全球經(jīng)濟(jì)治理變遷與中國(guó)應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略

黃薇

在過(guò)去三十多年時(shí)間里，中國(guó)逐步從全球經(jīng)濟(jì)秩序的被動(dòng)接受者成長(zhǎng)為主動(dòng)建設(shè)者。在接下來(lái)的五至十年中，中國(guó)不僅需要對(duì)外在治理理念、原則等領(lǐng)域更具創(chuàng)新和包容，需要加強(qiáng)在全球乃至區(qū)域?qū)用娴闹卫砭W(wǎng)絡(luò)建設(shè)，而且也需要對(duì)內(nèi)不斷增強(qiáng)自身的機(jī)制以及能力建設(shè)。

全球經(jīng)濟(jì)治理概念及其背景

由于關(guān)注點(diǎn)和表述方式的差異，“全球治理”尚未形成一個(gè)完全統(tǒng)一的概念。大體而言，全球經(jīng)濟(jì)治理可以概括為國(guó)際社會(huì)各行為體通過(guò)協(xié)商合作、建立共識(shí)、確定規(guī)則等方式開(kāi)展全球經(jīng)濟(jì)事務(wù)協(xié)調(diào)與管理，以建立具有約束力的國(guó)際規(guī)則機(jī)制和有效的國(guó)際合作，來(lái)保障正常、合理、有序的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序規(guī)范，并對(duì)全球經(jīng)濟(jì)事務(wù)與經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、管理和干預(yù)，解決從地區(qū)層次到全球范圍的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展問(wèn)題。

二戰(zhàn)以來(lái)全球經(jīng)濟(jì)治理變遷

二戰(zhàn)之后，為盡快恢復(fù)全球經(jīng)濟(jì)秩序，美國(guó)牽頭建立了以聯(lián)合國(guó)為框架、以布雷頓森林體系為基礎(chǔ)的全球經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)。但在此后的60年時(shí)間里，全球經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)并沒(méi)有及時(shí)做出積極改變，以適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)格局以及生產(chǎn)、生活方式領(lǐng)域的重大變化。而是以危機(jī)推動(dòng)的方式，倒逼全球經(jīng)濟(jì)治理話(huà)語(yǔ)體系的調(diào)整。經(jīng)濟(jì)危機(jī)凸顯了國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序亟待轉(zhuǎn)變的客觀(guān)需求，并促進(jìn)構(gòu)建新的經(jīng)濟(jì)治理模式。大體而言，二戰(zhàn)后的全球經(jīng)濟(jì)治理發(fā)展大致可以劃分為三個(gè)階段。

一、1944—1975年：美國(guó)主導(dǎo)的“硬治理”時(shí)期

戰(zhàn)后初期的全球經(jīng)濟(jì)治理可以被視為美國(guó)主導(dǎo)的以正式國(guó)際機(jī)構(gòu)和具有強(qiáng)約束性國(guó)際規(guī)則為標(biāo)志的“硬治理”時(shí)期。當(dāng)時(shí)歐亞經(jīng)濟(jì)受到戰(zhàn)爭(zhēng)的嚴(yán)重摧毀，美國(guó)經(jīng)濟(jì)約占全球GDP的50%，因此全球經(jīng)濟(jì)治理的主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)后的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序重建。這段時(shí)期全球經(jīng)濟(jì)治理的核心思想是建設(shè)以美元霸權(quán)為世界經(jīng)濟(jì)核心的安排，而其具體的表現(xiàn)形式是以國(guó)際貨幣基金組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)IMF）、世界銀行集團(tuán)、“關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)GATT）為支柱的布雷頓森林體系。在該體系下，美元與黃金掛鉤，其他國(guó)家貨幣則與美元掛鉤。這一制度結(jié)束了二戰(zhàn)前國(guó)際金融領(lǐng)域動(dòng)蕩和貨幣制度混亂的局面，彌補(bǔ)了國(guó)際貨幣體系長(zhǎng)期沒(méi)有相應(yīng)法律約束力，以及沒(méi)有國(guó)際機(jī)構(gòu)監(jiān)督和指導(dǎo)的缺陷，使戰(zhàn)后十余年的國(guó)際金融秩序保持相對(duì)穩(wěn)定。二戰(zhàn)后國(guó)際貿(mào)易體系的核心是1948年生效的GATT。作為一個(gè)多邊協(xié)商的框架，GATT以國(guó)際制度的形式明確了各成員國(guó)需要履行的義務(wù)。GATT對(duì)于減少各類(lèi)貿(mào)易壁壘、促進(jìn)貿(mào)易的便利化等方面取得重要進(jìn)展，有力地促進(jìn)了自由、開(kāi)放的國(guó)際貿(mào)易體系的形成。

