社會治理視域下民辦非企業(yè)單位信息公開問題研究

黎永紅，張 平

社會治理視域下民辦非企業(yè)單位信息公開問題研究

黎永紅，張 平

民辦非企業(yè)單位非營利性等性質(zhì)上的特殊性決定其信息公開的重要性。目前，民辦非企業(yè)單位信息公開存在制度性障礙，例如法律制度不健全、信息公開措施執(zhí)行不到位、信息公開渠道不暢、自身能力弱小等，其原因在于民辦非企業(yè)單位定位不明確、發(fā)展不平衡、政府職能轉(zhuǎn)變不到位、人才保障機(jī)制僵化等。掃除信息公開障礙，必須建立完善的信息公開法律制度，制定并落實相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，加大信息公開監(jiān)督力度。

社會組織；民辦非企業(yè)單位；信息公開；社會治理

社會組織發(fā)展是現(xiàn)代社會趨勢和現(xiàn)代政治文明標(biāo)志。為促進(jìn)社會組織健康發(fā)展，十八屆三中全會指出：“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用?！痹诂F(xiàn)代社會，信息交流是社會交往主要方式，信息成為影響行為決策的關(guān)鍵因素。社會組織信息公開與否及其公開程度如何直接決定公眾態(tài)度和行為。本文在研究上海市民辦非企業(yè)單位信息公開基礎(chǔ)之上，分析信息公開問題及其成因，并提出建議。

一、民辦非企業(yè)單位信息公開的制度瓶頸

民辦非企業(yè)單位是指具有“非政府性”、“非營利性”、“公共性”特征的社會組織。民辦非企業(yè)單位在信息公開方面存在著阻礙其發(fā)展的制度瓶頸。

（一）法律制度不健全

信息公開是社會組織“規(guī)定動作”，意義重大，須通過立法予以法律保障。有關(guān)社會組織信息公開的法律規(guī)范文件包括：《社會團(tuán)體登記管理條例》（1998）《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998）《公益事業(yè)捐贈法》（1999）《事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位企業(yè)所得稅征收管理辦法》（1999）《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》（2005）《民間非營利組織會計制度》（2005年）《基金會信息公布辦法》（2006）《公益慈善捐贈信息公開指引》（2011）《企業(yè)所得稅法》（2013）等。2007年的《政府信息公開條例》可作為社會組織信息公開立法借鑒。目前，信息公開立法總體上采取的還是單獨立法模式，規(guī)范基金會信息公開的《基金會信息公布辦法》已于2006年出臺，但缺乏規(guī)范民辦非企業(yè)單位信息公開的法律法規(guī)，更缺乏統(tǒng)一性的規(guī)范三類社會組織信息公開基本要求的法律法規(guī)。因而，民辦非企業(yè)單位信息公開立法滯后，存在“法律赤字”現(xiàn)象。

（二）信息公開措施執(zhí)行不到位

民辦非企業(yè)單位未采取有效措施規(guī)范信息公開內(nèi)容。上海市社團(tuán)局依據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》對信息公開作了規(guī)定，但沒有體現(xiàn)對不同民辦非企業(yè)單位的不同要求，而是一刀切

做同質(zhì)化處理，對處于早期、發(fā)展期、成熟期不同階段的民辦非企業(yè)單位均要求同樣的信息公開內(nèi)容。與此不同，西方國家僅對大型社會組織提出上交復(fù)雜報告的要求，而對小型社會組織不要求上交報告，即使上交也僅是簡化報告。

在現(xiàn)行登記管理制度之下，民辦非企業(yè)單位注冊登記比較困難。我國社會組織登記管理制度的基本特點是雙重審批、雙重許可，即業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的前置審查許可和登記管理機(jī)關(guān)的后續(xù)登記許可[1]（P64）。這抬高了準(zhǔn)入門檻。首先，政府部門出任業(yè)務(wù)主管單位有顧慮，因為如果出任業(yè)務(wù)主管單位，就必須承擔(dān)其日常管理職責(zé)，而目前為止缺乏相關(guān)法律規(guī)定、人員財政支持。其次，隨著公共服務(wù)需求的迅速發(fā)展和政府機(jī)構(gòu)的自我調(diào)整，新型、跨界社會組織難以找到對口業(yè)務(wù)主管單位。最后，由于資金、場所等條件限制使得一些社會組織無法登記，被迫游離于政府監(jiān)管之外，成為“地下社會組織”，無法獲取減免稅和提供公共服務(wù)資格。目前，這一情況有所好轉(zhuǎn)，各地在探索由樞紐型社會組織承擔(dān)特定領(lǐng)域內(nèi)社會組織的業(yè)務(wù)主管職責(zé)。2007年，上海市靜安區(qū)提出區(qū)社會組織聯(lián)合會可以試行行使業(yè)務(wù)主管單位職責(zé)。2009年，北京市確認(rèn)一批樞紐型社會組織可作為社會組織的主管單位。雖然準(zhǔn)入門檻有所降低，但登記還是較難。近年來，社會組織增長數(shù)量和比例呈逐年下降趨勢，如2009年全國社會組織增長率不足3%，而2007年以前都是10%以上。

