憲法思維與國家治理現(xiàn)代化的路徑

2014年,黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出,依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義制度的本質(zhì)要求和重要保障,是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。并提出,堅持依法治國首先要堅持依憲治國,堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。四中全會的《決定》把依憲治國提到實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求的高度。因此,對于國家治理現(xiàn)代化建設(shè),我們有必要從憲法建設(shè)的角度來解讀,如何用憲法思維和方式推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,是我們需要進一步研究與闡釋的問題。

一、國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

十八屆三中全會提出了“國家治理”概念。國家治理的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在國家治理體系和國家治理能力兩方面。所謂國家治理體系,是“在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系,包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排,也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”。所謂國家治理能力,則是“運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力,包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。國家治理體系和治理能力是一個有機整體,相輔相成,有了好的國家治理體系才能提高治理能力,提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能?！眹抑卫眢w系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn),二者緊密相連,國家治理體系是國家治理能力得以提高的重要制度平臺,而國家治理能力則是國家治理體系實現(xiàn)效能的保障。

國家治理的現(xiàn)代化,就是實現(xiàn)國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化核心要素包括了民主、法治、文明、科學(xué)和高效的品格,它與近現(xiàn)代人類政治智慧的產(chǎn)物——憲法所追求的保障人權(quán)、法治、民主、有限政府等價值有著高度的契合,國家治理現(xiàn)代化的核心要素是符合憲法價值取向的。國家治理的現(xiàn)代化要求,國家治理體系要更加科學(xué)、完善,更加規(guī)范、有序,國家治理能力的運用要更加透明、有效,更加民主和法治化。憲法思維下的國家治理現(xiàn)代化,從體系上,打破傳統(tǒng)的統(tǒng)治和管理習(xí)慣,打破傳統(tǒng)的人治思維方式,構(gòu)建以法治與憲法治理為核心的現(xiàn)代國家治理體系;從能力上,國家的治理主體要有嚴格依法辦事的法治意識和憲政理念,堅持依法治國,特別是依憲治國,實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。

二、依憲治國與憲法思維模式的確立

1、依憲治國。黨的十八屆四中全會的《決定》提出,堅持依法治國,首先是堅持依憲治國。習(xí)近平同志指出,“憲法具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力,具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。依法治國,首先是依憲治國?！薄椃ㄊ欠芍械姆?憲法在法律中的統(tǒng)帥地位決定了“依憲治國”是“依法治國”之首。“依憲治國”,是指依據(jù)法律特別是憲法來治理國家,其實質(zhì)意義是指依憲法制約國家權(quán)力,強調(diào)的是“憲法之治”。要實現(xiàn)國家治理的長治久安,最根本的還是要依法治理,特別是依憲法治理,這是推進國家治理現(xiàn)代化的必然選擇。

2、憲法思維模式的確立。憲法思維模式是一種社會思維,來源于一定的社會心理基礎(chǔ)之上,而社會心理的形成又來自于社會群體的具體經(jīng)驗和感性認識。促使人們相信憲法、崇尚憲法,自覺運用憲法思考和解決問題的社會心理的形成,體驗關(guān)于憲法的感性認識,有助于將憲法精神和理念內(nèi)化為人們普遍性的社會心理,并成為一種廣泛性的社會共識。在國家治理中,憲法思維模式的確立主要體現(xiàn)在三個層面：一是重視憲法知識的宣傳,憲法知識直接決定著人們憲法思維水平的高低;二是要有具體的憲法制度或規(guī)范,憲法思維應(yīng)具體化,規(guī)則化;三是用憲法凝聚社會共識,讓憲法作為我們生活規(guī)則的理念內(nèi)化于心。因此,筆者認為,憲法思維只有與憲法實踐互動,才有生命力和存在的價值。人們思維活動需要知識和信息作基礎(chǔ)和支撐,憲法法律知識以及在法律生活中得到的憲法經(jīng)驗,將決定人們憲法思維水平的高低。用憲法思維和憲法方式解決國家社會生活中的重大實踐問題,才能促使人們相信憲法、信賴憲法并自覺遵守憲法的社會心理的形成,為人們提供正確的憲法經(jīng)驗,反過來則又推動憲法思維模式的進一步確立。

3、憲法思維的含義。關(guān)于憲法思維的含義,目前學(xué)者論述并不多。鄧聯(lián)繁教授認為,“所謂憲法思維,就是人們通過憲法這一溝通平臺所共享的生活習(xí)慣與心理取向,它是人們運用對憲法本身的認識來觀察問題、提出問題、分析問題和解決問題的思維方式?！盵5]并提出,憲法思維具有基礎(chǔ)性、綱領(lǐng)性、根本性、系統(tǒng)性與憲政性特征,各特征各有側(cè)重且相輔相成。筆者認為,“憲法思維”就是按照憲法理念、憲法所體現(xiàn)的價值要求來思考和解決各種社會問題的一種法律思維模式。把握憲法思維的概念,應(yīng)從以下幾方面理解。

