城市規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性與彈性實(shí)施機(jī)制

衣霄翔

(哈爾濱工業(yè)大學(xué) 建筑學(xué)院；黑龍江省寒地城鄉(xiāng)人居環(huán)境科學(xué)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，哈爾濱 150001)

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經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

城市規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性與彈性實(shí)施機(jī)制

衣霄翔

(哈爾濱工業(yè)大學(xué) 建筑學(xué)院；黑龍江省寒地城鄉(xiāng)人居環(huán)境科學(xué)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，哈爾濱 150001)

“城市規(guī)劃是個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程”，其動(dòng)態(tài)性源于規(guī)劃的有限性、不確定性、城市發(fā)展和市場(chǎng)需求的無(wú)限可能。作為面向?qū)嵤┖椭苯痈深A(yù)城市土地開(kāi)發(fā)的規(guī)劃類型，控制性詳細(xì)規(guī)劃(簡(jiǎn)稱“控規(guī)”)在其實(shí)施過(guò)程中更需要?jiǎng)討B(tài)的思維和彈性的管理手段?？匾?guī)調(diào)整是目前控規(guī)實(shí)施的主要彈性機(jī)制，其存在提高規(guī)劃管理適應(yīng)性和修正能力的積極意義，但由于其實(shí)施的“被動(dòng)”特征，而且缺少“事后”的檢查，這種彈性機(jī)制在實(shí)踐中帶來(lái)了消極影響。為此，應(yīng)搭建規(guī)劃評(píng)估與規(guī)劃調(diào)整的管理和技術(shù)橋梁，提高規(guī)劃調(diào)整的主動(dòng)性和事后審查能力，建立以規(guī)劃調(diào)整為基礎(chǔ)、以規(guī)劃評(píng)估為保障的“動(dòng)態(tài)維護(hù)”制度，令規(guī)劃的彈性實(shí)施機(jī)制發(fā)揮更加積極有效的作用。

控制性詳細(xì)規(guī)劃；規(guī)劃調(diào)整；規(guī)劃評(píng)估；規(guī)劃實(shí)施；新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

在快速城鎮(zhèn)化的時(shí)代背景下，城市的開(kāi)發(fā)與建設(shè)一日千里。作為規(guī)劃干預(yù)城市土地開(kāi)發(fā)最直接的工具，控制性詳細(xì)規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱“控規(guī)”)的科學(xué)管理是城市規(guī)劃實(shí)踐任務(wù)的重中之重。在短短的二十余年里，從早期對(duì)區(qū)劃理念的吸收、編制技術(shù)和制度建設(shè)的初步探索，到真正進(jìn)入實(shí)踐領(lǐng)域面對(duì)諸多現(xiàn)實(shí)難題和爭(zhēng)議后所進(jìn)行的不斷改革，控規(guī)的發(fā)展歷經(jīng)了價(jià)值、認(rèn)識(shí)和方法上的不斷蛻變，這種變化是適應(yīng)現(xiàn)實(shí)世界的客觀需要。在這個(gè)過(guò)程中，隨著控規(guī)調(diào)整、規(guī)劃評(píng)估*一些學(xué)者曾對(duì)規(guī)劃“評(píng)估”和“評(píng)價(jià)”兩個(gè)概念的差異稍作界定，本文則不作區(qū)分，統(tǒng)一采用“評(píng)估”的說(shuō)法。、動(dòng)態(tài)維護(hù)等工作的出現(xiàn)與發(fā)展，控規(guī)實(shí)施的彈性手段和動(dòng)態(tài)方式逐漸成為適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求和應(yīng)對(duì)大量管理工作的必要途徑，“動(dòng)態(tài)”的特征、理念和方法已滲透到控規(guī)實(shí)施的整個(gè)過(guò)程中，也成為控規(guī)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

