對市人大文書檔案體系管理的思考

龔盛儒

立法活動本質(zhì)是對立法資源配置、整合、利用的過程，立法文書檔案的管理是立法活動組成部分，它既是對立法資料整理加工進(jìn)而形成可以使用的原始資源的手段，其本身也是立法資源。

2015年以來，全國各地設(shè)區(qū)的市相繼獲得地方性法規(guī)立法權(quán)限，筆者在工作實(shí)際中發(fā)現(xiàn)人大機(jī)關(guān)在立法檔案管理與運(yùn)用方面存在空白，為此，結(jié)合自身工作實(shí)際談一談自己關(guān)于立法檔案管理的一些想法。

一、完善地方立法檔案體系必要性的幾點(diǎn)感想

（一）有利于理解“立法活動”概念

毫無疑問，我們具有立法權(quán)后所面臨的問題是：在實(shí)踐中認(rèn)識什么是地方立法活動，我們應(yīng)該如何開展這項(xiàng)工作。這是我們分析思考其他相關(guān)問題的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。但是，這一問題在很大程度上不能在自身內(nèi)加以解決。其解決有時(shí)需要依賴周邊問題的理解，如人大與黨委的關(guān)系、人大及其常委會的運(yùn)行機(jī)制、地方立法資源的配置、地方政法環(huán)境、道德水準(zhǔn)、文化背景等。周邊問題的認(rèn)識，對核心問題有著重要的參照意義。有時(shí)周邊問題的認(rèn)識甚至決定了核心問題的解決方向。正因如此，筆者試圖站在自身工作崗位角度，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)識這個(gè)概念。

（二）有利于地方性立法知識體系的構(gòu)建，深化對“借鑒與自創(chuàng)”“理性與經(jīng)驗(yàn)”的理解

王利明教授關(guān)于立法資料談到：“在我國，在立法資料大多不公開的情況下，草案說明作為向社會公開的立法資料，成了最重要的歷史解釋的依據(jù)?！边@句話反映了兩個(gè)問題，地方立法資料應(yīng)當(dāng)如何向社會公開，其次是立法資料妥善管理可以促進(jìn)今后對法律的解釋與適用。

目前的檔案管理規(guī)范有很多十幾年前的規(guī)定，部分制度比較陳舊，同時(shí)這些制度只對檔案管理共性方面做了要求，對具體到某一部門某一領(lǐng)域，還存在制度空白。只有主動脈沒有毛細(xì)血管，留白必然導(dǎo)致檔案資源的流失。人大的立法文書檔案還是一片“處女地”，在機(jī)制建設(shè)上既不能削足適履也不能另起爐灶，應(yīng)當(dāng)在符合國標(biāo)的前提下，建立健全符合人大工作需要的立法檔案管理體系。

從較大市角度看，如何理解“地方性法規(guī)”，它與民法、刑法等由全國人大及其常委會專屬的立法權(quán)有什么關(guān)系（尤其是立法法第八條關(guān)于“民事基本制度”的聯(lián)系）。粗淺地觀察一下地方性法規(guī)會發(fā)現(xiàn)它只是一些事實(shí)的堆砌，直擊問題，毫無邏輯可言，感覺怪怪的，甚至不符合教科書里大寫的正義和語法習(xí)慣，旁觀者（或是一般公眾或是不了解實(shí)際的專家學(xué)者抑或是部分為吸引眼球制造新聞的記者）或認(rèn)為這不是法制（甚至是法治）的表現(xiàn)。但正是這樣的不太規(guī)范的規(guī)范在處理地方特色性事務(wù)時(shí)取得良好的定爭止紛的社會效應(yīng)。所謂“怪怪的”是旁觀者對實(shí)踐的內(nèi)在邏輯的不理解，他們會憤怒、吃驚或困惑，但具體實(shí)踐的人看這樣的制度安排卻是自洽的，可以寵辱不驚，閑看庭前花開花落。“說到底，人類的成長，是在飽聞怪事中才逐漸走向無驚的?！保ā独仙焚Z平凹）檔案是“后人”與“外人”了解實(shí)踐者邏輯的有效窗口，考察實(shí)踐形成的一個(gè)知識體系，有助于對未來實(shí)踐指導(dǎo)。因此，地方性法規(guī)需要更加接地氣、更加“有特色、可操作”，就必須有意識地收集整理實(shí)踐的內(nèi)容，這是“自創(chuàng)”和歸納“理性”的起點(diǎn)，是構(gòu)建地方性立法知識體系的基礎(chǔ)。

