我國城市規(guī)劃公眾參與機制現(xiàn)狀思考

◎章征濤 孫萍遙

我國城市規(guī)劃公眾參與機制現(xiàn)狀思考

◎章征濤 孫萍遙

1960年代開始，歐美城市規(guī)劃中參與式民主的理論和實踐逐步興起，這一趨勢也帶來對我國城市規(guī)劃公眾參與的探討。1990年代以來，我國學(xué)者對城市規(guī)劃領(lǐng)域中的公眾參與進行了大量的研究和嘗試。特別是2007年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，更是從法律體系層面明確了公眾參與在“城鄉(xiāng)規(guī)劃實施”和“監(jiān)督實施”中的法律地位，也在很大程度上推動了公眾參與在城市規(guī)劃實踐中的應(yīng)用。比如廈門的PX項目，以及都江堰災(zāi)后住房重建案例都較好的體現(xiàn)了城市規(guī)劃實踐中公眾參與的作用，并取得了很好的效果。但是，我們還需要清楚認識到，由于政府意志的強勢、公眾參與意識相對薄弱、參與組織模式和平臺搭建以及配套規(guī)范體系不完善等原因，使得公眾參與規(guī)劃在我國仍然處于“告知階段”，或者說象征性意義大于實際意義。因此，本文擬對當(dāng)前城市規(guī)劃參與機制現(xiàn)狀進行梳理，并在此基礎(chǔ)上提出具體建議。

一、現(xiàn)狀與問題

1.不完善的參與機制限制居民權(quán)利表達。雖然我國進入以市場經(jīng)濟為依托的社會轉(zhuǎn)型期，但是計劃經(jīng)濟時代的思維慣性依然左右著城市決策者和規(guī)劃執(zhí)行者。在這種制度慣性下，我國城市規(guī)劃的組織和決策始終體現(xiàn)著這種“壟斷性”特征。實際上政府全面主導(dǎo)、市場配合的方式，作用于城市規(guī)劃的立項、組織、規(guī)劃、決策的全過程中。而這種模式在城市更新中表現(xiàn)尤為明顯，由于涉及直接利害關(guān)系人，因此，也往往成為公共參與話題的焦點。一方面，地方政府具有完全壟斷性規(guī)劃組織，管理權(quán)力高度集中。比如，在城市更新規(guī)劃中集中體現(xiàn)地方政府的“計劃權(quán)”和“審批權(quán)”，在面對城市更新中涉及到廣泛的問題和矛盾時，往往采用“一刀切”的手段。另一方面，地方政府在一些規(guī)劃安排中對開發(fā)商妥協(xié)，在項目的組織和規(guī)劃決策方面為開發(fā)商提供各種優(yōu)惠條件。并且，這種決策方式在近年來更新規(guī)劃中表現(xiàn)的尤為常見。比如，南京老城南歷史地區(qū)更新規(guī)劃中，南京市政府因為“項目的特殊性”，而直接將商業(yè)開發(fā)土地協(xié)議出讓給具有國有企業(yè)背景的開發(fā)商。最直接、最重要的當(dāng)事人，原住居民，一般卻被全然置于項目決策和操作程序之外，沒有得到應(yīng)有的尊重。這很有可能導(dǎo)致規(guī)劃實施的失效，規(guī)劃的權(quán)威性、合法性和嚴(yán)肅性受到空前質(zhì)疑。比如，在廣州荔灣區(qū)恩寧路更新規(guī)劃中，居民對參與權(quán)利的落實提出了質(zhì)疑，《新快報》更是針對恩寧路的更新專門做出新聞報道，指出規(guī)劃部門不能偷偷摸摸進行。