一、規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性內(nèi)涵

1. 規(guī)劃的過(guò)程性及其作用的不確定性

1977年，作為城市規(guī)劃思想史上重要的理論綱領(lǐng)，《馬丘比丘憲章》強(qiáng)調(diào)指出“區(qū)域與城市規(guī)劃是個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程”，此時(shí)，城市規(guī)劃的“動(dòng)態(tài)性”已成不爭(zhēng)的事實(shí)。然而，對(duì)城市規(guī)劃動(dòng)態(tài)性的認(rèn)識(shí)，更早可追溯到二戰(zhàn)后西方早期城市規(guī)劃理論中關(guān)于“藍(lán)圖式規(guī)劃”的批判，反映在土地利用區(qū)劃的“確定性”與城市發(fā)展進(jìn)程變化的“可能性”之間存在的現(xiàn)實(shí)矛盾，規(guī)劃不可避免的“不確定性”從根本上否定了其靜態(tài)屬性。60年代的“理性過(guò)程理論”描述了一種規(guī)劃的理想狀態(tài)，盡管其單純的“工具性”特征遭到了質(zhì)疑和批判*理性過(guò)程規(guī)劃是一種描述規(guī)劃過(guò)程和規(guī)劃方法的理論，而不是規(guī)劃本身的理論，它忽略了規(guī)劃的價(jià)值問(wèn)題，這便是對(duì)其“工具理性”的重要批判之一。，但理性規(guī)劃卻包含了一個(gè)正在進(jìn)行的、連續(xù)不斷的過(guò)程[1]，而這個(gè)過(guò)程正是城市規(guī)劃在實(shí)踐領(lǐng)域應(yīng)呈現(xiàn)的狀態(tài)，即由規(guī)劃、行動(dòng)、反饋形成的循環(huán)漸進(jìn)狀態(tài)。這之后，圍繞理性過(guò)程理論展開(kāi)的批判進(jìn)一步推動(dòng)了“實(shí)施理論”“行動(dòng)規(guī)劃”“溝通行動(dòng)”等理念、理論的發(fā)展，規(guī)劃的實(shí)施和行動(dòng)問(wèn)題被給予極高的關(guān)注。盡管并未涉及對(duì)“動(dòng)態(tài)”的直接闡述，但西方早期城市規(guī)劃理論的思想脈絡(luò)著實(shí)提供了一個(gè)動(dòng)態(tài)內(nèi)涵的解釋框架。

2. 規(guī)劃方案存在“更優(yōu)”的可能性

趙燕菁通過(guò)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角為城市規(guī)劃建構(gòu)了兩個(gè)理論模型[2]，借此可以進(jìn)一步從理論角度闡釋規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性。以“科斯定理”為基礎(chǔ)，這兩個(gè)模型分別建立在一個(gè)交易成本*在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范疇中，正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的“交易”概念被一般化了，不僅僅是指買賣的交易，它涵蓋了人與人之間的所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它是“制度”的基本單位，“制度”的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)便是由無(wú)數(shù)次的“交易”所構(gòu)成。交易費(fèi)用是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心范疇之一，它證明了在不完美的現(xiàn)實(shí)社會(huì)中交易成本為零的局限性，而且揭示了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)(交易)的關(guān)鍵——交易費(fèi)用越低，交易越容易進(jìn)行。為零的理想世界和一個(gè)存在交易成本的真實(shí)世界中。對(duì)于前者，存在著一個(gè)能夠“創(chuàng)造出社會(huì)最大凈剩余”和“最合理”的方案；在后者中，考慮交易成本后，依然可以有社會(huì)剩余便是“合理”的方案。這個(gè)理論視角傳遞了兩個(gè)重要信息。第一，在“理想世界”里，規(guī)劃師唯一需要關(guān)注的便是“空間設(shè)計(jì)”方案的合理性，因?yàn)椴徽撊绾螌?shí)施這個(gè)方案，都能創(chuàng)造出社會(huì)效益的最大化；而在“真實(shí)世界”中，方案的不同實(shí)施途徑存在著不同的交易成本，所以規(guī)劃師還需要關(guān)注能夠?qū)崿F(xiàn)“空間設(shè)計(jì)”方案的社會(huì)效益最大化的“制度設(shè)計(jì)”的路徑。第二，不同的方案會(huì)導(dǎo)致不同的權(quán)利界定和資源配置，產(chǎn)生不同的社會(huì)效益，不同的制度安排也會(huì)導(dǎo)致方案的不同實(shí)施效果，所以在現(xiàn)實(shí)世界中，無(wú)法存在“最好”或“最合理”的空間方案和制度設(shè)計(jì)，而總有“更好”或“更合理”的可能性。所以，城市規(guī)劃是無(wú)法止步的，其“動(dòng)態(tài)性”植根于對(duì)“更合理”的“空間設(shè)計(jì)”與“制度設(shè)計(jì)”的不斷探索。

3. 規(guī)劃需要適應(yīng)難以預(yù)見(jiàn)的市場(chǎng)需求

根據(jù)汪堅(jiān)強(qiáng)等人對(duì)我國(guó)控規(guī)相關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)分析[3]，2000年以前關(guān)于控規(guī)的研究集中于控規(guī)的作用和編制等基本認(rèn)識(shí)和技術(shù)問(wèn)題，此時(shí)控規(guī)的法律效力和剛性問(wèn)題是關(guān)注的焦點(diǎn)；而2000年以后，隨著全國(guó)各地陸續(xù)編制完成控規(guī)并付諸實(shí)踐，此間所暴露的諸多問(wèn)題使控規(guī)的研究視線轉(zhuǎn)向控規(guī)調(diào)整和制度建設(shè)等實(shí)施問(wèn)題?？匾?guī)調(diào)整的出現(xiàn)看似是對(duì)控規(guī)原有的剛性控制模式的顛覆，而實(shí)則為控規(guī)實(shí)踐的一種反思。田莉強(qiáng)調(diào)“終極藍(lán)圖”式的規(guī)劃難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)瞬息萬(wàn)變的需求[4]；邱躍指出規(guī)劃本身的局限性(科學(xué)性和合理性的不足)必然會(huì)引發(fā)規(guī)劃調(diào)整的訴求[5]。由規(guī)劃編制科學(xué)性和市場(chǎng)可預(yù)見(jiàn)性的局限所引發(fā)的反思，不僅是對(duì)控規(guī)認(rèn)識(shí)的一種提升，也進(jìn)一步改變了控規(guī)實(shí)踐的管理方法和思路。在新的時(shí)期里，控規(guī)的彈性、適應(yīng)性、動(dòng)態(tài)性、實(shí)施的有效性等已成為其實(shí)踐和研究領(lǐng)域主要的價(jià)值取向，同時(shí)，旨在整合控規(guī)評(píng)估、控規(guī)調(diào)整等彈性實(shí)施手段的“動(dòng)態(tài)維護(hù)制度”也應(yīng)運(yùn)而生。

