1913年制憲辯論中的總統(tǒng)問(wèn)題

○徐　辰

(贛南師范大學(xué)　政治與法律學(xué)院， 江西　贛州　341000)

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1913年制憲辯論中的總統(tǒng)問(wèn)題

○徐辰

(贛南師范大學(xué)政治與法律學(xué)院， 江西贛州341000)

1912年，清帝遜位，共和肇造，中國(guó)的國(guó)體、政體開(kāi)始了漫長(zhǎng)、艱難的重構(gòu)歷程，而民國(guó)二年(1913)的制憲會(huì)議，可以說(shuō)，恰恰是這段歷程的開(kāi)始。在此次會(huì)議的種種議題中，總統(tǒng)問(wèn)題成為了各方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。因?yàn)椋鳛閲?guó)家元首的總統(tǒng)，其角色如何定位，確實(shí)是一個(gè)至關(guān)重要的政治、憲法命題。在經(jīng)過(guò)了反復(fù)的協(xié)商、討論后，制憲會(huì)議對(duì)于總統(tǒng)問(wèn)題，從選舉方式，到解散權(quán)，再到緊急命令權(quán)，最終卻作出了一系列匪夷所思的憲法決斷：總統(tǒng)被徹底的架空，成為了一個(gè)政治上的邊緣角色。此種憲法決斷，引發(fā)了以袁世凱為中心的北洋軍事集團(tuán)的強(qiáng)力反彈，他們推翻了該決斷，開(kāi)始了北洋版的單邊制憲。中國(guó)最終錯(cuò)失了一次重要的“立憲時(shí)刻”，并陷入了某種制憲循環(huán)之中。

制憲會(huì)議；總統(tǒng)選舉；解散權(quán)；緊急命令權(quán)

在民國(guó)二年(1913)召開(kāi)的制憲會(huì)議中，總統(tǒng)問(wèn)題無(wú)疑具有特別重要的意義，它既是關(guān)于國(guó)家建構(gòu)方式的重要決斷，也是對(duì)于袁世凱這樣一位特殊、敏感的政治人物的安放。這對(duì)于此次制憲的成敗，以及民國(guó)初年政治的走向，都具有著關(guān)鍵性的影響。曾任國(guó)會(huì)參議院議長(zhǎng)的吳景濂曾謂：“夫民二議憲破壞，內(nèi)因乃爭(zhēng)總統(tǒng)制與內(nèi)閣制也”。〔1〕可見(jiàn)政體問(wèn)題，在此次制憲活動(dòng)中，確實(shí)引起過(guò)軒然大波。不過(guò)，吳景濂的事后總結(jié)，也并不完全準(zhǔn)確，因?yàn)樵?913年的制憲會(huì)議中，爭(zhēng)議焦點(diǎn)并非總統(tǒng)制與內(nèi)閣制的抉擇問(wèn)題，而是在內(nèi)閣制的前提下，總統(tǒng)、國(guó)會(huì)、內(nèi)閣三者之間具體的政治權(quán)力的分配問(wèn)題。至于在名義上采取內(nèi)閣制，則早已成為朝野共識(shí)，誠(chéng)如憲草委員汪榮寶所指出的那樣：“此問(wèn)題本員思全場(chǎng)主張幾于一致采內(nèi)閣制，絕對(duì)無(wú)主張采總統(tǒng)制而反對(duì)內(nèi)閣制者”(《憲法起草委員會(huì)第7次會(huì)議錄》)。〔2〕所以，真正的問(wèn)題是，在內(nèi)閣制的大前提下，作為國(guó)家元首的大總統(tǒng)，其地位究竟如何？