（三）信息公開途徑不暢，渠道匱乏

社會組織主要功能是使用公共資金向社會提供公共服務(wù)及其產(chǎn)品。設(shè)立信息公開制度之目的在于解決社會組織與政府、捐贈人及公眾之間在信息交流和反饋中的信息受阻、信息失真、信息匱乏等信息非對稱問題，以監(jiān)督社會組織和維護(hù)相關(guān)方利益。信息公開途徑是否多元、渠道是否通暢在很大程度上關(guān)系到信息公開制度能否落到實處。對于社會組織治理來說，由于其先天“所有者缺位”，就特別需要各利益相關(guān)者參與治理，以體現(xiàn)其民主價值和公益使命，影響非營利組織行為和決策[2]（P56）。信息公開需要多方參與，向稅務(wù)部門、主管部門、登記部門、公民等公開信息。然而，在實施過程中，業(yè)務(wù)主管部門不僅沒有調(diào)動信息公開積極性，反而為政府權(quán)力尋租提供空間。官方性質(zhì)的民辦非企業(yè)單位與其業(yè)務(wù)主管單位關(guān)系密切，導(dǎo)致監(jiān)管失控，信息公開內(nèi)容失真。而草根民辦非企業(yè)單位與政府關(guān)系疏遠(yuǎn)，其信息公開流于形式。民辦非企業(yè)單位缺乏快捷低成本的信息公開渠道，且現(xiàn)有渠道不暢。信息公開渠道包括網(wǎng)站、宣傳畫、報刊、傳統(tǒng)媒體、微博、微信、論壇、沙龍等，其中網(wǎng)站、微博、微信成為主渠道。上海易居房地產(chǎn)研究院、華夏社會發(fā)展研究院網(wǎng)站建設(shè)規(guī)范，信息公開有保障。上海市社團(tuán)局已正式開通“上海社會組織”官方微信公眾平臺。這是運用新媒體搭建的首個官方社會組織動態(tài)信息平臺。盡管如此，仍然有不少民辦非企業(yè)單位無網(wǎng)站。據(jù)滬社非[2008] 1號、民發(fā)[2007]145號文件對全市5516家民辦非企業(yè)單位網(wǎng)站進(jìn)行統(tǒng)計，靜安區(qū)民辦非企業(yè)單位219家，有50家建有網(wǎng)站，僅占總數(shù)23%左右。

（四）民辦非企業(yè)單位自身綜合能力較弱

民辦非企業(yè)單位數(shù)量較少，規(guī)模較小。上海社會組織近年來發(fā)展迅速，但無論數(shù)量、規(guī)模與發(fā)達(dá)國家差距甚大。截至2010年底，上海社會組織9900家，2012年發(fā)展到10745家，2013年達(dá)11601家。2014年底，上海社會組織共有12363家，其中民辦非企業(yè)單位8255家。上海社會組織發(fā)展速度較快，整體質(zhì)量和水平也較高，每萬人擁有社會組織數(shù)量7個，遠(yuǎn)高于全國2.7個的整體水平，但與世界水平相比仍有較大差距，不僅低于發(fā)達(dá)國家，亦低于某些發(fā)展中國家。發(fā)達(dá)國家每萬人擁有社會組織平均在50個以上，法國110個，美國52個，發(fā)展中國家平均在10個以上，巴西13個。民辦非企業(yè)單位信息公開能力直接取決于其籌資能力，其資金主要來源于財政撥款、社會捐贈、發(fā)起人出資。2007年，美國“聯(lián)合之路”慈善機(jī)構(gòu)籌資40億美元，遠(yuǎn)超上海近萬家社會組織26億美元的年度籌資。上海社會組織年度總支出占全市生產(chǎn)總值GDP的比重為1.4%，而世界22個國家的平均值為4.6%，美與英分別高達(dá)7.5%和6.8%。這說明我國社會組織籌資能力難與發(fā)達(dá)國家相比。