2.居民利益表達僅停留在形式層面?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》明確了公眾參與的原則，將公眾參與納入到各層次規(guī)劃的制定和修改之中。它強調(diào)了公眾的知情權(quán)、明確了公眾表達意見的方法和途徑，并著重指出需要按公眾意愿進行規(guī)劃。但是，具體到規(guī)劃參與的實施和組織層面，公眾參與仍是一種公開的原則性規(guī)定。因此，通常會出現(xiàn)以下參與性安排：一方面，在一些流程方面并沒有設(shè)置參與和話語權(quán)表達的環(huán)節(jié)：另一方面，則是給予參與權(quán)，但是這種參與僅僅停留于形式上，居民的話語權(quán)并不能影響項目的決策和推進。換言之，公眾參與被認為是一種形式，常常只是一種滿足政府進行決策的程序安排。比如，在城市宏觀規(guī)劃層面，僅通過批前公示和批后公示的“告知信息”，由于并不涉及到直接或者明確的利害關(guān)系人，因此，在公示后的意見落實則成為一個不確定問題。簡而言之，雖然居民在局部過程中被賦予了參與權(quán)利，甚至主動表達參與意愿，但是并沒有在規(guī)劃決策中體現(xiàn)作用，反而在規(guī)劃項目的決策和實施中被利用，即滿足規(guī)劃中法定的對公眾參與的程序要求。

3.市民階層難以成為規(guī)劃參與的結(jié)構(gòu)性力量。目前城市規(guī)劃基本上還是由政治精英和社會精英所掌控,社會公眾參與城市規(guī)劃基本上處于告知性參與階段。參與的程度還處于低層次上,廣大群眾特別是弱勢群體還沒有取得對城市規(guī)劃表達利益訴求的制度化渠道。市民社會力量較弱，難以對權(quán)力和資本形成有效的制約。因此，平衡市民、政府和市場的博弈關(guān)系，實現(xiàn)三者的話語權(quán)對等，成為城市規(guī)劃中空間正義的關(guān)鍵所在。具體而言，就涉及到市民權(quán)利表達、采納和反饋機制的建立和有效運行。處于快速轉(zhuǎn)型期的中國，愈來愈面臨著市民對城市規(guī)劃及相關(guān)空間運動的參與熱潮，但是由于其表達參與機制的不完善，往往個體居民無法將自身的話語權(quán)作用于已經(jīng)形成的決策聯(lián)盟之上。因此，通過第三方組織的介入，來合理表達和組織居民的參與和平等協(xié)商的權(quán)利成為關(guān)鍵所在。從西方經(jīng)驗來看，歐美既有民間組織是推進社區(qū)參與和權(quán)利表達的關(guān)鍵，是在市場經(jīng)濟體系下，保障居民參與得以推進的一個重要條件。沒有這類組織權(quán)利傳達和組織，單個居民的表達權(quán)利將受到很大限制，同時也不能促進多元合作格局的形成。有學(xué)者指出通過社區(qū)參與的做法，是符合市場經(jīng)濟條件下政府運作的一般規(guī)律；但是迄今我國城市所實行的政府下放管理權(quán)，只是局限在政府內(nèi)部的上下級之間，而沒有將權(quán)利權(quán)限交給非政府組織；并且理論上具有自治性質(zhì)的居民委員會其本質(zhì)并不是真正意義的社區(qū)自治，而是政府派出機構(gòu)。

二、發(fā)展與建議

廣泛的公眾參與可以使得城市規(guī)劃在編制、決策過程中不斷吸納民意，協(xié)調(diào)各種利益，溝通政府與社會，從而使得規(guī)劃實施更具有科學(xué)性和合理性。針對我國公眾參與規(guī)劃的實際和現(xiàn)狀，提出如下政策建議。