一、總統(tǒng)的選舉方式

我們知道，在以內(nèi)閣制為政體的法治國(guó)家，總統(tǒng)的地位是超然的，他不是簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的行政首腦，而主要是超然于立法(國(guó)會(huì))與行政(內(nèi)閣)的國(guó)家元首，它的主要使命是均衡立法(國(guó)會(huì))與行政(內(nèi)閣)兩者之間的關(guān)系，以及在它們兩者關(guān)系破裂時(shí)，啟動(dòng)最后的仲裁權(quán)，呈請(qǐng)作為主權(quán)者的“人民”來(lái)作出政治決斷。如果總統(tǒng)要獲得那種超然的地位，那么它至少要滿足以下幾個(gè)條件：其一，它必須由人民直接選舉或以選舉人團(tuán)的間接選舉方式選舉而出，以獲得有別于國(guó)會(huì)的民意代表性，這是它超然地位的正當(dāng)性基礎(chǔ)；其二，它應(yīng)該有啟動(dòng)解散內(nèi)閣、解散國(guó)會(huì)的程序性權(quán)力，將仲裁權(quán)直接訴諸人民，請(qǐng)其作出政治決斷；其三，在國(guó)會(huì)、內(nèi)閣中斷，或出現(xiàn)特殊情勢(shì)時(shí)，它應(yīng)該有臨時(shí)性的緊急命令權(quán)，以獲得特殊時(shí)期的控制權(quán)。在下文中，我們將依此來(lái)檢討民初制憲會(huì)議中對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的討論、表決。

在憲法起草委員會(huì)第七次會(huì)議(1913年8月12日)中，制憲會(huì)議對(duì)總統(tǒng)的選舉方法進(jìn)行了討論。我們知道，在1913年的制憲會(huì)議中，出現(xiàn)了保守的進(jìn)步黨與激進(jìn)的國(guó)民黨兩強(qiáng)對(duì)抗的情勢(shì)，然而，在討論總統(tǒng)選舉方式時(shí)，卻并未形成以往那種相對(duì)嚴(yán)整的兩黨對(duì)立的辯論模式，而是呈現(xiàn)出一種比較破碎的討論，而且國(guó)民、進(jìn)步兩黨的中堅(jiān)議員亦沒(méi)有過(guò)多發(fā)言，反倒是平時(shí)比較沉默的那些議員在此次會(huì)議上，有著非常冗長(zhǎng)的議論。何以會(huì)出現(xiàn)這種情況呢？筆者思之良久，未得其解，后來(lái)猜想，只有一種可能：那就是進(jìn)步黨、國(guó)民黨的黨議早就對(duì)此達(dá)成一致，所以沒(méi)有形成激烈辯論。在查找共和黨、民主黨、統(tǒng)一黨(此三黨是進(jìn)步黨的前身)、國(guó)民黨在制憲會(huì)議召開(kāi)前組織的“憲法討論會(huì)”的第三次開(kāi)會(huì)紀(jì)事后，筆者的猜想得到了證實(shí)。

此次“憲法討論會(huì)”的輪值會(huì)議主席為民主黨王國(guó)琛，王氏開(kāi)會(huì)伊始，即請(qǐng)各政黨依次報(bào)告各黨關(guān)于選舉方式的意見(jiàn)。國(guó)民黨代表易宗夔率先宣布該黨黨議，主張由國(guó)會(huì)選舉總統(tǒng)?！?〕繼國(guó)民黨公布黨議后，共和黨的代表汪榮寶宣布：“本黨對(duì)此問(wèn)題之研究，大概與易君之說(shuō)同”。民主黨的代表劉崇佑接著亦謂：“本黨于此問(wèn)題，其研究之結(jié)果，與國(guó)民、共和兩黨所議決者同”。最后，統(tǒng)一黨代表趙管侯亦曰：“本黨為便宜起見(jiàn)，亦主張由參眾兩院組織一特別選舉會(huì)選舉之”?！?〕共和黨、民主黨、統(tǒng)一黨意見(jiàn)如此一致，在三黨合并為進(jìn)步黨后，此意見(jiàn)自然也成為了進(jìn)步黨的黨議。所以，在制憲會(huì)議召開(kāi)前，其實(shí)進(jìn)步黨、國(guó)民黨對(duì)總統(tǒng)選舉方法已有定論。個(gè)別從自己黨派游離出來(lái)的、違反黨議的發(fā)言，以及其他小黨派的反對(duì)聲音，于大局而言，根本無(wú)足輕重，所以雖然在總統(tǒng)選舉問(wèn)題上，亦有不少激烈的爭(zhēng)議，但多是平時(shí)較為沉默的委員們?cè)跔?zhēng)取發(fā)言機(jī)會(huì)，進(jìn)步黨、國(guó)民黨的中堅(jiān)議員們反而緘默不語(yǔ)。但在熱鬧的辯論后，在黨議的驅(qū)使下，最終關(guān)于此問(wèn)題的表決自然只能是一邊倒的結(jié)果。憲法草案最終對(duì)此的規(guī)定為：“大總統(tǒng)由國(guó)會(huì)議員組織總統(tǒng)選舉會(huì)選舉之”(第57條)。

