴慶瑄]

黃信瑜，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，安徽 蚌埠 233030

DF 01 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-4434(2016)12-0124-06

2015年教育部重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“中國的立法體制研究”（15JZD006）；安徽省教育廳2016年度高校人文社科研究重點(diǎn)項(xiàng)目“文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策與法律保障：臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)及其啟示”（SK2016A0011）的階段性成果