（三）實(shí)踐中的薄弱環(huán)節(jié)，各地對立法檔案管理理論研究存在盲區(qū)

筆者在百度和中國知網(wǎng)上搜索“立法文書檔案、立法檔案”等關(guān)鍵字，統(tǒng)計(jì)與立法檔案有關(guān)的文獻(xiàn)只有三篇[1]。按照《立法過程視角下的立法檔案探析》作者顧捷的說法，“立法檔案”這一概念出自時(shí)任徐州市人大常委會秘書長辛玉祥的著作《重視和做好地方立法檔案管理工作》。在此之后，國家并未出臺與立法檔案管理相關(guān)的各種規(guī)定，學(xué)術(shù)界也沒有形成相關(guān)學(xué)術(shù)成果。在此期間，只有國務(wù)院法制辦秘書行政司江濤的考察文章《美國公眾參與行政立法信息公開及其立法檔案信息化之啟示》提到了立法檔案。

辛玉祥指出，從實(shí)踐中看，機(jī)關(guān)檔案部門管理立法檔案存在以下不足：一是機(jī)關(guān)檔案部門是按每次會議將立法文件資料與會議的其他各類文件資料一起歸檔立卷的，而非按每一部法規(guī)為專題歸檔立卷，因而查找立法文件資料很不方便。二是機(jī)關(guān)檔案部門歸檔立卷的只是正式會議文件，而立法過程中的非正式文件資料如各方面對法規(guī)草案的修改意見和建議、審議和討論法規(guī)草案的各種會議的記錄等則不屬于歸檔立卷的內(nèi)容，因而立法檔案的內(nèi)容不夠完整。

參閱上述文獻(xiàn)筆者還發(fā)現(xiàn)，文獻(xiàn)的作者主要是市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)、文字工作者和法制工作者，他們?nèi)狈n案管理工作經(jīng)歷，某種程度上當(dāng)需要跨學(xué)科研究時(shí)導(dǎo)致研究內(nèi)容上偏重于從立法方向研究。

二、人大現(xiàn)有文書檔案管理體系與立法檔案管理體系融合與排異并存

（一）要從理論層面謀劃工作思路，尋求整理檔案向管理檔案轉(zhuǎn)變的有效路徑

檔案管理實(shí)際工作者有且應(yīng)當(dāng)有任勞任怨、“為他人作嫁衣”的奉獻(xiàn)精神，但是在實(shí)踐中往往會忽視把檔案工作作為資源進(jìn)行經(jīng)營，挖掘檔案的價(jià)值。立法活動本質(zhì)是對立法資源配置、整合、利用的過程，立法文書檔案的管理是立法活動組成部分，它既是對立法資料整理加工進(jìn)而形成可以使用的原始資源的手段，其本身也是立法資源。造成片面認(rèn)識的根源在于：專職檔案員、業(yè)務(wù)部門工作人員業(yè)務(wù)分工的需要和雙方對彼此業(yè)務(wù)知識不了解的結(jié)構(gòu)性矛盾。

從工作職責(zé)上講，專職檔案員坐在辦公室等著檔案上門，利用檔案移交入庫登記制度可以規(guī)避責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，但是從職業(yè)道德角度看，這樣的被動工作狀態(tài)不利于檔案質(zhì)量的管控。一方面，某些政治性強(qiáng)、涉及歷史遺留問題或者具有法律效力的文書（立法文書檔案法律特征尤為明顯），不及時(shí)催要入庫（專職檔案員有時(shí)候也沒有能力及時(shí)鎖定關(guān)鍵文書），一段時(shí)間遺失后，雖然專職檔案員沒有責(zé)任，但客觀上不利于單位工作開展。另一方面，實(shí)踐中單位領(lǐng)導(dǎo)與同事查詢文件，首先想到的是檔案管理部門。如果專職檔案員不能及時(shí)定位相關(guān)文件，卻以部門沒有移交推脫，也充分說明自身的服務(wù)能力和服務(wù)意識的缺失，造成工作被動局面。同時(shí)，如果只有奉獻(xiàn)精神，在收集整理檔案的時(shí)候有貪多求全的傾向，對準(zhǔn)備入庫的資料來者不拒沒有取舍，這恰恰是對“檔案管理資源”的浪費(fèi)，立法檔案管理亦然。