二、基于動(dòng)態(tài)性的規(guī)劃實(shí)施特征分析

1. 彈性的規(guī)劃管理方式

動(dòng)態(tài)性所描述的是規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中應(yīng)該呈現(xiàn)的一種狀態(tài)，一種能夠適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求和不斷自我提升的狀態(tài)，并非規(guī)劃編制的目的和規(guī)劃實(shí)施的方法本身。所以，動(dòng)態(tài)理念需要落實(shí)在具體手段上，確切地說(shuō)，是某種彈性的規(guī)劃管理方式，其直接作用便是彌補(bǔ)規(guī)劃編制科學(xué)性與市場(chǎng)可預(yù)見(jiàn)性的局限，為規(guī)劃賦予一定的適應(yīng)能力和優(yōu)化能力。

從我國(guó)的實(shí)踐情況來(lái)看，在控規(guī)被付諸實(shí)施后，隨即產(chǎn)生的控規(guī)調(diào)整工作是彈性管理手段的最初探索。由于控規(guī)調(diào)整的制度建設(shè)尚存在不足之處，一些消極影響和現(xiàn)實(shí)難題始終未得到有效解決，其發(fā)展一直飽受爭(zhēng)議，但不得不承認(rèn)，這項(xiàng)“不可避免”的規(guī)劃工作正是動(dòng)態(tài)規(guī)劃不可缺少的環(huán)節(jié)之一，為規(guī)劃及其實(shí)施效果帶來(lái)一種“更好”的可能性。隨著全國(guó)各地大量開(kāi)展控規(guī)調(diào)整工作，控規(guī)“動(dòng)態(tài)維護(hù)制度”這一概念的產(chǎn)生源于但不限于控規(guī)調(diào)整，它既是對(duì)控規(guī)調(diào)整認(rèn)識(shí)的一種提升，也是對(duì)控規(guī)調(diào)整工作的擴(kuò)展和完善。從官方釋義來(lái)看，“評(píng)估”和“維護(hù)”是實(shí)施“動(dòng)態(tài)”的兩個(gè)核心環(huán)節(jié)，兩者的必要性和關(guān)聯(lián)性在邏輯上是堅(jiān)不可摧的——評(píng)估是維護(hù)的前提，維護(hù)是評(píng)估的落實(shí)，兩者相輔相成方能以循環(huán)、漸進(jìn)的方式推動(dòng)控規(guī)的改革與創(chuàng)新。目前盡管控規(guī)動(dòng)態(tài)維護(hù)的實(shí)踐工作并未能在控規(guī)調(diào)整工作的基礎(chǔ)上取得重大突破，但以往“被動(dòng)式”的調(diào)整勢(shì)必逐漸向“主動(dòng)式”的維護(hù)轉(zhuǎn)型，同時(shí)規(guī)劃評(píng)估工作在這個(gè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中將起到關(guān)鍵性的作用。

2. 彈性管理存在的風(fēng)險(xiǎn)

盡管規(guī)劃是無(wú)法“確定的”，但無(wú)限的“不確定性”會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃失去本身的作用，這始終是規(guī)劃剛性(確定性)與彈性(不確定性)之間的悖論。在制度的研究視野中，控規(guī)本身便是一種制度設(shè)計(jì)和產(chǎn)權(quán)安排，通過(guò)開(kāi)發(fā)控制指標(biāo)界定土地的發(fā)展權(quán)，從而減少城市土地開(kāi)發(fā)進(jìn)程中的不確定性，而控規(guī)調(diào)整帶來(lái)的彈性空間意味著模糊的產(chǎn)權(quán)界定，進(jìn)而增加了不確定性。借助新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論視角，可以得出兩個(gè)結(jié)論：第一，產(chǎn)權(quán)界定不清是產(chǎn)生“外部性”和“搭便車”的主要根源[6]，控規(guī)調(diào)整帶來(lái)的不確定性即模糊的產(chǎn)權(quán)界定可能產(chǎn)生廣泛的外部性，若未能得到有效控制，市場(chǎng)會(huì)滋生大量的負(fù)外部性產(chǎn)生。同時(shí)，低門(mén)檻的準(zhǔn)入機(jī)制和粗放的項(xiàng)目管理(也是模糊的產(chǎn)權(quán)界定)會(huì)引導(dǎo)一些本沒(méi)必要調(diào)整的項(xiàng)目進(jìn)出調(diào)整程序(搭便車)，繼而導(dǎo)致一些不必要的外部性產(chǎn)生。第二，人們?yōu)樽分甬a(chǎn)權(quán)中定義不清部分的收益而展開(kāi)的爭(zhēng)奪和談判，會(huì)產(chǎn)生高額的“交易費(fèi)用”，造成巨大的行政、技術(shù)、社會(huì)等資源的浪費(fèi)。[4]