二、民辦非企業(yè)單位信息公開制度性障礙的成因

（一）民辦非企業(yè)單位定位尚未明確

民辦非企業(yè)單位在與政府和社會的關(guān)系中定位不明確。民辦非企業(yè)單位的公益性質(zhì)要求其具有自主獨立性，在政府和社會之間充當(dāng)樞紐角色，但實際情形是其獨立性缺失，高度依賴政府。從產(chǎn)生來看，不少社會組織是政府機(jī)構(gòu)衍生的產(chǎn)物，而非內(nèi)生于社會公共服務(wù)的需要。在社會治理中，一旦公共服務(wù)需要外包時，政府機(jī)構(gòu)不是交給社會

組織來做，而是成立臨時單位來運營，項目一結(jié)束，立即撤銷。此舉導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、職能不明，侵蝕民辦非企業(yè)單位生存發(fā)展空間。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變不到位

政府對民辦非企業(yè)單位的登記管理職能轉(zhuǎn)變不到位。業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)和登記管理機(jī)構(gòu)的雙重管理制度抬高民辦非企業(yè)單位準(zhǔn)入門檻。目前，廣東正在探索社會組織登記由審批制向備案制轉(zhuǎn)變，推動政府管理方式由事前審批向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。上海進(jìn)行社會組織登記改革，由樞紐組織承擔(dān)業(yè)務(wù)主管單位部分職責(zé)，承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移或委托職能。

政府對民辦非企業(yè)單位的服務(wù)職能轉(zhuǎn)變不到位。社會治理要求包攬一切的“管治型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變。政府購買公共服務(wù)成為協(xié)調(diào)政府和社會組織關(guān)系的重要途徑。政府購買公共服務(wù)可以降低服務(wù)成本，提高服務(wù)效率和質(zhì)量。要按照政社分離、政事分離、管控分離的原則轉(zhuǎn)變政府職能，但實際情況復(fù)雜。政府對民辦非企業(yè)單位不放手，因為一些政府部門利用民辦非企業(yè)單位進(jìn)行權(quán)力尋租，民辦非企業(yè)單位為政府部門輸送利益；某些半官方性質(zhì)的民辦非企業(yè)單位不愿意脫離政府，想方設(shè)法傍上政府。上海加大對社會組織的支持力度，2000年首先從養(yǎng)老領(lǐng)域開始探索購買社會組織服務(wù)。上海每年都撥付財政資金用于購買公共服務(wù)產(chǎn)品，雖然點上有突破，但面上未實現(xiàn)全覆蓋，雖然具體操作實踐比較快，但缺乏制度化、規(guī)范化的操作方法體系和制度規(guī)范體系。

（三）發(fā)展能力不足

民辦非企業(yè)單位資金主要來源于政府和市場，社會捐贈少，實際獲得資金數(shù)量取決于其負(fù)責(zé)人個人融資能力。民辦非企業(yè)單位等社會組織有多種籌資方式：政府撥款、社會捐贈、國外基金的項目資金、非營利目的的服務(wù)所得[3]（P47）。顯然，在目前還存在政社不分、政事不分情形下，政府撥款與非營利目的的服務(wù)所得比社會捐贈來源更可靠。這就使得民辦非企業(yè)單位傾向于依附政府部門，獲取政府資金。草根民辦非企業(yè)單位獲取不了公共項目，既無法從財政資金分一勺羹，又不允許吸納社會資本參與運作，發(fā)展舉步維艱。而且，因民辦非企業(yè)單位自身信息公開制度不規(guī)范，缺乏公信力，難以獲得廣泛認(rèn)同，社會捐贈少，從而發(fā)展不足。