其次，一旦有新事物要納入到原有的檔案體系中，前述的矛盾尤為明顯。人大現(xiàn)有檔案體系，主要是“三會”核心內(nèi)容和辦公室日常工作產(chǎn)生的重要文件。多年來，幾經(jīng)多位前人的共同努力，總結(jié)了一套操作性強(qiáng)，符合人大檔案工作實(shí)際的工作方法。雖然筆者不是檔案管理專業(yè)，但踏著前人的足跡，經(jīng)過兩年的工作實(shí)踐，基本上能夠獨(dú)立承擔(dān)該項(xiàng)任務(wù)。特別是2013年檔案晉升省三星級以來，我們完善了檔案移交制度、拓寬檔案收集范圍，按照實(shí)際需要調(diào)整了檔案整理工作流程，可以說是利用實(shí)踐發(fā)展實(shí)踐。現(xiàn)如今，針對立法文件檔案管理這一項(xiàng)新事物，沒有前人工作作為參考系，新同志遇到新問題急需新思路。以往工作經(jīng)驗(yàn)可以直接拿來運(yùn)用，但是考慮立法工作的特殊性，長期由淺入深地理論研究，是不斷完善立法文書檔案管理工作思路的現(xiàn)實(shí)需要。例如，涉及新部門的文書檔案歸檔范圍和期限內(nèi)容安排、如何界定一般性文書檔案和立法文書檔案、選擇哪一種立卷環(huán)節(jié)、文書檔案的按年份收集整理的要求和立法文書檔案跨年度持續(xù)周期長的矛盾如何解決等。

（二）發(fā)現(xiàn)體系而不是創(chuàng)造體系，檔案管理體系的客觀性與實(shí)踐性

整理檔案向管理檔案轉(zhuǎn)變的根本問題是必須體系化的配置檔案資源（包括人力資源、物質(zhì)資源、制度資源等），最終目標(biāo)是管理好檔案這個(gè)實(shí)體。自然我們必要追問，檔案作為體系化的客體，它到底是什么？筆者偶然閱讀劉星《法律是什么》初版序言與修訂版序，按照作者的說法，一個(gè)時(shí)代大多數(shù)人具有同樣的“知識狀態(tài)”，我們是時(shí)代的閱讀者，我們“總是在特定語境中和特定知識狀態(tài)中進(jìn)入閱讀的”，我們需要盡力反映當(dāng)時(shí)的知識狀態(tài)，“保留過去的知識狀態(tài)是為了清晰地理解現(xiàn)在的知識狀態(tài)與過去存在的差異”。當(dāng)我們逐漸進(jìn)入特定語境時(shí)，開始對自己的觀念反省，才會更有動力尋找、挖掘他人成說的理由，這樣才能批判式閱讀一個(gè)時(shí)代。通過檔案將個(gè)人甚至某些群體作必要的歷史定格和歷史界定對思考法律話語的特定時(shí)代頗為有益?？傊?，恰當(dāng)?shù)摹岸ǜ瘛斌w現(xiàn)了人類活動所代表的一個(gè)時(shí)代。我們需要用發(fā)展的眼光審視我們的立法活動，但是不要因?yàn)樽叩锰h(yuǎn)而忘記為什么出發(fā)。由此受到啟發(fā)，檔案的客體不是“文書”，而是一個(gè)時(shí)代的“知識”，后者應(yīng)當(dāng)是檔案的本質(zhì)屬性。知識是實(shí)踐的結(jié)果，一旦被“定格”，不管你用還是不用，檔案都靜靜地躺在那里，不離不棄等我們來“發(fā)現(xiàn)”。我們搜索、復(fù)印、摘抄等利用檔案的行為逐漸認(rèn)識到不同資料之間的關(guān)聯(lián)性，進(jìn)而形成對知識的體系化理解，才能有意識的運(yùn)用檔案?？梢?，發(fā)現(xiàn)知識實(shí)際上是運(yùn)用檔案。