(1)憲法思維是一種理性的法律思維。法律是理性的體現(xiàn),理性能夠使人們行為更公正、更合理。國家生活中重大關(guān)系,公民與國家關(guān)系、國家權(quán)力機關(guān)之間的權(quán)力分配等,必須且只能由被喻為“法律中的法律”的憲法來規(guī)范,用憲法思維和憲法方式來思考和處理。

(2)憲法思維是以憲法為媒介。憲法思維是關(guān)于對憲法的認識,研究和理解憲法思維不能脫離作為根本法的憲法,要結(jié)合憲法的歷史、憲法文本、憲法規(guī)范與憲法實踐去理解憲法思維。

(3)憲法思維的基本內(nèi)容是由憲法的主要價值形態(tài)構(gòu)成的。憲法思維的基本內(nèi)涵實質(zhì)上是由現(xiàn)代憲法理念和憲法主要價值形態(tài)構(gòu)成的,包括憲法至上、人民主權(quán)、權(quán)力制約、人權(quán)保障與權(quán)利救濟等憲法觀念、思想和理論。

三、憲法思維模式下國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略路徑

1、依憲治國，樹立憲法權(quán)威。運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定,依法治國成為我們當下最重要的治國方略。“依法治國,首先是依憲治國;依法執(zhí)政,關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”的廣泛共識,又將法治思維的核心定格在憲法思維上。筆者認為,應(yīng)將依憲治國理念寫入我國憲法文本,依憲治國理念入憲,有利于將黨的“依憲治國”方略主張上升為國家意志,為我黨的執(zhí)政方略增強正當性基礎(chǔ),并為國家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)容提供最高法即憲法上的依據(jù),有助于進一步確立憲法權(quán)威及憲法在國家治理中的價值與作用。

2、依憲執(zhí)政，重塑執(zhí)政黨形象。習(xí)近平同志在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話指出：黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律,黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動,真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。這些都強調(diào)了憲法的權(quán)威性,所有人都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動?？梢?中國共產(chǎn)黨履行執(zhí)政興國的重要職責(zé),就是按照黨章治黨,依據(jù)憲法執(zhí)政。十八大以來,我黨制定了一系列黨內(nèi)重要法規(guī),完善了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件,堅持依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的不斷推進,還需要我們進一步健全和完善黨內(nèi)法規(guī)文件,形成一個體系完整、運行有效、配套協(xié)調(diào)的黨法黨規(guī)體系,并應(yīng)該與憲法保持一致。

3、依憲行政，建設(shè)法治政府。依法行政,就是要求各級政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,在法治軌道上行使職權(quán)。憲法作為具有最高法律效力的根本法,是各級行政機關(guān)履行職責(zé)的最高準則。依法行政,必須要依憲行政。依憲行政,不僅要求在以憲法為核心的法律體系框架內(nèi),加強和改進政府行政立法制度建設(shè),還要求在憲法所確定的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式下,深化行政執(zhí)法體制改革,對不同層級政府的事權(quán)和職能,進行合理配置執(zhí)法力量,并努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運行機制和有效的監(jiān)督機制。

4、依憲司法，守住正義防線。司法是維護社會公平正義的最后一道防線,沒有公正的司法就不可能實現(xiàn)法律的公平與正義的價值。確保司法公正的核心在于依憲司法,保證憲法實施。三中全會《決定》強調(diào),要加快建設(shè)公正高效的社會主義司法制度,讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義,提出要改革司法管理體制,確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán),優(yōu)化司法職權(quán)配置,健全司法權(quán)力運行機制,完善人權(quán)司法保障制度。這不僅要求各級國家審判機關(guān)、檢察機關(guān)堅持公正司法,不斷提高司法公信力,而且對司法體制改革提出了明確的要求。

5、憲法的生命在于實施。憲法的生命在于實施,憲法的權(quán)威也在于實施。憲法是否能有效實施,關(guān)鍵在于是否有健全的憲法監(jiān)督制度。我國憲法規(guī)定,全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實施。但在目前司法實踐中,存在著人民檢察院不得進行憲法監(jiān)督的不成文的禁令,及人民法院不得引用《憲法》判案的不成文的禁令。筆者認為,監(jiān)督憲法實施的機關(guān),除了全國人大及其常委會為主要的監(jiān)督機關(guān)外,人民檢察院和人民法院也應(yīng)該具有憲法監(jiān)督的職責(zé)。人民檢察院是我國憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān),人民檢察院監(jiān)督憲法實施,對違憲行為審查有憲法依據(jù)。人民法院在審理案件時,在遇到法律法規(guī)可能和憲法抵觸或者法律法規(guī)之間有沖突時,法官若不作判斷,則是對憲法和法律的不尊重。對此,我們有必要設(shè)計相應(yīng)憲法監(jiān)督程序,允許人民法院成為違憲審查程序的啟動者、參與者。我們應(yīng)該重新認識并充分挖掘應(yīng)用我國憲法中已有的違憲審查制度,堅持以人民代表大會制度為我們的憲政體制,構(gòu)建由全國人大及其常委會、人民法院和人民檢察院三位一體參與的,多元審查與多級審查相結(jié)合的違憲審查制度,建立并完善有中國特色的憲法監(jiān)督制度體系。