可見(jiàn)，彈性的管理方式具有兩面性。在制度、機(jī)制尚不健全完善的情況下，彈性手段可能產(chǎn)生廣泛的負(fù)外部性和高昂的交易成本，當(dāng)這些代價(jià)遠(yuǎn)超過(guò)彈性操作所換來(lái)的效益時(shí)，那么在很大程度上便導(dǎo)致了惡化的控規(guī)實(shí)施效果，換言之，不確定性既能創(chuàng)造“更好”的機(jī)會(huì)，也同樣會(huì)帶來(lái)“更壞”的可能。

（1）駕駛?cè)穗x開(kāi)主駕駛下車鎖了車門(mén)，系統(tǒng)判斷車內(nèi)是否有人，通過(guò)壓力傳感器和紅外線進(jìn)行雙重判斷，紅外線傳感器來(lái)監(jiān)測(cè)車內(nèi)是否有活動(dòng)的人、通過(guò)安裝在坐墊中的壓力傳感器檢測(cè)車內(nèi)是否有靜態(tài)減少人在靜止情況的誤判。其次，檢測(cè)車內(nèi)溫度的高低是否顯示在顯示屏上（以車內(nèi)適宜溫度進(jìn)行判斷），如果偏高超出過(guò)多，系統(tǒng)進(jìn)行外部電路啟動(dòng)進(jìn)行降溫；

三、規(guī)劃的彈性實(shí)施機(jī)制探索

1. 當(dāng)前實(shí)施機(jī)制的不足

目前，我國(guó)各地控規(guī)實(shí)施的動(dòng)態(tài)機(jī)制仍以控規(guī)調(diào)整為主要形式，盡管經(jīng)過(guò)十余年的探索，控規(guī)調(diào)整在制度化道路上已取得相當(dāng)?shù)倪M(jìn)步，但其管理工作并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，仍主要以“被動(dòng)”的方式去接受市場(chǎng)反饋的信息和需求，換言之，推動(dòng)控規(guī)發(fā)生調(diào)整的真正力量仍主要是開(kāi)發(fā)、建設(shè)單位的利益訴求等市場(chǎng)因素，而控規(guī)調(diào)整對(duì)于規(guī)劃管理部門(mén)而言，更多是一種“應(yīng)對(duì)多方面壓力的管理手段”[7]。2007年，北京市率先創(chuàng)造了控規(guī)的“動(dòng)態(tài)維護(hù)”機(jī)制[5]，但從其制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐情況來(lái)看，動(dòng)態(tài)維護(hù)工作與原有的控規(guī)調(diào)整工作并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，不論是在認(rèn)識(shí)上還是方法上，都暴露出很大的局限性。從某種意義上講目前的動(dòng)態(tài)維護(hù)僅僅是為調(diào)整工作披件“外衣”、換個(gè)稱謂而已，因?yàn)閺膭?dòng)態(tài)維護(hù)的內(nèi)涵來(lái)看，維護(hù)不應(yīng)僅僅是“被動(dòng)地接受”信息而去調(diào)整，還應(yīng)具有“主動(dòng)的發(fā)現(xiàn)”問(wèn)題并及時(shí)糾正的能力。

同時(shí)，從邏輯上判斷，對(duì)控規(guī)進(jìn)行調(diào)整的前提是控規(guī)出現(xiàn)了問(wèn)題，難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要，如何得出這個(gè)結(jié)論需要客觀地評(píng)估。盡管控規(guī)調(diào)整工作程序中有一個(gè)重要的環(huán)節(jié)是“技術(shù)論證”，但兩者不等同，“論證”常常著眼于現(xiàn)有問(wèn)題本身，缺少關(guān)聯(lián)性和延展性，而“評(píng)估”的內(nèi)涵更為廣泛，既要分析已有問(wèn)題，還要主動(dòng)發(fā)現(xiàn)未知問(wèn)題，而且在認(rèn)識(shí)和方法上更具有整體性和前瞻性；而且在現(xiàn)實(shí)中，控規(guī)調(diào)整的技術(shù)論證對(duì)于設(shè)計(jì)單位而言更多是一種職業(yè)活動(dòng)形式[7]，論證大都服務(wù)于建設(shè)單位的利益訴求。論證立場(chǎng)的局限和評(píng)估機(jī)制的缺失，不僅會(huì)導(dǎo)致控規(guī)調(diào)整工作的盲目性，而且后者從根本上否定了“被動(dòng)調(diào)整”向“主動(dòng)維護(hù)”轉(zhuǎn)型的可能性。雖然2011年《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》中指出控規(guī)的動(dòng)態(tài)維護(hù)由“評(píng)估”和“維護(hù)”兩部分工作構(gòu)成，但目前來(lái)看，不論是在控規(guī)的實(shí)踐還是研究領(lǐng)域，規(guī)劃評(píng)估始終沒(méi)有與控規(guī)調(diào)整(維護(hù))發(fā)生實(shí)質(zhì)性的聯(lián)系*由于控規(guī)的評(píng)估尚處在摸索階段，其管理工作并未制度化，便無(wú)法真正納入到控規(guī)實(shí)施中，更不用說(shuō)與控規(guī)調(diào)整的整合了。。