（四）民辦非企業(yè)單位人才保障機(jī)制僵化

民辦非企業(yè)單位人才保障機(jī)制僵化，缺乏對人才的吸引力，員工缺乏歸宿感。民辦非企業(yè)單位只有發(fā)展壯大才能增強(qiáng)信息公開能力，而發(fā)展壯大又依賴于其對人才的吸引力。民辦非企業(yè)單位缺乏專業(yè)人才加盟，從業(yè)人員結(jié)構(gòu)不合理。2009年，上海全市社會組織工作人員16.1萬人，其中專職人員7.6萬，兼職人員8.5萬，專職人員占47.2%，直接服務(wù)于基層社區(qū)的公益性社會組織從業(yè)人員僅4.4萬人，離專業(yè)化、職業(yè)化人員結(jié)構(gòu)要求相距甚遠(yuǎn)。2010年，上海社會組織工作人員20.12萬，其中專職人員12.44萬，占61.83%。從社會組織工作人員占非農(nóng)就業(yè)人口的比重來看，上海社會組織專職工作人員占非農(nóng)就業(yè)人口的比重為0.7%，明顯低于世界平均水平的4.8%，遠(yuǎn)低于荷蘭12.6%和加拿大11.1%的比例。盡管社會組織的從業(yè)人數(shù)和專職人員不斷增加，但總?cè)藬?shù)不足，且專職人員所占比例不高、不穩(wěn)定、流動性大。

三、破解民辦非企業(yè)單位信息公開障礙的思路

法治是現(xiàn)代政治文明核心、治國理政基本方式和實現(xiàn)社會治理基本途徑。

（一）對民辦非企業(yè)單位實施單獨立法，為信息公開提供法律保障

仿效《基金會信息公開辦法》，制定《民辦非企業(yè)單位信息公開辦法》。依法治國是實現(xiàn)社會治理的途徑，填補信息公開立法空白是對社會組織權(quán)利義務(wù)的規(guī)范與保障。信息公開立法目前主要采取單獨立法模式。因此，目前信息公開立法的首要任務(wù)就是為之制定一部專門法律，使得民辦非企業(yè)單位信息公開有法可依，違法必究，受到法律保障[4]（P82）。將來社會組織發(fā)展水平提高到一定程度，社會對信息公開提出更高要求，相關(guān)立法條件皆成熟，可采用綜合立法模式，制定一部統(tǒng)一的《社會組織信息公開法》。

（二）完善對民辦非企業(yè)單位的稅收優(yōu)惠政策，為信息公開釋放動力

完善民辦非企業(yè)單位對稅務(wù)機(jī)關(guān)的信息公開制度。國外社會組織一般通過稅務(wù)部門登記許可獲得相應(yīng)程度免稅資格。在美國，非營利法人須向聯(lián)邦國家稅務(wù)局填寫固定格式的年度報告表，報告財務(wù)狀況，并經(jīng)稅務(wù)局批準(zhǔn)，獲得免稅資格。與美國不同，我國社會組織免稅資格一般不通過稅務(wù)登記，而通過民政部門登記注冊后自動獲得。正因為如此，當(dāng)發(fā)生新事實而負(fù)有納稅義務(wù)時，社會

組織一般不主動履行稅務(wù)登記義務(wù)。為規(guī)范此類行為，1999年國家稅務(wù)總局發(fā)布規(guī)定對社會組織實施普遍稅收登記。然而，此規(guī)定僅對所得稅有效，未涉及其他稅種，稅收管理制度缺陷仍未補救。

改善對民辦非企業(yè)單位的稅收優(yōu)惠政策。社會組織分擔(dān)政府公共服務(wù)職能。為扶持其發(fā)展，稅收優(yōu)惠政策同時覆蓋社會組織及其給予捐贈的個人、企業(yè)。在美國，按照《稅法501（C）（3）》規(guī)定，非營利組織的捐贈者可享受稅收優(yōu)惠：免稅、所得稅豁免、捐贈減稅。公眾捐款抵稅。公司向國稅局認(rèn)可的慈善機(jī)構(gòu)捐贈財產(chǎn)，在應(yīng)繳所得稅額的10%內(nèi)，可以扣減；個人捐贈在應(yīng)繳所得稅額的50%內(nèi)，可以扣減，公司則是10%，根據(jù)特殊情況可調(diào)整。據(jù)統(tǒng)計，美國社會組織收入50%來自提供服務(wù)收入，30%來自政府撥款，12%來自捐贈收入，8%來自投資收益[5]（P58）。正是因為有社會組織非營利收入免稅和向社會組織捐款抵稅稅收優(yōu)惠政策的支持，美國社會組織蓬勃發(fā)展。在我國，依照相關(guān)規(guī)定，社會組織非營利性收入免稅、社會捐贈抵稅。然而，《基金會管理條例》規(guī)定，接受社會捐贈的對象只限于具備公募資格的基金會。民辦非企業(yè)單位接受社會捐贈是否享受稅收政策優(yōu)惠屬于法律空白。而且，2009年頒布的《關(guān)于非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入問題的通知》限制和縮小了非營利組織稅法上的相關(guān)權(quán)益，獲得免稅資格的“公益性社會團(tuán)體”規(guī)定為通過省級以上（含省級）財政、稅務(wù)、民政聯(lián)合認(rèn)定的獲得公益性捐贈稅前扣除資格的基金會、慈善組織等公益性社會團(tuán)體，民辦非企業(yè)單位未列入。目前，上海共審核認(rèn)定享受公益性捐贈稅前扣除資格的社會組織不到1%，而且取得的政府購買服務(wù)的收入還要收取所得稅。依據(jù)2013年施行的《企業(yè)所得稅法》第九條規(guī)定，捐贈免稅比例從以前3%增至12%。另外，《個人所得稅法實施條例》第二十四條規(guī)定的個人捐贈應(yīng)繳所得稅額30%免稅，遠(yuǎn)低于美國50%免稅的占比。此外，無論企業(yè)、個人，捐贈對象都必須是政府指定的紅十字會等官方性質(zhì)的社會組織，否則仍不能享受稅收優(yōu)惠。