雖有兩大黨派的黨議在前，但仍然有些委員的發(fā)言很值得注意，在此不妨仍然稍作討論。從進(jìn)步黨中重新獨(dú)立出來(lái)的成員黃云鵬(現(xiàn)隸屬于共和黨)發(fā)言，其略謂：

“本員對(duì)于大總統(tǒng)之選舉機(jī)關(guān)，既不主張直接選舉，復(fù)不主張國(guó)會(huì)選舉。……惟第一次正式總統(tǒng)選舉，因時(shí)勢(shì)之迫，……暫由兩院會(huì)合選舉之，但以此第一次為限”?！?〕

黃氏的發(fā)言是很有啟發(fā)的，他指出了“直接選舉”在中國(guó)的困難，其具體理由是鐵路交通網(wǎng)不健全，以及民眾事實(shí)上的教育程度不夠，其政治意識(shí)難以勝任選舉總統(tǒng)的責(zé)任等，而且他還認(rèn)為強(qiáng)而為之，甚至可能會(huì)出現(xiàn)“全國(guó)騷亂”。同時(shí)，他也看到“國(guó)會(huì)選舉”的不合理，黃氏稱此種選舉將“失卻三權(quán)分立之精神”，作為國(guó)家元首與行政首腦的總統(tǒng)，將淪為國(guó)會(huì)的附庸。最難能可貴者在于，黃氏亦沒(méi)有拘泥于理論，他清楚地看到了組織正式共和政府的緊迫性，所以他認(rèn)為“暫由兩院會(huì)合選舉之”也不失為一種權(quán)宜之計(jì)，但他仍然要堅(jiān)持強(qiáng)調(diào)“但以此第一次為限”，可見(jiàn)他對(duì)總統(tǒng)的正當(dāng)性基礎(chǔ)是有著很清醒的認(rèn)知的，而且對(duì)此始終念茲在茲。至于黃氏設(shè)計(jì)的選舉方式，則比較復(fù)雜，大抵說(shuō)來(lái)是分三階段，第一階段由“地方最高議會(huì)”(省議會(huì))初選、參眾兩院復(fù)選、參眾兩院再組成專門的選舉會(huì)決選。

在黃云鵬發(fā)言完畢，國(guó)民黨籍憲草委員蔣曾燠發(fā)言支持黃氏立論，他表示“本席主張于兩院之外，以別一種分子，另組織一新機(jī)關(guān)選舉總統(tǒng)”?！?〕對(duì)于蔣曾燠這種游離于黨議之外的發(fā)言，國(guó)民黨中堅(jiān)議員顯然不打算容忍，伍朝樞發(fā)言謂：

“本席以為選舉內(nèi)閣制之大總統(tǒng)與選舉總統(tǒng)制之大總統(tǒng)大不相同。選舉內(nèi)閣制之大總統(tǒng)，雖然關(guān)系緊要，然未及選舉總統(tǒng)制之大總統(tǒng)如此之緊要?！时鞠嘟^對(duì)主張由國(guó)會(huì)選舉為選舉機(jī)關(guān)，蔣君意思絕不贊成”。〔7〕