二、1975—2007年：G7主導(dǎo)的“北方軟治理”時(shí)期

這段時(shí)期全球經(jīng)濟(jì)治理的典型特征為G7主導(dǎo)下的軟治理。20世紀(jì)70年代以后美蘇之間的冷戰(zhàn)格局，使得聯(lián)合國(guó)機(jī)制下的經(jīng)濟(jì)治理逐漸淪為美蘇角力的政治工具。這段時(shí)期的全球經(jīng)濟(jì)治理思想盡管依然圍繞美國(guó)霸權(quán)繼續(xù)各類(lèi)國(guó)際規(guī)則的建設(shè)，但重心逐步轉(zhuǎn)移到意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域。隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的相對(duì)下降以及美國(guó)黃金儲(chǔ)備的大量流失，美國(guó)以及美元的霸權(quán)基礎(chǔ)被逐漸削弱，帶來(lái)了全球經(jīng)濟(jì)治理效率和效力的下降。這段時(shí)期，占全球人口不到15%的西方人口掌握了全球60%以上的GDP，加上日本后該比率超過(guò)70%。為應(yīng)對(duì)這一變化，七個(gè)“民主”的工業(yè)化國(guó)家依靠共同的意識(shí)形態(tài)紐帶組建了七國(guó)集團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為G7）峰會(huì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)定期會(huì)晤和經(jīng)濟(jì)與安全政策協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)的繁榮使得西方治理思想得到推崇，推廣西方經(jīng)濟(jì)制度成為全球經(jīng)濟(jì)治理的核心內(nèi)容，如世界銀行、IMF等國(guó)際機(jī)構(gòu)，在G7的努力下成為推行“華盛頓共識(shí)”的主要渠道。G7在應(yīng)對(duì)“美元危機(jī)”、“石油危機(jī)”以及布雷頓森林體系瓦解等重大問(wèn)題時(shí)發(fā)揮過(guò)重要作用。但是，G7沒(méi)有明確的組織章程和行政機(jī)關(guān)，而是以領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)的溝通、協(xié)商與合作形式來(lái)共同解決地區(qū)或全球性問(wèn)題。

三、2008年至今：“南北共治”的多元化時(shí)期

該時(shí)期的典型特征是多元化，體現(xiàn)為治理主體和治理思想的多元化、治理方式的多樣化和治理合作的多層級(jí)化。多元化體現(xiàn)為新興經(jīng)濟(jì)體話(huà)語(yǔ)權(quán)上升，經(jīng)濟(jì)治理思想開(kāi)始向著多元化發(fā)展。對(duì)“華盛頓共識(shí)”治理思想的適用性開(kāi)始產(chǎn)生懷疑，國(guó)際機(jī)構(gòu)開(kāi)始發(fā)出與過(guò)去不同的聲音，如IMF承認(rèn)“資本管制”在特定時(shí)期有其必要性。為了適應(yīng)后危機(jī)時(shí)代的經(jīng)濟(jì)治理需要，全球經(jīng)濟(jì)治理的合作平臺(tái)、合作方式越來(lái)越多樣化。二戰(zhàn)后建立的全球經(jīng)濟(jì)治理系統(tǒng)已經(jīng)無(wú)法完全滿(mǎn)足世界對(duì)于全球性公共產(chǎn)品的需求，使得近年來(lái)涌現(xiàn)出不少新型多邊合作平臺(tái)和合作方式，如二十國(guó)集團(tuán)合作（以下簡(jiǎn)稱(chēng)G20）、金磚國(guó)家合作、“一路一帶”倡議等等。由于多極化趨勢(shì)以及全球經(jīng)濟(jì)治理公共產(chǎn)品供給的相對(duì)不足，全球治理合作形式愈加多元化多層級(jí)化，體現(xiàn)為全球性的經(jīng)濟(jì)治理與國(guó)際多邊合作、區(qū)域以及次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、雙邊經(jīng)濟(jì)合作乃至非官方經(jīng)濟(jì)對(duì)話(huà)等不同治理形式之間的互動(dòng)與補(bǔ)充。