在這樣的情形下，控規(guī)調(diào)整的合理性尚未能得到保障，其產(chǎn)生的作用尚且在很大程度上可能是消極的、錯(cuò)誤的，更何談建立主動(dòng)的、系統(tǒng)的、科學(xué)的動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制？但這并不意味著控規(guī)調(diào)整是無(wú)意義的，也不代表控規(guī)調(diào)整只是一種應(yīng)被取締的暫時(shí)規(guī)劃形式。確切地說(shuō)，控規(guī)調(diào)整是發(fā)展動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制的實(shí)踐基礎(chǔ)，因?yàn)樵谖覈?guó)控規(guī)十余年的實(shí)踐道路上，控規(guī)調(diào)整貫穿始終，是控規(guī)實(shí)施的主要彈性手段和動(dòng)態(tài)機(jī)制，盡管尚有許多不足之處，但其內(nèi)容、形式和方法在對(duì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境的適應(yīng)和契合上較為成熟，其發(fā)展所積累的經(jīng)驗(yàn)與成果更是探索動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制所必不可少的。只是對(duì)于動(dòng)態(tài)維護(hù)而言，僅僅以當(dāng)前控規(guī)調(diào)整工作為主要內(nèi)容，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

這樣看來(lái)，在動(dòng)態(tài)理念下探索控規(guī)的實(shí)施機(jī)制，關(guān)鍵的問(wèn)題是解決控規(guī)調(diào)整的職能轉(zhuǎn)變，而這離不開(kāi)評(píng)估機(jī)制的建立和關(guān)聯(lián)，否則彈性操作永遠(yuǎn)處在被動(dòng)的局面；與此同時(shí)，必須引起重視的是，在探索動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制的道路上，控規(guī)調(diào)整自身帶來(lái)的消極影響必須通過(guò)更為有效的制度化途徑得以削弱或根治，否則彈性操作的作用已然是錯(cuò)誤的。所以，沿著上述線索，下面將從“前提”和“關(guān)鍵”兩個(gè)方面深入探討控規(guī)的動(dòng)態(tài)實(shí)施機(jī)制。

2. 彈性實(shí)施的前提：規(guī)劃調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)防范

如前文的理論分析，彈性操作是具有風(fēng)險(xiǎn)的，更多的不確定性可能導(dǎo)致控規(guī)實(shí)施效果的惡化。李浩等人強(qiáng)調(diào)要警惕控規(guī)的“局部調(diào)整向整體調(diào)整的蛻變”、謹(jǐn)防局部調(diào)整以“化整為零”的方式肢解城市發(fā)展的整體性；[8]李浩還指出目前控規(guī)調(diào)整所帶來(lái)的消極影響還包括公共利益的侵害、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的惡劣社會(huì)影響以及對(duì)控制編制科學(xué)性的質(zhì)疑，等等。[9]

如此的擔(dān)憂并非空穴來(lái)風(fēng)，僅憑一些城市每年受理的控規(guī)調(diào)整項(xiàng)目數(shù)量之大、通過(guò)率之高以及指標(biāo)調(diào)整所能夠帶來(lái)的潛在經(jīng)濟(jì)收益，便可探知。這些潛在的消極影響是彈性操作(模糊的產(chǎn)權(quán)界定)背后引發(fā)的廣泛的外部性問(wèn)題，也是控規(guī)調(diào)整工作不容忽視的成本效益問(wèn)題*這里的成本效益概念并非簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)性內(nèi)容，而是更廣泛的社會(huì)性內(nèi)涵，而且從規(guī)劃干預(yù)城市開(kāi)發(fā)的公共價(jià)值視角來(lái)看，我們所關(guān)注的成本效益應(yīng)該更多是控規(guī)調(diào)整在公共領(lǐng)域中所產(chǎn)生的影響，而不僅僅是建設(shè)單位的利益或行政部門(mén)的績(jī)效。，換言之，倘若控規(guī)調(diào)整所創(chuàng)造的價(jià)值不能遠(yuǎn)超過(guò)其產(chǎn)生的消極影響，加上調(diào)整所耗費(fèi)的大量行政資源和時(shí)間成本，那么調(diào)整不僅是毫無(wú)意義的，甚至顛覆了控規(guī)原本的作用。所以，以現(xiàn)有的控規(guī)調(diào)整工作為基礎(chǔ)去探索控規(guī)的動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制，首要解決的問(wèn)題便是彈性操作的風(fēng)險(xiǎn)防范，即削弱甚至根治控規(guī)調(diào)整所帶來(lái)的消極影響。