國(guó)民黨籍憲草委員伍朝樞的此種發(fā)言，特別是“(本席)絕對(duì)主張”云云，顯然已有威懾意味，發(fā)言末又特別提及“蔣君意思絕不贊成”，將說(shuō)話對(duì)象由全體憲草委員移為蔣曾燠一人，而且再次使用了“絕”的字樣，對(duì)黨議，伍氏表示絕對(duì)主張，對(duì)蔣曾燠游離于黨議外附和其他主張，則絕對(duì)反對(duì)，伍氏的發(fā)言，頗有英美國(guó)會(huì)政治中“黨鞭”(Whip)的特征。所謂“黨鞭”，系指政黨在國(guó)會(huì)中以“鞭”(政黨紀(jì)律)貫徹黨議者也。

另外，應(yīng)該指出的是，伍朝樞的上述發(fā)言，其實(shí)還在不經(jīng)意之中流露出了一些別的信息。“選舉內(nèi)閣制之大總統(tǒng)，雖然關(guān)系緊要，然未及選舉總統(tǒng)制之大總統(tǒng)如此之緊要”云云，分明透露著對(duì)總統(tǒng)職務(wù)的些許輕視，而這正是國(guó)民黨黨議的關(guān)鍵所在，它就是將總統(tǒng)的選舉歸為國(guó)會(huì)兩院，這樣總統(tǒng)的正當(dāng)性就不是直接來(lái)源于人民，而是來(lái)源于國(guó)會(huì)，這樣它就成為了國(guó)會(huì)的衍生者，又有何憑藉可以與國(guó)會(huì)相爭(zhēng)呢?；蛟S同為國(guó)民黨員(但同時(shí)跨黨為公民黨員)的朱兆莘說(shuō)得更為露骨，其謂：“憲法大綱已議決內(nèi)閣制，總統(tǒng)不過(guò)一名義元首，權(quán)力甚小?！蕦?duì)于總統(tǒng)之選舉可無(wú)須用繁重之手續(xù)，以致騷動(dòng)全國(guó)”?！?〕

最終，在憲法起草委員會(huì)的表決中，贊同黃云鵬提出的總統(tǒng)選舉方式者，僅有5人。而表決以國(guó)會(huì)參眾兩院為選舉方式者，則有31人之多數(shù)支持。所以，作為總統(tǒng)府外籍憲法顧問(wèn)的古德諾(Goodnow)，不無(wú)憂慮地說(shuō)道：“如果采行這個(gè)憲法，中華民國(guó)總統(tǒng)勢(shì)必處于徒擁其名，不能有所作為的地位”?！?〕另一位總統(tǒng)府外籍顧問(wèn)、日本著名法學(xué)家有賀長(zhǎng)雄則發(fā)表《共和憲法持久策》一文，有賀氏在該文中亦感慨道：“現(xiàn)在國(guó)會(huì)議員利用其有制定憲法全權(quán)，務(wù)擴(kuò)張國(guó)會(huì)權(quán)力，顯違三權(quán)分立之旨”?！?0〕憂慮之情，盡現(xiàn)筆端。