這樣看，目前人大檔案形成的以“三會”為核心的管理體系，并不是人為設(shè)計(jì)如此管理，這是長期運(yùn)用檔案發(fā)現(xiàn)的結(jié)果。筆者曾經(jīng)設(shè)想，能不能更換另一種體系，例如按照功能排列：會議安排（包括會議通知、會場布置、出席人員等）、會議內(nèi)容（包括議題議程設(shè)置、相關(guān)調(diào)研報(bào)告）、會議決定等。但是對于專職檔案員來說，他們所關(guān)心的不是“發(fā)現(xiàn)”檔案，選擇一樣能夠及時(shí)、有效、便捷地收集、整理各類檔案的體系足矣。顯然，采用以“三會”為核心的體系，專職檔案員可以不費(fèi)力地把握整個(gè)單位的總體檔案產(chǎn)生的節(jié)奏，職責(zé)的分工上檔案員天然不具有利用檔案的需要。這里那種“矛盾”又一次顯現(xiàn)，越是專業(yè)性強(qiáng)的領(lǐng)域，這種矛盾越突出。

（三）檔案管理體系的沖突

但是，過分強(qiáng)調(diào)檔案的體系是沒有必要的。首先，按照前面所講的檔案體系的客觀性論述，不同的人利用檔案都是在不同的側(cè)面發(fā)現(xiàn)知識，檔案員所關(guān)注的是采用一種體系能夠做到“應(yīng)收盡收、應(yīng)歸盡歸”，會更加務(wù)實(shí)。其次，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，電子檔案、檔案查詢軟件的升級改造，只要利用者能夠有數(shù)據(jù)分析思維，可以很輕松地對檔案進(jìn)行不同的體系變換，展現(xiàn)檔案的不同利用價(jià)值。但是，不同的體系對應(yīng)不同的價(jià)值功能，會有錯(cuò)位現(xiàn)象。試想以人大現(xiàn)有的檔案管理體系吸納立法文書檔案，實(shí)踐中可能會在以下問題上存在差異。

一是立法文書檔案管理的指導(dǎo)思想要突出黨的領(lǐng)導(dǎo)。從黨領(lǐng)導(dǎo)立法來看，人大要站在自身角度認(rèn)識黨將主張通過法定程序成為國家意志，檔案資料要體現(xiàn)人大立法的黨性。要充分體現(xiàn)利用自身的政治地位和職能優(yōu)勢，緊緊圍繞黨委中心工作，積極主動地與黨委開展互動，有效支持黨委的執(zhí)政行為。從黨的宗旨來看，要從立法的人民性角度收集檔案資料，充分體現(xiàn)人民代表大會制度的人民性。十八屆四中全會《決定》提出“把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程”，因此立法活動本身具有公開性。從立法文件檔案管理角度看，公開要求廣泛收集立法相關(guān)材料。立法活動涉及社會方方面面，整個(gè)過程需要多方參與，材料制作主體多樣，材料來源廣泛，比如在立法需求和草案征求意見等環(huán)節(jié)，對于收集的各方意見和建議應(yīng)當(dāng)如何歸檔。立法過程既要體現(xiàn)民主又要確保效率，客觀上和以往人大檔案材料收集整理是有區(qū)別的。

二是立法文書檔案要突出嚴(yán)格按照程序行使國家權(quán)力。程序是反映事物運(yùn)行的節(jié)奏。把握好立法每一個(gè)時(shí)間段的內(nèi)容有助于及時(shí)收集有關(guān)材料，同時(shí)收集的材料也應(yīng)當(dāng)能夠真實(shí)反映立法活動是嚴(yán)格按照立法程序開展的。因此，立法文書檔案的移交收集時(shí)間點(diǎn)的設(shè)置至關(guān)重要?！稒C(jī)關(guān)檔案工作業(yè)務(wù)建設(shè)規(guī)范》規(guī)定不同年度的文件一般不得放在一起立卷，重要法規(guī)性文件的歷次稿依次排列在定稿之后。這些整理規(guī)范與實(shí)際立法程序（實(shí)踐跨度長）可能有一定錯(cuò)位。再例如，立法法第七十七條，地方性法規(guī)草案審議制度，是由法制委單獨(dú)進(jìn)行，還是由法制委加其他委員會進(jìn)行審議再由法制委統(tǒng)一審議提出結(jié)果。實(shí)踐中選擇哪一種機(jī)制會影響到文書制作主體。站在檔案管理角度看，體現(xiàn)在檔案移交責(zé)任人不同，文書形成的節(jié)奏不同，需要在實(shí)踐中總結(jié)好特定的對接機(jī)制。