適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)治理

變遷的中國(guó)應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略

在過(guò)去三十多年時(shí)間里，中國(guó)逐步從全球經(jīng)濟(jì)秩序的被動(dòng)接受者成長(zhǎng)為主動(dòng)建設(shè)者。作為2016年G20峰會(huì)主席國(guó)，中國(guó)不僅感受到了其他國(guó)家對(duì)于中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力的期待，同時(shí)也將有機(jī)會(huì)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)治理的表現(xiàn)與發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。結(jié)合習(xí)近平主席在中央政治局第27次學(xué)習(xí)發(fā)言中提出的目標(biāo)，在接下來(lái)的五至十年中，中國(guó)不僅需要對(duì)外在治理理念、原則等領(lǐng)域更具創(chuàng)新和包容，需要加強(qiáng)在全球乃至區(qū)域?qū)用娴闹卫砭W(wǎng)絡(luò)建設(shè)，而且也需要對(duì)內(nèi)不斷增強(qiáng)自身的機(jī)制以及能力建設(shè)。中國(guó)可以通過(guò)統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)大局，抓住全球經(jīng)濟(jì)治理的結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)會(huì)、增強(qiáng)全球影響力。為了更好地把握全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展脈搏，建立起順應(yīng)當(dāng)代全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的治理結(jié)構(gòu)與話(huà)語(yǔ)體系，我們?nèi)孕枰獙?duì)全球經(jīng)濟(jì)治理相關(guān)工作加強(qiáng)建設(shè)。

一、建設(shè)以基本原則為導(dǎo)向的全球經(jīng)濟(jì)治理理念

在多元化的全球經(jīng)濟(jì)治理時(shí)代，缺少核心全球經(jīng)濟(jì)治理理念將會(huì)導(dǎo)致治理資源的浪費(fèi)和治理機(jī)會(huì)的喪失。隨著西方與新興經(jīng)濟(jì)體之間的差距逐漸縮小，西方在經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域的權(quán)威性已經(jīng)開(kāi)始動(dòng)搖。同時(shí)，西方主導(dǎo)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序中體現(xiàn)出來(lái)的不民主與真正的民主精神是背道相馳的。

習(xí)近平主席多次在國(guó)際場(chǎng)合提出不搞霸權(quán)，但是這并不意味著要放棄自身利益。國(guó)家利益以前是、現(xiàn)在是、未來(lái)也將是影響各國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。在存在多元化經(jīng)濟(jì)治理思想的時(shí)代，中國(guó)應(yīng)該以何種目標(biāo)作為參與全球經(jīng)濟(jì)治理的核心追求？從全球經(jīng)濟(jì)治理角度而言，一個(gè)良好的全球經(jīng)濟(jì)秩序應(yīng)該意味著：承認(rèn)或接受必要的利益歸屬，并通過(guò)具有合法性的程序確定或承認(rèn)利益的歸屬和相應(yīng)的責(zé)任，為維護(hù)市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供必要的規(guī)則和監(jiān)管，保障不同國(guó)家在確定范疇內(nèi)（如不傷害他國(guó)利益）的價(jià)值觀(guān)和自治權(quán)不受影響。如果用產(chǎn)業(yè)思維來(lái)定義經(jīng)濟(jì)利益將會(huì)面臨一個(gè)困境，即不同發(fā)展時(shí)期的經(jīng)濟(jì)利益取向可能是不同的。如果放寬到經(jīng)濟(jì)以外領(lǐng)域，則會(huì)面臨更大的利益界定上的困境：現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益可能重要，但某些時(shí)刻政治或其他利益可能更加重要。因此，用基本性原則來(lái)界定利益雖然意味著在具體實(shí)施時(shí)需要的進(jìn)一步完善，但卻有著明確的指導(dǎo)作用以及更強(qiáng)健的適應(yīng)力。