在總統(tǒng)的選舉方式確定為國(guó)會(huì)選舉后，總統(tǒng)已經(jīng)喪失獨(dú)立的正當(dāng)性基礎(chǔ)，它已然成為國(guó)會(huì)的派生性權(quán)力。在此問(wèn)題上，國(guó)民黨固然出力不少，但進(jìn)步黨亦頗有助力，因?yàn)檫M(jìn)步黨也是責(zé)任內(nèi)閣制的推動(dòng)者，它亦希望能組建一個(gè)進(jìn)步黨內(nèi)閣，所以它與國(guó)民黨一樣，并不希望總統(tǒng)擁有獨(dú)立于國(guó)會(huì)的正當(dāng)性地位，從而威脅到國(guó)會(huì)的地位，甚至與國(guó)會(huì)爭(zhēng)奪對(duì)內(nèi)閣的控制權(quán)。所以，在總統(tǒng)制、內(nèi)閣制的抉擇方面，國(guó)民黨、進(jìn)步黨難得地保持著政策的合意，并相互默契地配合。其實(shí)，保守黨派的報(bào)紙《亞細(xì)亞日?qǐng)?bào)》早已將這種心態(tài)公開(kāi)揭示：“袁總統(tǒng)臨時(shí)政府期內(nèi)專以操縱政黨為事，各黨皆知其手段，隱懷對(duì)付”?！?1〕將總統(tǒng)選舉方式確定為國(guó)會(huì)選舉，從而確立國(guó)會(huì)的至高無(wú)上的地位，以及讓內(nèi)閣在政治上對(duì)國(guó)會(huì)(而非對(duì)總統(tǒng))負(fù)責(zé)，應(yīng)該屬于此種“隱懷對(duì)付”的一種方式。在進(jìn)步黨的黨派成分中，前共和黨、民主黨相對(duì)獨(dú)立，它們對(duì)袁世凱一方面合作、一方面仍然頗有戒心，在它們合并為進(jìn)步黨后，其中即有人指出“袁世凱何愛(ài)于進(jìn)步黨而助之，不過(guò)欲借以抵抗國(guó)民黨耳。一旦有數(shù)省地盤之國(guó)民黨消滅，進(jìn)步黨又寧幸免”，在合并為進(jìn)步黨前曾經(jīng)跨黨為共和黨、民主黨成員的梁?jiǎn)⒊?在合并為進(jìn)步黨后，梁氏為進(jìn)步黨的領(lǐng)袖)對(duì)此也有深刻認(rèn)識(shí)，只不過(guò)他認(rèn)為國(guó)民黨為“禍國(guó)最烈之派”，對(duì)于袁世凱則“不得不暫時(shí)稍為假借”?！?2〕所以，進(jìn)步黨中的原共和黨、民主黨成分對(duì)袁世凱自然是既有所“假借”，又不得不“隱懷對(duì)付”?！?3〕

不過(guò)，進(jìn)步黨雖然對(duì)總統(tǒng)袁世凱“隱懷對(duì)付”，卻仍然不得不有所“假借”，否則無(wú)以對(duì)抗它心目中的頭號(hào)敵人——國(guó)民黨。畢竟在國(guó)會(huì)中占據(jù)多數(shù)黨地位的不是進(jìn)步黨，而是國(guó)民黨，如果讓國(guó)會(huì)的勢(shì)力太過(guò)強(qiáng)大，也并不符合進(jìn)步黨的利益。所以在內(nèi)閣制的前提下，進(jìn)步黨與國(guó)民黨就總統(tǒng)的具體職權(quán)發(fā)生了激烈的制憲爭(zhēng)議，其中的核心是總統(tǒng)解散國(guó)會(huì)的權(quán)力。

二、總統(tǒng)的解散權(quán)

我們知道，在前此的制憲會(huì)議中，國(guó)會(huì)已經(jīng)獲得了任命國(guó)務(wù)總理的同意權(quán)，以及與同意權(quán)不相兼容的對(duì)國(guó)務(wù)員的不信任權(quán)與彈劾權(quán)。從而獲得了對(duì)內(nèi)閣的事前、事后的全面控制權(quán)。故進(jìn)步黨籍的眾議院秘書長(zhǎng)林長(zhǎng)民不無(wú)憂慮地指出：

“惟議會(huì)有武器，而政府毫無(wú)武器，其結(jié)果出現(xiàn)議會(huì)專制之奇觀，不可不防也?！葒?guó)會(huì)既備有相當(dāng)之武器，則政府亦不可不備有相當(dāng)之武器”?！?4〕

以針對(duì)國(guó)會(huì)而論，總統(tǒng)的“武器”最為有效的即為解散國(guó)會(huì)的權(quán)力。關(guān)于此問(wèn)題，在憲法起草委員會(huì)的第九次會(huì)議(1913年8月15日)與第十次會(huì)議(1913年8月19日)中，憲草會(huì)對(duì)此有著激烈的制憲辯論。林長(zhǎng)民在《申報(bào)》中的前引議論，恰恰是在此兩次會(huì)議結(jié)束10日后(1913年8月29日)發(fā)表的，顯然亦是針對(duì)總統(tǒng)解散國(guó)會(huì)權(quán)而言的。那么，憲法起草委員會(huì)對(duì)此到底做出了怎樣的制憲決議呢？