以產(chǎn)權(quán)理論為依據(jù)，控規(guī)調(diào)整的消極影響，即“外部性”“搭便車”“交易費(fèi)用”等問(wèn)題，都源于彈性操作所帶來(lái)的不確定性，即模糊的產(chǎn)權(quán)界定。透過(guò)這個(gè)理論視角，可清晰把握問(wèn)題的解決思路，即通過(guò)有效的制度建設(shè)進(jìn)一步減少控規(guī)調(diào)整所帶來(lái)的不確定性，確切地說(shuō)，是可能導(dǎo)致惡化結(jié)果的不確定性，正如諾斯所言，“制度在社會(huì)中的主要作用，是通過(guò)建立一個(gè)人們互動(dòng)的穩(wěn)定(但不一定是有效的)結(jié)構(gòu)來(lái)減少不確定性”[10]，通過(guò)相對(duì)明晰的產(chǎn)權(quán)安排從而減少城市開(kāi)發(fā)進(jìn)程中由控規(guī)調(diào)整產(chǎn)生的高額“交易費(fèi)用”，減少控規(guī)調(diào)整對(duì)城市公共領(lǐng)域造成的“負(fù)外部性”，或在這個(gè)過(guò)程中較大地實(shí)現(xiàn)“外部性內(nèi)在化”，正如登姆塞茨對(duì)產(chǎn)權(quán)作用的描述，“導(dǎo)引人們實(shí)現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化的激勵(lì)”[11]。

具體而言，明晰的產(chǎn)權(quán)界定可表現(xiàn)為以下幾種方式：

第一，設(shè)置一定的準(zhǔn)入門(mén)檻從而減少一些不必要的調(diào)整需求，一方面可以減輕規(guī)劃管理部門(mén)的壓力，降低一部分“交易費(fèi)用”；另一方面也相應(yīng)減少了由調(diào)整所產(chǎn)生的新的“外部性”的機(jī)會(huì)。

第二，通過(guò)一定的分類管理機(jī)制區(qū)別對(duì)待不同的調(diào)整項(xiàng)目，一方面可以有效地減少一些公共價(jià)值較低、負(fù)外部性較高的項(xiàng)目的“搭便車”行為；另一方面可以更好地激勵(lì)那些在公共領(lǐng)域可以產(chǎn)生較高價(jià)值的調(diào)整項(xiàng)目，從而優(yōu)化控規(guī)的實(shí)施。

第三，深化地方的技術(shù)準(zhǔn)則，界定“哪些項(xiàng)目可調(diào)、哪些不可調(diào)”，“哪些指標(biāo)可調(diào)、哪些不可調(diào)”，“能調(diào)多少、需要付出怎樣的代價(jià)”等問(wèn)題，使規(guī)劃管理部門(mén)的行政裁量有據(jù)可循，明確的執(zhí)行依據(jù)不僅可以使規(guī)劃管理部門(mén)更為主動(dòng)、從容地應(yīng)對(duì)調(diào)整工作，而且可以在很大程度上提高工作效率，進(jìn)一步降低“交易費(fèi)用”。

3. 彈性實(shí)施的關(guān)鍵：規(guī)劃調(diào)整與評(píng)估的整合

如前文所述，以現(xiàn)有的控規(guī)調(diào)整工作為基礎(chǔ)去培育動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制，關(guān)鍵在于引入規(guī)劃的評(píng)估機(jī)制去轉(zhuǎn)變控規(guī)調(diào)整的職能，評(píng)估既是控規(guī)調(diào)整“理性”的保障，又是規(guī)劃管理部門(mén)進(jìn)行“主動(dòng)”維護(hù)的前提。反過(guò)來(lái)看，評(píng)估的目的是通過(guò)評(píng)估反饋的信息，為規(guī)劃的內(nèi)容、政策設(shè)計(jì)及其運(yùn)作制度提供修正和調(diào)整的建議[12]，換言之，通過(guò)評(píng)估發(fā)現(xiàn)問(wèn)題之后，若不進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和改進(jìn)，那么評(píng)估是徒勞的。

所以，唯有通過(guò)制度化途徑，將規(guī)劃評(píng)估與控規(guī)調(diào)整共同納入控規(guī)的實(shí)施機(jī)制中，搭建兩者在管理上和技術(shù)上的橋梁，方能建構(gòu)“系統(tǒng)”的動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制。

