PPP撬動(dòng)變革

李菲

實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)由“政府供給”向政府和社會(huì)資本“合作供給”、政府由“管理者”向“監(jiān)督者、合作者”的轉(zhuǎn)變，是PPP模式最顯著、也是最為人們關(guān)注的亮點(diǎn)。

漫步在山東嘉祥縣九頂山風(fēng)景區(qū)，身邊花香撲鼻，鳥鳴啁啾；遠(yuǎn)處山體黛綠，樹木繁茂，山雞、野鴨等野生動(dòng)物不時(shí)出現(xiàn)，游人絡(luò)繹不絕，誰能想到昔日的九頂山卻是殘巖斷壁、滿目瘡痍，這就是生態(tài)綜合治理PPP項(xiàng)目的功勞。

步入禹城市辛寨中學(xué)，過去低矮破舊的平房已不見蹤影，一座座嶄新的教學(xué)樓和宿舍樓映入眼簾，這亦得益于禹城市的城鄉(xiāng)教育綜合發(fā)展PPP項(xiàng)目。

PPP，一個(gè)陌生而又有些熟悉的詞匯，在國(guó)務(wù)院、各部委以及各省市一系列政策文件的推動(dòng)之下，成為中國(guó)當(dāng)下最熱門、最火爆的詞匯和話題。那些曾經(jīng)因資金捉襟見肘所累的公共服務(wù)項(xiàng)目，也尋到了一個(gè)新的出口。

正如美國(guó)民營(yíng)化大師E·S·薩瓦斯說的那樣，“集體行動(dòng)的需求并不一定等于政府行動(dòng)，在政府提供公共物品的終極責(zé)任與直接生產(chǎn)這種物品之間，存在著巨大的空間和多種選項(xiàng)”。作為依靠公私合作來開發(fā)和管理公共服務(wù)項(xiàng)目的一種模式，PPP不僅促進(jìn)了一次微觀層面的操作方式升級(jí)，也撬動(dòng)了一次宏觀層面的體制機(jī)制變革。

1+1>2

目前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，正從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，從規(guī)模速度型粗放增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長(zhǎng)，從要素投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的陣痛期，擺在眼前的是經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、投資增速放緩、市場(chǎng)有效需求不足等諸多困難。因此，發(fā)揮投資的關(guān)鍵作用，特別是增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施投資就成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Α?/p>

與以往不同，新一輪的投資不再照搬以往政府主導(dǎo)投資的傳統(tǒng)模式，而是充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。在11月發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中也明確提出，“發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)功能，創(chuàng)新融資方式，帶動(dòng)更多社會(huì)資本參與投資。創(chuàng)新公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，推廣政府和社會(huì)資本合作模式。”

一時(shí)之間，PPP的風(fēng)頭大盛。中央力推，地方熱捧，資本觀望，各路人馬紛紛摩拳擦掌，撬起了一場(chǎng)公共服務(wù)變革。

那么，何謂PPP模式？即英文Public Private Partnership的縮寫，Public指公共部門，Private指私營(yíng)部門，Partnership指伙伴關(guān)系。多年來風(fēng)行于歐美城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)，被廣泛地應(yīng)用于交通、環(huán)保、教育、醫(yī)療等諸多領(lǐng)域。自上世紀(jì)90年代引入中國(guó)，小試牛刀，到近兩年政府熱推，PPP模式用幾十年的實(shí)踐，在中國(guó)的土壤中生根發(fā)芽，散發(fā)出政府、社會(huì)資本“1+1>2”的多贏魅力。

“PPP，對(duì)社會(huì)資本來說，是一種商業(yè)模式；對(duì)政府來說，PPP是一種市場(chǎng)機(jī)制?！必?cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心副主任焦小平在12月4日舉辦的中國(guó)首屆PPP論壇上指出。從某種意義上說，培育新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力，為人民群眾提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，是當(dāng)下中國(guó)式PPP最現(xiàn)實(shí)的意義。

就運(yùn)作方式而言，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)由“政府供給”向政府和社會(huì)資本“合作供給”、政府由“管理者”向“監(jiān)督者、合作者”的轉(zhuǎn)變，是PPP模式最顯著、也是最為人們關(guān)注的亮點(diǎn)。在這樣的變革背后，是各種行政壟斷的破除，是公共資源配置市場(chǎng)化，是社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新能力的有機(jī)利用，也是政府行政職能的有益轉(zhuǎn)變，更是公共服務(wù)的有效提升。

PPP的正確“姿勢(shì)”

2015年初，安徽省黃山市一條快速路PPP項(xiàng)目通過公開招投標(biāo)方式選擇社會(huì)資本投資人，招標(biāo)中報(bào)名的社會(huì)資本10家，確定中社會(huì)資本投資人后，年中開工建設(shè)；同樣在安徽省的另一個(gè)市政道路項(xiàng)目，項(xiàng)目推介會(huì)上幾十家公司踴躍參與，正式招標(biāo)時(shí)卻兩度流標(biāo)。一邊風(fēng)生水起，一邊資本圍觀，究其原因，是兩地PPP模式的不同“姿勢(shì)”。

從咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)入到項(xiàng)目最終簽約，黃山市快速路PPP項(xiàng)目只用了三個(gè)月的時(shí)間。在資格預(yù)審階段，政府綜合考察報(bào)名方的專業(yè)技術(shù)管理能力、財(cái)務(wù)能力、業(yè)績(jī)、信譽(yù)，篩選社會(huì)投資方；在確認(rèn)社會(huì)資本投資人后，迅速確認(rèn)明晰的項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期、股權(quán)安排與收益方式，讓政府與社會(huì)投資方達(dá)成有效銜接，使項(xiàng)目迅速落地。盡管整個(gè)流程涉及到發(fā)改委、建委、財(cái)政、審計(jì)、環(huán)保、規(guī)劃、國(guó)土、城投等十幾個(gè)市級(jí)部門，卻在政府和社會(huì)資本方之間尋找到一個(gè)恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。與之相反的是，安徽省的另一個(gè)市政道路項(xiàng)目向社會(huì)資本方制定了諸多要求，在項(xiàng)目的推介會(huì)上卻未予展示，也沒有與社會(huì)資本進(jìn)行進(jìn)一步溝通，苛刻的條件最終讓社會(huì)資本望而卻步，導(dǎo)致了連續(xù)兩次的流標(biāo)。

必須承認(rèn)，資本的本性是逐利，PPP模式的合作各方之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任的分歧。尤其在盈利性相對(duì)較弱的公共服務(wù)投資中引入社會(huì)資本，必然要考慮到資本進(jìn)入后的回報(bào)問題。政府必須轉(zhuǎn)換角色逐步適應(yīng)這一趨勢(shì)，既要保持項(xiàng)目回報(bào)率的吸引力，也要考慮到整體回報(bào)率不能過高。就像財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉說的，PPP模式就是微利，但回報(bào)穩(wěn)定，微利還要吸引資本，一定要認(rèn)真界定好雙方的權(quán)利和責(zé)任，實(shí)現(xiàn)雙贏。

PPP模式的機(jī)構(gòu)層次就像金字塔一樣，頂部是政府，中部是項(xiàng)目負(fù)責(zé)的有關(guān)機(jī)構(gòu)，底部是社會(huì)資本的參與者。從前期評(píng)估中財(cái)力和成本收益核算、合作伙伴的考察選擇、項(xiàng)目持續(xù)性的預(yù)測(cè)，到項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期、股權(quán)的合理安排，再到實(shí)際收益率的實(shí)時(shí)調(diào)整，可能參與各方都沒有達(dá)到自身理想的最大利益，但總收益卻是最大的，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)效益最大化，這正符合公共服務(wù)項(xiàng)目的宗旨。

PPP是“婚姻”不是“婚禮”

9月29日，財(cái)政部公布了總投資金額6589億元的第二批政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目的通知，所涉及的范圍、推進(jìn)力度更超以往。而隨著“十三五”規(guī)劃建議的提出，PPP的推廣空間也進(jìn)一步拓寬，民間資本、民營(yíng)企業(yè)有望依法進(jìn)入更多領(lǐng)域，預(yù)示著“公私聯(lián)姻”的PPP模式進(jìn)入了快車道。

值得注意的是，“Partnership”雖置于Public、Private之后，卻扮演著PPP成敗的關(guān)鍵角色。如果把PPP比作一場(chǎng)婚姻的話，那么，政府和社會(huì)資本分別扮演著婚姻雙方的角色。雙方合作遠(yuǎn)不止是一個(gè)像婚禮一樣短暫熱鬧簽約儀式，一系列擺正的“姿勢(shì)”，而是要像婚姻一樣，在長(zhǎng)久的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，遵守“公私聯(lián)姻”的契約精神，“公”要講誠(chéng)信，讓“私”有收益，同樣的“私”也要誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)。

“合同是張紙，簽完隨時(shí)改”，先將民間資本圈進(jìn)來，后續(xù)運(yùn)營(yíng)另作打算，把目光投注在短期實(shí)用目的上，實(shí)際是對(duì)PPP模式的誤讀。一紙“婚約”，對(duì)PPP婚姻對(duì)雙方都有很強(qiáng)的約束性。大多數(shù)的PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目，由于投資規(guī)模大，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，在這長(zhǎng)達(dá)10年甚至更長(zhǎng)的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，就需要政府部門和項(xiàng)目公司之間制定清楚詳盡的合同關(guān)系，特別是對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)成本和利潤(rùn)等要做出明確的約定和控制，“公”、“私”雙方嚴(yán)格遵循著“婚約”誓言，方能實(shí)現(xiàn)一段平和安定的婚姻。

同時(shí)，也必須清楚，一紙婚約并不能夠完全保證這場(chǎng)婚姻的圓滿?；橐鲇胁ㄕ郏琍PP也伴生著風(fēng)險(xiǎn)。法律變更、審批延誤、市場(chǎng)收益不足、市場(chǎng)需求變化、收費(fèi)變更等，都可能導(dǎo)致雙方關(guān)系的破裂。焦小平指出，“政府和社會(huì)資本要公平、平等地進(jìn)行合作，也要合理地風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，政府負(fù)責(zé)法律風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本要負(fù)責(zé)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

心總在遠(yuǎn)方，路就在腳下。PPP注定不是一蹴而就的，是一個(gè)需要長(zhǎng)期探索和創(chuàng)新的路子。PPP模式經(jīng)營(yíng)，正在路上。