在此兩次制憲會(huì)議中，進(jìn)步黨籍憲草委員王家襄、劉崇佑、陳銘鑒等均先后有發(fā)言。王家襄表示“本員主張有解散權(quán)”，并解釋曰“蓋內(nèi)閣與議會(huì)兩方面皆可以代表民意?！馍⒆h會(huì)，正所以尊重民意，以待第二次新選出之代表裁判其所施行之政策果為適當(dāng)與否”。〔15〕劉崇佑亦表示“本員主張有解散權(quán)”，他還針對(duì)國(guó)民黨籍委員提出的主張(如果設(shè)立解散權(quán)則只能解散眾議院，而且必須獲得參議院同意，方可解散之)提出了進(jìn)步黨方面的反駁意見(jiàn)，其謂：“今日之參議院與眾議院不同之點(diǎn)，究在何處，本席殊不能得其究竟。二者根本既屬相同，而解散此機(jī)關(guān)必得彼機(jī)關(guān)之同意，豈非欺人之譚？”〔16〕劉崇佑的立論，確有其道理，在外國(guó)立法例中，之所以有些憲法規(guī)定參議院(或上議院)不能被解散，以及解散眾議院(或下議院)必須征得前者的同意，是因?yàn)樵谠擃悋?guó)家中，參議院(或上議院)不是民選者，其為聯(lián)邦制國(guó)家中的各邦代表或君主立憲制國(guó)家中的貴族代表，其身份不來(lái)自于人民的選舉，所以不得藉由人民重選的方式來(lái)解散之。而貴族院的同意權(quán)，則是出于對(duì)行使解散權(quán)的慎重起見(jiàn)的考慮，特意設(shè)置一道前置審核程序，避免政府輕易啟動(dòng)它。而在民國(guó)時(shí)期，中國(guó)既非聯(lián)邦制國(guó)家，又非君主制國(guó)家，參議院與眾議院的性質(zhì)皆來(lái)自于民選，并無(wú)二致，參議院不得解散，以及解散眾議院必須參議院的同意，確實(shí)不無(wú)“自欺欺人”的嫌疑。陳銘鑒亦附和道：“本席主張有完全解散權(quán)?！瓱o(wú)須參議院之同意”?！?7〕

在憲法起草委員會(huì)的第九次會(huì)議中，國(guó)民黨籍憲草委員段世垣、陳景南、劉恩格、谷鐘秀等先后發(fā)言，反對(duì)解散權(quán)。段世垣認(rèn)為解散權(quán)應(yīng)只能作用于眾議院，而且必須經(jīng)過(guò)參議院的同意，同時(shí)解散權(quán)還得有其行使的特別條件——“限于預(yù)算案全部否決及不信任投票時(shí)”，因?yàn)槭弦詾槊癯跎刑幱凇懊駲?quán)微弱時(shí)代”“政府或?yàn)E用解散之權(quán)，能撲滅立法部存在之精神，于共和政治亦不無(wú)危險(xiǎn)”。〔18〕陳景南也認(rèn)為“中國(guó)原由專制政體一躍而為共和”，所以同意段世垣的主張，也表示“本員不主張有解散權(quán)”。〔19〕劉恩格則表示“本員對(duì)于解散權(quán)問(wèn)題，各方面詳加視察，最后之主張認(rèn)定大總統(tǒng)不應(yīng)有此權(quán)”，其理由為“解散權(quán)與代議制度根本上不相容，必欲有解散權(quán)，即不啻將代議制度根本推翻”?！?0〕谷鐘秀亦“主張無(wú)解散權(quán)”，其謂“蓋共和國(guó)主權(quán)在人民，人民代表不信任政府時(shí)，當(dāng)然負(fù)責(zé)之國(guó)務(wù)員辭職、另組，至于解散議院、重行選舉之繁重，較改組國(guó)務(wù)院，何止倍蓗，是以不贊成賦予大總統(tǒng)解散議院之權(quán)”?！?1〕可以說(shuō)，段世垣、陳景南的立論，主要是認(rèn)為中國(guó)倏而共和、專制之余烈尚在，所以不希望行政部的權(quán)力過(guò)大，以免傾覆民主政治，此點(diǎn)尚有一定道理。而劉恩格的立論，所謂“解散權(quán)與代議制度根本上不相容”云云，則完全是自己的臆想，殊不知解散權(quán)乃立憲主義國(guó)家的常規(guī)制度，其竟妄言“必欲有解散權(quán)，即不啻將代議制度根本推翻”，真不知其立論依據(jù)何在。至于谷鐘秀的態(tài)度，也很值得玩味，谷氏在發(fā)言中將“人民”的概念悄悄地偷換為“人民代表”，故而將“主權(quán)”的歸屬，亦由“人民”轉(zhuǎn)贈(zèng)給“人民代表”，導(dǎo)致“議院”(國(guó)會(huì))相對(duì)于“國(guó)務(wù)院”(內(nèi)閣)的絕對(duì)正當(dāng)性優(yōu)勢(shì)，而且他還說(shuō)解散國(guó)會(huì)手續(xù)“繁重”“較改組國(guó)務(wù)院，何止倍蓗”，言下之意，解散內(nèi)閣則可以省不少事，其立論中的法理問(wèn)題不少，而推論的最后，竟然又變成了一種事實(shí)論，確實(shí)令人咋舌。