由于評(píng)估與調(diào)整之間在邏輯上存在明確的先后關(guān)系，它們各自的類型和內(nèi)容則成為關(guān)聯(lián)兩者的重要因素。西方規(guī)劃評(píng)估理論提供了一個(gè)由“實(shí)施前評(píng)估”“監(jiān)測(cè)”“實(shí)施后評(píng)估”構(gòu)成的基本框架[13]，這種按照評(píng)估階段的劃分方法覆蓋了規(guī)劃的全過(guò)程；歐陽(yáng)鵬根據(jù)評(píng)估對(duì)象將評(píng)估分為規(guī)劃方案評(píng)估與規(guī)劃實(shí)施評(píng)估，后者又分為對(duì)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程和規(guī)劃實(shí)施結(jié)果的評(píng)估[14]。這兩種分類方法看似相同，都是以規(guī)劃實(shí)施過(guò)程的三個(gè)階段(前、過(guò)程中、后)設(shè)定邊界的，然而兩者實(shí)際的涵義卻截然不同，前者探討的是在什么規(guī)劃階段進(jìn)行評(píng)估，后者涉及的則是對(duì)規(guī)劃的哪個(gè)階段進(jìn)行評(píng)估。

進(jìn)一步思考，便可發(fā)現(xiàn)前者關(guān)注的是“何時(shí)評(píng)估”，那么與之關(guān)聯(lián)的因素“何時(shí)調(diào)整”是管理上的整合問(wèn)題；而后者指向的是“評(píng)估什么”，那么與之關(guān)聯(lián)的內(nèi)容則是“調(diào)整什么”，這是技術(shù)上的整合問(wèn)題。

(1)管理上的整合——何時(shí)評(píng)估、何時(shí)調(diào)整

上述的全過(guò)程評(píng)估體系包含了一條循環(huán)漸進(jìn)的時(shí)間線索，即由一個(gè)方案的產(chǎn)生、實(shí)施完畢，到新的方案生成、再實(shí)施……它總是依賴一個(gè)起點(diǎn)和終點(diǎn)。這種架構(gòu)適用于總體規(guī)劃的評(píng)估*總體規(guī)劃的編制、實(shí)施、修編都是根據(jù)年限有計(jì)劃地進(jìn)行，其實(shí)施過(guò)程的起點(diǎn)、終點(diǎn)十分明確，與全過(guò)程的評(píng)估體系可以在很大程度上契合。，卻難以適應(yīng)控規(guī)的評(píng)估，因?yàn)榭匾?guī)的編制和實(shí)施都是在動(dòng)態(tài)中進(jìn)行的，其評(píng)估的起點(diǎn)和終點(diǎn)比較模糊*第一，控規(guī)的編制是動(dòng)態(tài)的，絕大多數(shù)城市(尤其是大城市)的控規(guī)都不是一次性編制完成，修編也往往無(wú)法全覆蓋和統(tǒng)一進(jìn)行，控規(guī)的實(shí)施起點(diǎn)和終點(diǎn)便會(huì)有多處；第二，控規(guī)的實(shí)施是動(dòng)態(tài)的，根據(jù)我國(guó)目前的情況來(lái)看，控規(guī)在實(shí)施過(guò)程中一直要面臨不同程度的調(diào)整，時(shí)間節(jié)點(diǎn)繁多，難以界定起終點(diǎn)。。而且，“控規(guī)動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制中的評(píng)估”與“控規(guī)的評(píng)估”尚有區(qū)別，前者的概念比較具體，是控規(guī)實(shí)施管理工作中的一個(gè)組成部分，其重心在于指導(dǎo)控規(guī)調(diào)整；而后者的內(nèi)涵則比較廣泛，既可是管理性的、也可是研究性的，既可服務(wù)于控規(guī)實(shí)踐、也可致力于學(xué)科和專業(yè)發(fā)展。所以，控規(guī)動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制中的評(píng)估要服務(wù)于控規(guī)調(diào)整，兩者在管理上的整合需著眼于控規(guī)調(diào)整的階段和類型，以調(diào)整的需要來(lái)安排評(píng)估的形式。

控規(guī)的局部調(diào)整需求量大、矛盾集中，所以通常而言，學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐工作中都習(xí)慣將“控規(guī)調(diào)整”的概念指向局部調(diào)整，但若從動(dòng)態(tài)維護(hù)的系統(tǒng)性來(lái)講，調(diào)整的涵義更為廣泛。李浩等人將控規(guī)調(diào)整的類型歸為三類：修編、控規(guī)整合和局部調(diào)整。[8]除此之外，根據(jù)一些城市控規(guī)調(diào)整的實(shí)踐情況來(lái)看，除了隨機(jī)性的局部地塊調(diào)整，還有一些不定期的片區(qū)調(diào)整計(jì)劃。修編、整合都是定期的、有計(jì)劃的編制調(diào)整任務(wù)，起終點(diǎn)十分明確，在修編、整合之前進(jìn)行一次評(píng)估，既應(yīng)對(duì)新方案進(jìn)行“實(shí)施前評(píng)估”(也可理解為方案論證)，也應(yīng)對(duì)原有控規(guī)進(jìn)行“實(shí)施后評(píng)估”，兩者可合而為一。