1.政府職能向掌舵、協(xié)調(diào)和服務(wù)轉(zhuǎn)變，即服務(wù)于社會而不是管理社會。弱化政府的規(guī)劃和決策權(quán)限，在城市規(guī)劃中不再包攬規(guī)則的制定者、決策者、執(zhí)行者等多重角色，而是將規(guī)劃中各個參與主體組織到一起，給他們提供交流平臺，使規(guī)劃安排的形成基于協(xié)商和治理，而非強迫命令。美國西北大學(xué)都市事務(wù)與政策研究中心的約翰·麥克奈特指出，“我們必須嚴(yán)肅的考慮地方政府的某些權(quán)利重新分派給地方鄰里的可能性，許多經(jīng)驗告訴我們，一個集權(quán)式的政府架構(gòu)不易在鄰里層次取得深入與負責(zé)的市民參與”。2013年，獲得全國創(chuàng)新社會管理“最佳案例”獎的曹家巷自治改造就是成都金牛區(qū)政府不以主導(dǎo)者的身份介入其中，而是充分發(fā)揮居民主體作用的成功案例。金牛區(qū)政府在對改造政策進行廣泛宣傳和動員的基礎(chǔ)上，協(xié)助居民確定改造意愿和建立曹家巷“自改委”，并將項目業(yè)主的委托權(quán)、項目實施的決定權(quán)和補償安置方案都交給曹家巷的居民，引導(dǎo)“自改委”，代表全體住戶全程參與，讓群眾真正成為城市更新的決策主體，實現(xiàn)“改不改由群眾說了算”，鼓勵發(fā)揮曹家巷居民的主動性。該案例也有效的說明多元利益條件下，規(guī)劃中政府由主導(dǎo)職能向服務(wù)掌舵方式轉(zhuǎn)變的重要性。正如全國人大常委會研究室原主任程湘清對曹家巷自治改造的評價：“成都曹家巷的‘自治改造’模式是對社會管理和城市建設(shè)工作的創(chuàng)新，為我國城市建設(shè)和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提供了典型經(jīng)驗?！?/p>

2.細化公眾參與技術(shù)規(guī)范，基于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的可操作性落實。正如前文所說，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》已經(jīng)在法律層面明確了公眾參與地位和作用。但是，作為普遍性法律，它給予了規(guī)劃參與程序上的安排：提出規(guī)劃公開的原則規(guī)定，要求確立將公眾的知情權(quán)作為基本權(quán)利，明確公眾表達意見的方式和途徑，強調(diào)按公眾意愿進行規(guī)劃，追究違反公眾參與原則行為的法律責(zé)任；并明確了規(guī)劃參與的階段性要求：報送審批前要組織論證會或聽證會來聽取專家或者公眾對于規(guī)劃的意見，沒有經(jīng)過公眾討論的城鄉(xiāng)規(guī)劃是不能得到上級主管部門審批的。但是沒有給予具體的實施細則和步驟，即誰來組織、誰來推動、誰來實施。因此，建議從國家層面盡快出臺“城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與管理辦法”，界定一些主要的原則與方向，同時允許地方政府根據(jù)自身實際情況制定本地的實施細則，其中具體對公眾參與的組織主體、參與方式、人群選擇和比例、表達方式、結(jié)果分析和落實等細則性要素進行明確安排?？梢越梃b加拿大規(guī)劃參與經(jīng)驗，將決策進度劃分為六個階段，即定義問題、信息收集、設(shè)定決策標(biāo)準(zhǔn)、制定多方案、評估多方案和制定最終決策，并針對每一個階段，提出當(dāng)前決策需要滿足公眾需求的明確目標(biāo)。同時，將公眾參與活動與這些階段安排相結(jié)合，保證整個規(guī)劃過程的各個階段都經(jīng)過公眾參與，即未經(jīng)過公眾參與的結(jié)果與內(nèi)容則無法進入下個階段，而保證參與的實證性，并且通過居民對規(guī)劃設(shè)計的確認，保證規(guī)劃的參與有效性。