三、目前可能需要謀劃解決的問題

總體指導(dǎo)思路：抓好立法工作與人大其他工作的統(tǒng)籌。突出強(qiáng)調(diào)立法檔案工作的專業(yè)性，既不能削足適履也不能另起爐灶，應(yīng)當(dāng)在符合國標(biāo)的前提下，建立完善符合立法活動需要的立法檔案管理體系。

（一）盡快完善立法檔案歸檔范圍和年限，逐步積累具有地方特色的立法知識

正如前文所述，檔案的核心是對目前一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門的知識的管理。立法工作具有長期性與持續(xù)性，是對客觀事物認(rèn)識的不斷積累與深化的過程，需要大量的實(shí)踐總結(jié)。實(shí)踐的重要性不僅體現(xiàn)在“科學(xué)立法”[2]上，連法學(xué)學(xué)者也自我反思“最重要的因素可能還是對中國法律實(shí)踐欠缺了解?！埐粔颍鑱頊悺?，當(dāng)材料不充分時(shí)，‘藏拙’的辦法之一就是雄辯”[3]，“‘書不盡言，言不盡意’實(shí)在是人類社會中的一種普遍存在且無法解決的問題”[4]，可見“材料”的重要性。因此收集好相關(guān)資料是檔案管理的起點(diǎn)，前面已經(jīng)強(qiáng)調(diào)，檔案管理的最大問題是只見樹木不見森林，但操作上必須從種好每一棵樹開始。

一是對立法活動中產(chǎn)生的一般性文書和立法文書做分類管理。前者是常規(guī)性工作文件，如工作總結(jié)、部門參加上級部門會議重要文件材料、有關(guān)立法工作周邊性調(diào)研等，這些文件資料可以反映法制委（法工委）面上的整體工作，架構(gòu)起一個(gè)組織框架，可以納入人大現(xiàn)有檔案管理中；而后者主要是立法活動中產(chǎn)生的檔案[5]，這種分類不一定嚴(yán)謹(jǐn)[6]，務(wù)實(shí)的辦法是要依據(jù)立法法等相關(guān)法律法規(guī)逐條研究法規(guī)涉及的文書，再通過總結(jié)實(shí)踐中涉及的內(nèi)容，形成一套歸檔文件目錄，作為完善歸檔范圍和年限參考依據(jù)。

二是記錄好有關(guān)活動，有意識（以圍繞權(quán)力、權(quán)利、責(zé)任）地撰寫立法活動日記，作為編寫大事記和將來修撰人大志的資料來源。實(shí)際的工作經(jīng)驗(yàn)和法律制度設(shè)計(jì)初衷有時(shí)候存在誤差，實(shí)際情況既能反映客觀實(shí)際，又能提供有力的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，所以不容忽視。經(jīng)驗(yàn)中的細(xì)節(jié)往往能反映一個(gè)制度的整體運(yùn)行的狀態(tài)。例如對專家?guī)烊藛T人事調(diào)整也要記錄在案。錢穆說過“要講一代的制度，必先精熟一代的人事”，就是這個(gè)道理。

三是認(rèn)真編撰好“志”“綜述”。筆者從事檔案工作以來，深刻體會到“志”的重要性，但也發(fā)現(xiàn)“志”的不足。人大志主要以“三會”為“章”，以法律規(guī)定的人大享有的權(quán)力（權(quán)利）為“節(jié)”，以具體工作為“目”，對人大發(fā)展和現(xiàn)狀客觀記錄。但是有個(gè)不足是體現(xiàn)不了全市人大在具有地方特色的重點(diǎn)工作上的貢獻(xiàn)。例如，古城保護(hù)放在第五節(jié)決定重大事項(xiàng)的“財(cái)政經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)建設(shè)方面”，一般人看不出在古城保護(hù)中人大的作用。不夠細(xì)化、沒有特色可能是志的一個(gè)無法避免的問題。此時(shí)應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的“綜述”補(bǔ)充。前面已經(jīng)談到立法活動本身是一個(gè)知識體系，對知識體系的宏觀把握需要靠編撰“綜述”完成。舉一例子，筆者在工作中發(fā)現(xiàn)，人大的工作時(shí)間跨度很長，例如揚(yáng)州古城保護(hù)可以追溯到1984年一屆人大第九次常委會[7]，至今已有三十多年歷史。而新人進(jìn)入人大以后往往是在“點(diǎn)”上工作，看不到“面”上的情況，尤其是在處理實(shí)際問題、解決群眾實(shí)際矛盾的時(shí)候，不了解“遺留性、歷史性”問題，工作很難主動開展。不要簡單以為綜述只是往事的羅列，學(xué)術(shù)上指就某一時(shí)間內(nèi)，作者針對某一專題，對大量原始研究論文中的數(shù)據(jù)、資料和主要觀點(diǎn)進(jìn)行歸納整理、分析提煉而寫成的論文。它與“志”的不同在于是針對一個(gè)專題對事物進(jìn)行認(rèn)識，所以選取的切入點(diǎn)（例如人大主導(dǎo)、科學(xué)立法、地方性法規(guī)體系的構(gòu)建等）至關(guān)重要。