而對(duì)于片區(qū)調(diào)整和局部調(diào)整來(lái)說(shuō)，由于是不定期的，甚至是沒(méi)有計(jì)劃、完全隨機(jī)性的，無(wú)法組織有規(guī)律的前評(píng)估，只能結(jié)合項(xiàng)目以論證的形式對(duì)調(diào)整的必要性、可行性和影響等進(jìn)行分析，但有必要對(duì)這類調(diào)整工作進(jìn)行“定期的后評(píng)估”，即定期對(duì)調(diào)整后的控規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估、總結(jié)和反饋。同時(shí)，對(duì)隨機(jī)性的調(diào)整進(jìn)行定期的后評(píng)估，在更大的周期內(nèi)來(lái)看也是對(duì)所有類型調(diào)整工作所進(jìn)行的實(shí)時(shí)“監(jiān)測(cè)”。

(2)技術(shù)上的整合——評(píng)估什么、調(diào)整什么

目前的控規(guī)調(diào)整在內(nèi)容上局限于對(duì)空間方案、規(guī)劃指標(biāo)等技術(shù)性因素的調(diào)整，其中的局部調(diào)整更只限于地塊本身的指標(biāo)調(diào)整，而規(guī)劃評(píng)估機(jī)制的引入將在很大程度上拓展調(diào)整的概念和內(nèi)容。

一方面，在西方以“規(guī)劃實(shí)施結(jié)果”為評(píng)估對(duì)象的研究發(fā)展中，從對(duì)實(shí)施結(jié)果“一致性”的檢驗(yàn)到對(duì)規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的評(píng)價(jià)，從空間性內(nèi)容的對(duì)比到社會(huì)性問(wèn)題的評(píng)價(jià)，等等，對(duì)規(guī)劃價(jià)值的拷問(wèn)使評(píng)估的技術(shù)路線和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了深刻的變化。雖然我國(guó)的控規(guī)評(píng)估尚處在摸索階段，但一些實(shí)踐和研究已經(jīng)嘗試建構(gòu)實(shí)施結(jié)果(或稱效果)評(píng)估的多元價(jià)值體系。根據(jù)這種思想，調(diào)整前的論證應(yīng)對(duì)調(diào)整的后果進(jìn)行更為綜合和整體的預(yù)判，而調(diào)整后的評(píng)估也應(yīng)對(duì)其實(shí)際影響進(jìn)行綜合的評(píng)價(jià)，而不僅僅是指標(biāo)的變化情況。另一方面，以“規(guī)劃實(shí)施過(guò)程”為對(duì)象的評(píng)估從根本上拓展了規(guī)劃的研究視野，不同于對(duì)結(jié)果的研究，對(duì)過(guò)程的研究涉及更為廣泛的、影響規(guī)劃實(shí)施的因素，不僅包括技術(shù)因素，還包括人的因素、制度的因素，等等。以這樣的評(píng)估思想去指導(dǎo)控規(guī)調(diào)整，調(diào)整的對(duì)象和內(nèi)容也會(huì)進(jìn)一步得到擴(kuò)展，不僅包括針對(duì)空間方案的調(diào)整，還應(yīng)涉及對(duì)實(shí)施方案的調(diào)整，即控規(guī)實(shí)施的制度機(jī)制建設(shè)內(nèi)容。

四、結(jié)語(yǔ)

城市規(guī)劃是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，作為面向?qū)嵤┖椭苯痈深A(yù)城市土地開(kāi)發(fā)的規(guī)劃類型，控規(guī)在其實(shí)施過(guò)程中更需要?jiǎng)討B(tài)的思維和彈性的管理手段。但是，正因?yàn)檫@種彈性的存在，規(guī)劃管理的工作量與日俱增，其科學(xué)性屢遭質(zhì)疑，并且這種彈性的規(guī)劃管理方式常?！笆Э亍?，在理論方法尚不成熟、在制度機(jī)制尚不健全的情況下，可能造成廣泛的消極影響，甚至顛覆控規(guī)原本的作用。所以，在充分認(rèn)識(shí)和肯定以規(guī)劃調(diào)整為代表的彈性實(shí)施機(jī)制的積極意義后，應(yīng)著力規(guī)避彈性實(shí)施所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和失控局面。一方面，應(yīng)通過(guò)規(guī)劃調(diào)整自身制度建設(shè)的完善，有效地控制彈性實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)，并保證彈性管理的理性和科學(xué)性；另一方面，通過(guò)規(guī)劃評(píng)估這一關(guān)鍵機(jī)制的引入，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和修正彈性實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，提高規(guī)劃管理部門(mén)的主動(dòng)性，令規(guī)劃實(shí)施進(jìn)入良性循環(huán)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

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〔責(zé)任編輯：劉 陽(yáng)〕

2016-09-14

衣霄翔(1983-)，男，遼寧東溝人，講師，博士，從事城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理研究。

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1000-8284(2016)11-0138-06