（三）加強(qiáng)政府對民辦非企業(yè)單位信息公開的監(jiān)督，給其信息公開施加壓力

民辦非企業(yè)單位負(fù)載的“公益使命”決定了對其信息公開的監(jiān)督要比營利組織的監(jiān)督要求更嚴(yán)，標(biāo)準(zhǔn)更高。作為矯正現(xiàn)代社會與產(chǎn)業(yè)弊病的政策，公開制度能有效防范和監(jiān)督不法行為，促使社會組織履行信息公開義務(wù)。社會組織是否贏得公眾信任，關(guān)鍵在于信息是否公開透明。在嚴(yán)密監(jiān)管之下，美國社會組織規(guī)范自身行為，贏得社會認(rèn)可。美國政府信息公開監(jiān)管主要體現(xiàn)在對非營利性活動和財務(wù)活動的監(jiān)督上，嚴(yán)格審查免稅資格及其社會捐贈的使用是否合規(guī)。政府監(jiān)管手段主要是要求非營利組織每年報送“990表”，包括成員變動情況、項目列表、收支狀況等。非營利組織每年接受稅務(wù)局臨時檢查，如違規(guī)，自動喪失免稅資格，如果連續(xù)3年未提交報告，也會喪失免稅資格。在我國，政府對社會組織信息公開監(jiān)督主要通過年度報告審查形式進(jìn)行。首先，民辦非企業(yè)單位每年3月31日前向業(yè)務(wù)主管部門報送上一年度工作報告。其次，報告經(jīng)業(yè)務(wù)主管部門初審?fù)夂螅?月31日前報送登記管理機(jī)關(guān)，接受年度檢查。最后，民辦非企業(yè)單位還應(yīng)向業(yè)務(wù)主管部門報告社會捐贈的接受清單、捐贈使用清單、財政資金收入支出清單等，并以適當(dāng)方式向社會公布，置于政府網(wǎng)站或特定社會組織網(wǎng)站以備查詢。財務(wù)信息披露是工作報告重點內(nèi)容，政府及其稅務(wù)部門應(yīng)重點關(guān)注?！睹耖g非營利組織會計制度》規(guī)定財務(wù)會計報告分年度和中期兩種形式，但對于非營利組織信息公開僅限于提交年度報告（年度終了后4個月內(nèi)對外提供），對臨時財務(wù)會計報告未作任何規(guī)定，對于中期報告未作出強(qiáng)制規(guī)定，僅是作出選擇性規(guī)定：如果非營利組織被要求對外提供中期財務(wù)會計報告，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時間內(nèi)提供。非營利性組織信息公開的核心是其財產(chǎn)收支、重大變動情況、稅收優(yōu)惠、社會捐贈、公益資助，特別是涉及財產(chǎn)的重大變動情況須通過適當(dāng)方式及時向社會公布。對民辦非企業(yè)單位來說，加強(qiáng)政府對其中期財務(wù)報告和臨時信息報告的監(jiān)督以及主動臨時抽查其財務(wù)狀況，督促其信息公開，有利于保護(hù)各相關(guān)方利益，促進(jìn)其健康發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：索 原]

黎永紅，華東理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院2013級馬克思主義中國化專業(yè)博士研究生，上海200237；湖南科技學(xué)院講師，湖南 永州 425100；張平，華東理工大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，上海200237

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1004-4434(2016)10-0040-04