在憲法起草委員會(huì)的第十次會(huì)議中，國(guó)民黨籍憲草委員易宗夔、張耀曾繼續(xù)對(duì)此發(fā)言。易宗夔認(rèn)為“大總統(tǒng)無(wú)解散議會(huì)之必要”，因?yàn)閮?nèi)閣產(chǎn)生于議會(huì)，兩者“為一系統(tǒng)之人”“斷無(wú)極端之沖突”?！?2〕此種立論，事實(shí)上能否成立，很成問(wèn)題，因?yàn)閲?guó)民黨、進(jìn)步黨其實(shí)都沒(méi)有真正組織成過(guò)所謂的“政黨內(nèi)閣”，有過(guò)的都只是“內(nèi)閣政黨”。雖然曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)兩黨在國(guó)會(huì)、內(nèi)閣均處優(yōu)勢(shì)的情勢(shì)，但國(guó)會(huì)、內(nèi)閣偏偏勢(shì)同水火。例如在趙秉鈞內(nèi)閣時(shí)期，自國(guó)務(wù)總理以下，國(guó)民黨籍閣員比比皆是，議院中也以國(guó)民黨員為多，但兩者并不相得，反而引發(fā)種種沖突，甚至發(fā)生了國(guó)民黨代理理事長(zhǎng)宋教仁被刺的事件，而作為“國(guó)民黨內(nèi)閣”閣揆的趙秉鈞恰恰是重要嫌疑人。又如在“二次革命”后，國(guó)民黨籍議員多被取締資格，進(jìn)步黨在國(guó)會(huì)中獨(dú)大，進(jìn)步黨組織了所謂的“第一流人才內(nèi)閣”(又稱“熊梁內(nèi)閣”“進(jìn)步黨內(nèi)閣”)，進(jìn)步黨閣員占據(jù)各個(gè)要職，在該內(nèi)閣執(zhí)政期間，卻與國(guó)會(huì)偏偏也發(fā)生了“極端之沖突”，內(nèi)閣總理熊希齡竟然副署了袁世凱總統(tǒng)解散國(guó)會(huì)的命令，將進(jìn)步黨控制的國(guó)會(huì)徹底解散，進(jìn)步黨籍國(guó)會(huì)議員們憤怒地向內(nèi)閣發(fā)出咨文，表示抗議，而內(nèi)閣的回復(fù)書則正是出于進(jìn)步黨領(lǐng)袖梁?jiǎn)⒊墓P下，梁氏斥國(guó)會(huì)的咨文為“非法”，指出內(nèi)閣“不應(yīng)負(fù)法律上答復(fù)之義務(wù)”?！?3〕而且，梁?jiǎn)⒊诖送膺€特別撰寫了《國(guó)會(huì)之自殺》一文，意在表明國(guó)會(huì)中的進(jìn)步黨議員是自尋死路，自絕于黨部高層，于是進(jìn)步黨內(nèi)閣(內(nèi)閣中的黨員皆為黨部高層)乃決意將他們拋棄。藉此兩例“為一系統(tǒng)之人”的國(guó)會(huì)、內(nèi)閣的“極端之沖突”，自然可以推翻易宗夔想當(dāng)然的立論矣。