3.充分發(fā)揮社區(qū)和居民的主體作用，推動相應(yīng)社會組織的建設(shè)?；貧w社區(qū)組織權(quán)利，不僅僅是能夠強調(diào)居民的參與和話語，同時也可以反映和保障居民的基本利益。所以，只有通過社區(qū)，居民才可能實現(xiàn)公民的基本自由權(quán)利，也能更好的實現(xiàn)最具有代表性的參與權(quán)和話語權(quán)。此外，社區(qū)組織僅僅是參與的一部分，我們還需要發(fā)揮社會組織的作用。它可以為組織居民或社區(qū)組織參與公共事務(wù)、形成和表達個人利益，構(gòu)建更加積極和活躍的公民社會過程中發(fā)揮愈來愈大的作用。它還可以滿足市場經(jīng)濟條件下多元社區(qū)的需求，使更多專業(yè)工作者（比如社區(qū)規(guī)劃師）進入社區(qū)，提升社區(qū)工作的專業(yè)化。比如，在廣州恩寧路改造中，形成了多個社會組織：學(xué)術(shù)關(guān)注組（建筑、規(guī)劃、藝術(shù)、新聞和人類學(xué)等多元的專業(yè)背景的高校學(xué)生為主）、中山大學(xué)公民研究中心，他們根據(jù)居民意見和地塊文化特色要求形成了《恩寧路地塊更新改造規(guī)劃意見書》和《恩寧路更新改造項目社會評估報告》，它們作為居民參與表達的主要途徑，從而影響改造決策向利于原住民安置補償和街區(qū)保護的思路發(fā)展。最后，這些意見都較為有效的影響了改造方案的制定，使得早期從地塊經(jīng)濟平衡角度出發(fā)規(guī)劃方案，轉(zhuǎn)向更具有包容性，居民利益保障和歷史街區(qū)保護的方向發(fā)展。

三、結(jié)語

城市規(guī)劃公眾參與的思想基礎(chǔ)是源于多元化思想下對單一精英決策的反思，強調(diào)規(guī)劃的技術(shù)性向協(xié)商性轉(zhuǎn)變。由此，直接導(dǎo)致了城市規(guī)劃的社會化，使城市規(guī)劃從專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向了社會政治領(lǐng)域。但是，我們也需要注意到城市規(guī)劃的公眾參與進程和安排通常也容易陷入效率和公平的爭論中，由于利益多元化和社會資源稀缺是一對矛盾，更新決策是通過各種不同利益代表之間多次利益博弈后做出的，因而可能導(dǎo)致決策效率低下。但是，需要指出的是，筆者在這里所提到的規(guī)劃的參與機制，其本質(zhì)是旨在從公正的角度，強調(diào)社會話語權(quán)的實現(xiàn)，并不是要過度強調(diào)不計成本的妥協(xié)、博弈。因此，在推動規(guī)劃參與的過程中還需要考慮其時間和經(jīng)濟成本，力求減少“公眾參與”本身帶來的效率損失。

總之，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，城市開發(fā)趨勢必然由增量轉(zhuǎn)向存量，即依賴于城市擴張的方式將被更新方式所替代。比如，2016年，上海宣布將實現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模負增長，做到建設(shè)用地只減不增。換言之，城市更新將成為未來城市規(guī)劃的關(guān)鍵，并將以其利益關(guān)涉的復(fù)雜性，居民維權(quán)意識和法制意識的日益強化，對城市規(guī)劃公眾參與機制的完善提出新挑戰(zhàn)。面對城市規(guī)劃的新形勢和社會訴求，公眾參與，作為城市發(fā)展中決策民主化進程的重要內(nèi)容和手段，將在我國城市規(guī)劃中獲得不斷強化，并導(dǎo)致城市規(guī)劃理念、方法和規(guī)劃過程出現(xiàn)全面重構(gòu)。

（章征濤，廣東省珠海市規(guī)劃設(shè)計研究院規(guī)劃師，博士；孫萍遙，廣東省珠海市規(guī)劃設(shè)計研究院規(guī)劃師/責(zé)編張棟）