（二）建立具有揚(yáng)州地方人大特色的檔案管理體系

一是做好立卷組織工作。根據(jù)人事變動和部門增設(shè)情況及時(shí)調(diào)整檔案管理組織網(wǎng)絡(luò)，確保網(wǎng)絡(luò)全覆蓋、無死角。進(jìn)一步明確各部門兼職檔案員職責(zé)，樹立“為部門立檔，為工作需要立檔”的責(zé)任意識。專職檔案員要做好服務(wù)工作，為各部門提供技術(shù)支撐和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，扎扎實(shí)實(shí)踐行檔案服務(wù)工作、服務(wù)發(fā)展的理念；選擇適宜的立卷環(huán)節(jié)。立卷環(huán)節(jié)是機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)或個(gè)人承擔(dān)文件材料立卷工作的方式和責(zé)任。立卷環(huán)節(jié)的選擇是一個(gè)機(jī)關(guān)確定立卷環(huán)節(jié)的一項(xiàng)組織工作。目前人大檔案管理采用機(jī)關(guān)檔案室（人員）集中立卷的模式，實(shí)踐中這種模式有時(shí)候不符合機(jī)關(guān)文件材料形成的客觀規(guī)律[8]。由于立法檔案的專業(yè)性，由部門負(fù)責(zé)立法文書的形成、運(yùn)轉(zhuǎn)、傳遞的管理，能比較全面、系統(tǒng)地了解機(jī)關(guān)形成的文件材料情況，因此由部門立卷比較科學(xué)，又符合集中統(tǒng)一、扎口管理的工作原則[9]。一般性文書可以仍按照人大現(xiàn)有立卷環(huán)節(jié)操作，如年終總結(jié)、由部門承辦的常委會執(zhí)法檢查（視察）、具有全局性的請示文件（回復(fù)、答復(fù)）、重要會議文件、議案建議辦理情況等；做好立卷的準(zhǔn)備工作。檔案管理的起點(diǎn)是“收集檔案”。做好這項(xiàng)工作，既要草木皆兵，又要有的放矢。每一份文件都要在腦中過一遍，思考哪些人會需要這種材料，文件材料反映的內(nèi)容哪些需要保存，總之要認(rèn)識到文件資料的價(jià)值所在，確保應(yīng)收盡收，無一遺漏，并登記好文件目錄，作為修訂立法文書歸檔范圍的依據(jù)。

二是制作立法資料匯編。筆者在參加市檔案局組織的各部門檔案年度檢查工作時(shí)發(fā)現(xiàn)組織部檔案工作人員依據(jù)實(shí)際需要，對“組織關(guān)系轉(zhuǎn)移”“重要信息刊物”分別作了資料匯編，人大每年也制作發(fā)文匯編，方便同志們查詢，為此，筆者提出是否需要制作立法文書匯編構(gòu)想。編撰匯編指導(dǎo)思想：不是所有立法文件檔案都裝訂成冊，要突出重點(diǎn)，適當(dāng)取舍，重在實(shí)用。其功能有三：一是便于工作人員查詢，二是便于發(fā)現(xiàn)立法工作中的問題，三是便于展示立法成果，總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)。