二、推進(jìn)以中國(guó)為支點(diǎn)的有效全球經(jīng)濟(jì)治理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

對(duì)中國(guó)而言，全球經(jīng)濟(jì)治理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)需要實(shí)現(xiàn)以下功能：首先是危機(jī)應(yīng)對(duì)，需要確立全球、區(qū)域、雙邊的三級(jí)金融危機(jī)防范機(jī)制；其次是公平發(fā)展，盡量降低傳統(tǒng)全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面牽制；再次是開(kāi)放融通，中國(guó)已經(jīng)在開(kāi)放與融通建設(shè)中獲得了早期收獲，進(jìn)一步推動(dòng)此類(lèi)合作有益于世界經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期繁榮；最后是有秩序的世界市場(chǎng)，有秩序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意味著資源配置效率的提升，是實(shí)現(xiàn)全球共贏的基本功能。此外，多樣性意味著活力與適應(yīng)力，因此全球經(jīng)濟(jì)治理網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該允許多樣化和差異化的存在。

盡管21世紀(jì)南北鴻溝已經(jīng)大幅縮小，但是美歐等國(guó)依然在金融、技術(shù)、媒體、軍事等領(lǐng)域處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。因此，在全球經(jīng)濟(jì)治理合作中，中國(guó)需要圍繞核心治理理念，在不同全球經(jīng)濟(jì)治理平臺(tái)或國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)中設(shè)定不同的核心抓手：在全球性、國(guó)際性的主權(quán)國(guó)家合作治理平臺(tái)上，中國(guó)應(yīng)重視對(duì)議事議程的影響力塑造。議程設(shè)置在很大程度上決定了參與者對(duì)于關(guān)鍵問(wèn)題的優(yōu)先次序及未來(lái)方向。掌握議題設(shè)置能力，不僅可以通過(guò)事先的精心準(zhǔn)備而直接影響議題的成敗，而且會(huì)影響各國(guó)參與全球經(jīng)濟(jì)治理的資源配置，并通過(guò)將本國(guó)的核心關(guān)切轉(zhuǎn)變?yōu)槿蚬矄?wèn)題來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益。在國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)中，中國(guó)應(yīng)重視話(huà)語(yǔ)權(quán)的培養(yǎng)和決策控制權(quán)的提升。多邊機(jī)構(gòu)中的話(huà)語(yǔ)權(quán)通常與投票權(quán)相聯(lián)系，而投票權(quán)的多寡則決定了實(shí)際參與決策的權(quán)力高低。因此，如果想要保障對(duì)中國(guó)公平的決策產(chǎn)生，首先需要擁有一定數(shù)量的決策權(quán)力。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)治理中，中國(guó)應(yīng)把落實(shí)可持續(xù)的有實(shí)效的經(jīng)濟(jì)合作作為工作重點(diǎn)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)是建立在鄰邦之間的合作，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)外向發(fā)展的前沿陣地。只有在保障當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)社會(huì)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上獲得實(shí)際的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益，才能形成推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)一步向前發(fā)展的持久動(dòng)力。

三、加強(qiáng)中國(guó)自身的全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制建設(shè)

全球經(jīng)濟(jì)治理因其工作內(nèi)容的特殊性，經(jīng)常需要跨領(lǐng)域、跨部門(mén)合作，同時(shí)還需要及時(shí)補(bǔ)充綜合性、專(zhuān)業(yè)性人才資源。一方面，目前已建立針對(duì)全球經(jīng)濟(jì)治理的部際聯(lián)系會(huì)與會(huì)簽制度，但是由于參與全球經(jīng)濟(jì)治理的官員們身處不同部門(mén)。常常出現(xiàn)責(zé)任歸屬不清晰、部門(mén)利益高于整體利益的情況。另一方面，由于中國(guó)參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的數(shù)量和深度都在快速改變，使得從事國(guó)際合作的官員們不得不疲憊地輾轉(zhuǎn)在數(shù)個(gè)國(guó)際合作平臺(tái)之間。只有當(dāng)某個(gè)合作平臺(tái)需要討論議題或解決問(wèn)題時(shí)，官員們才會(huì)考慮應(yīng)對(duì)和制定對(duì)策。這種短期工作模式與其工作成果的長(zhǎng)期性之間的沖突，將使中國(guó)的治理活動(dòng)因缺乏戰(zhàn)略一致性而變得較為被動(dòng)。

首先，考慮到全球經(jīng)濟(jì)治理對(duì)于中國(guó)維護(hù)外部環(huán)境的重要性，政府可以考慮增設(shè)全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)內(nèi)對(duì)外相關(guān)事務(wù)的整體協(xié)調(diào)。該機(jī)構(gòu)或由外交部統(tǒng)籌，或由財(cái)政部統(tǒng)籌，其核心成員應(yīng)來(lái)自財(cái)政部、央行、商務(wù)部等職能部門(mén)，通過(guò)短期調(diào)研或人才流動(dòng)的方式，保障在專(zhuān)業(yè)技術(shù)領(lǐng)域開(kāi)展國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的質(zhì)量及合作政策的連貫性。

其次，欠缺全球經(jīng)濟(jì)治理經(jīng)驗(yàn)和人才儲(chǔ)備是中國(guó)正在面臨的“崛起中的尷尬”。在全球經(jīng)濟(jì)治理的人才梯隊(duì)培養(yǎng)機(jī)制方面，應(yīng)全面考慮從事全球經(jīng)濟(jì)治理研究的官員、學(xué)者與專(zhuān)家的培養(yǎng)、教育和交流機(jī)制。全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域應(yīng)考慮實(shí)施旋轉(zhuǎn)門(mén)機(jī)制或顧問(wèn)制度，實(shí)現(xiàn)官學(xué)之間的良好互動(dòng)。實(shí)現(xiàn)知識(shí)、能力與現(xiàn)實(shí)治理活動(dòng)間的最大化結(jié)合。隨著中國(guó)參與全球經(jīng)濟(jì)治理活動(dòng)的深入，中國(guó)還需要建立國(guó)際化的領(lǐng)導(dǎo)人才儲(chǔ)備庫(kù)和全球經(jīng)濟(jì)治理人才梯隊(duì)建設(shè)機(jī)制。

最后，利用好中國(guó)學(xué)術(shù)界、中國(guó)企業(yè)界、行會(huì)以及社團(tuán)組織的力量，調(diào)動(dòng)其參與全球經(jīng)濟(jì)治理活動(dòng)的積極性，將為提升中國(guó)全球經(jīng)濟(jì)治理影響力的重要支撐。涉及全球經(jīng)濟(jì)治理的外交資源非常珍貴。中國(guó)應(yīng)充分利用或拓展與之相關(guān)的輔助性對(duì)話(huà)機(jī)制，如G20的B20（20國(guó)商業(yè)論壇）、Y20（20國(guó)青年論壇）、W20（20國(guó)婦女論壇）以及金磚國(guó)家合作的金磚工商理事會(huì)、金磚智庫(kù)峰會(huì)等。就微觀(guān)層面而言，全球經(jīng)濟(jì)治理的根本目的就是為了給企業(yè)乃至居民提供一個(gè)更好地開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的環(huán)境。因此，調(diào)動(dòng)中國(guó)各界對(duì)于全球經(jīng)濟(jì)治理活動(dòng)的參與熱情、聆聽(tīng)他們的需要，將是中國(guó)開(kāi)展全球經(jīng)濟(jì)治理活動(dòng)中非常重要的一環(huán)，也是更好地理解世界經(jīng)濟(jì)秩序未來(lái)發(fā)展方向的必要保障。中國(guó)經(jīng)濟(jì)地崛起離不開(kāi)企業(yè)的蓬勃發(fā)展，全球經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展同樣也離不開(kāi)企業(yè)經(jīng)濟(jì)的欣欣向榮。

【本文受到國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目（14ZDA081）的支持】

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所全球治理研究室主任，國(guó)際經(jīng)濟(jì)與戰(zhàn)略研究中心執(zhí)行主任，副研究員）

（責(zé)任編輯：魏銀萍）