三是對立法檔案向社會公開的思考。立法檔案向社會公開是民主立法的應(yīng)有之義，有助于社會各界通過閱讀審議記錄全面正確地理解法律內(nèi)涵與立法者原意，實(shí)質(zhì)性地改善與提高立法質(zhì)量。應(yīng)當(dāng)將每位立法人員的發(fā)言予以全面記錄，并按照時(shí)間順序或問題歸類予以整理、匯編成冊，保存于各立法機(jī)關(guān)或部門的檔案館，供公眾閱讀、查詢。實(shí)踐中，查詢?nèi)舜髾n案的主體主要是黨政機(jī)關(guān)，查詢的內(nèi)容主要是人事任免、城市規(guī)劃決議等，社會公民和組織來人大查詢檔案的情況鮮見，主要是公民旁聽人員偶爾查詢一下自己參加的會議時(shí)間。實(shí)踐往往走在制度前面，沒有實(shí)踐上的需要，制度自然沒有必要。國家層面上也沒有完整的立法檔案公開制度。按照《政府信息公開條例》無法對立法文件制作主體進(jìn)行定性。人大辦公室可以歸入政府機(jī)關(guān)，但是立法文件卻是常委會法工委制作，其放在政府機(jī)關(guān)序列不太適宜。其次，該條例第十、十一條也無法包含對立法文件公開的內(nèi)容。另外，用國務(wù)院的行政法規(guī)約束權(quán)力機(jī)關(guān)的立法檔案也不符合地方組織法規(guī)定。

注釋：

[1]三篇文章是：《立法過程視角下的立法檔案探析》，上海市行政法制研究所顧捷，《如何做好地方性法規(guī)的歸檔工作》，遼寧省人大常委會研究室張麗娟，《重視和做好地方立法檔案管理工作》，徐州市人大常委會秘書長辛玉祥。

[2]《中華人民共和國立法法釋義》， “科學(xué)立法，就是要求法律準(zhǔn)確反映和體現(xiàn)所調(diào)整社會關(guān)系的客觀規(guī)律，同時(shí)遵循法律體系的內(nèi)在規(guī)律?！边@本釋義書中多次反復(fù)提到了立法必須“從實(shí)際出發(fā)”這個(gè)理念。

[3][4]蘇力：《法治及其本土資源》，北京大學(xué)出版社2015年版。

[5]“立法檔案”這一概念出自《重視和做好地方立法檔案管理工作》。文中對立法檔案的定義是“地方立法檔案是指有立法權(quán)的地方人大常委會在立法活動中形成的應(yīng)當(dāng)歸檔保存的文字資料、照片、錄音、錄像等各種文件資料”，但問題是什么是立法活動呢？

[6]嚴(yán)格意義上這種分類是不科學(xué)的，因?yàn)楸舜说慕缦抻袝r(shí)很模糊。例如，一份關(guān)于立法事項(xiàng)向黨委請示的非發(fā)文文件是放在一般性文書還是立法文書？所以在具體情況下拿捏顯得至關(guān)重要。

[7]吉宜才：《揚(yáng)州古城保護(hù) 讓名城熠熠生輝》，載《揚(yáng)州日報(bào)》2015年8月31日。但是這篇報(bào)道中稱吉老回憶是“1984年6月，市一屆人大九次會議”，筆者查閱了《人大志》，實(shí)際上是第九次常委會，吉老轉(zhuǎn)述時(shí)記者筆誤了。

[8]雖然這種情況在人大機(jī)關(guān)很少發(fā)生，但是也會有個(gè)別文件因?yàn)闄n案員不了解公務(wù)的具體情況，對文件的重要性判斷不合理或者沒有及時(shí)立卷歸檔，只有通過平時(shí)不斷的業(yè)務(wù)積累和對其他部門工作的實(shí)時(shí)了解加以克服。

[9]如分組審議時(shí)，針對某一地方性法規(guī)，如何收集和記錄委員的發(fā)言呢？筆者也在思考，現(xiàn)在的發(fā)言模式是一個(gè)人針對常委會議題集中發(fā)言，但是如果遇到關(guān)于地方性法規(guī)討論的時(shí)候，能不能調(diào)整成針對地方性法規(guī)委員們集中發(fā)言。這樣形成兩套發(fā)言稿和記錄稿，便于后期整理。法工委可以復(fù)印一份由其歸檔的立法發(fā)言記錄。這種形式上的變更也提升人大對自身立法權(quán)的重視，在形式上集中火力、集思廣益。

（作者單位：江蘇省揚(yáng)州市人大常委會辦公室人事秘書處）