至于張耀曾的發(fā)言，在國(guó)民黨籍委員的此次發(fā)言中，應(yīng)屬于最為理性者。氏并未主觀地發(fā)表自己的政治意見(jiàn)，而是相對(duì)公允地論述了解散權(quán)的問(wèn)題。氏以為應(yīng)該要規(guī)定解散權(quán)，因?yàn)橛薪馍?quán)的存在，可以使“眾議院有所顧慮，不至于肆無(wú)忌憚”，但是如果規(guī)定了解散權(quán)，則又不必避免它被濫用的可能，所以他又提該有相應(yīng)的限制條件，作為行使解散權(quán)的前置程序，他的意見(jiàn)是“必須得參議院三分之二以上之同意方可解散眾議院”。其實(shí)，張耀曾也知道“得參議院三分之二以上之同意”是極難的，“如此嚴(yán)加限制，則解散權(quán)雖有，幾同于無(wú)”。〔24〕但他以為解散權(quán)的設(shè)立，本來(lái)就不是為了讓總統(tǒng)行使，而只是姑且規(guī)定，以震懾可能會(huì)“肆無(wú)忌憚”的眾議院而已，如果眾議院沒(méi)有達(dá)到“肆無(wú)忌憚”的程度，自然還不必將其解散，而總統(tǒng)、行政部則必須對(duì)其表示容忍。至于與眾議院其實(shí)性質(zhì)、職權(quán)皆完全相同的參議院，張耀曾則并未提及，但他顯然已默許了參議院不可解散的主張。

在制憲會(huì)議最終的表決中，贊成總統(tǒng)有全權(quán)解散國(guó)會(huì)者，有18人(少數(shù)，被否決)，贊成總統(tǒng)得參議院列席議員三分之二以上之同意可解散眾議院者，有33人(多數(shù)，通過(guò))。故《憲草》中關(guān)于解散權(quán)的規(guī)定(第75條)〔25〕，完全是國(guó)民黨籍委員張耀曾的提案，它雖然亦可以看作是在有無(wú)解散權(quán)之間的一個(gè)折衷，適當(dāng)?shù)剡w就了進(jìn)步黨人的主張，但“參議院列席議員三分二以上之同意”的嚴(yán)格規(guī)定，畢竟讓“解散權(quán)雖有，幾同于無(wú)”，只能說(shuō)是聊勝于無(wú)而已。在制憲會(huì)議的表決中，其表決結(jié)果，進(jìn)步黨的主張為18票，國(guó)民黨的主張為33票，大抵也與兩黨在制憲會(huì)議中的勢(shì)力相符，進(jìn)步黨籍委員為15人，國(guó)民黨籍委員為24人(另外還有一名跨黨為國(guó)民黨委員者，故國(guó)民黨亦可算作是25人)〔26〕。其結(jié)果大抵即為進(jìn)步黨成員及其他部分支持其主張的中間者贊同前議；而國(guó)民黨成員、其他部分中間議員以及秉著“聊勝于無(wú)”的心態(tài)不得不附議于后議的進(jìn)步黨人投票贊成國(guó)民黨的提案，可見(jiàn)制憲會(huì)議其實(shí)仍然是國(guó)會(huì)中的政黨政治在制憲會(huì)議的一種延續(xù)，最終能夠獲得上風(fēng)的，始終是國(guó)會(huì)中的多數(shù)黨(何況通過(guò)“連記投票法”，〔27〕在制憲會(huì)議中，國(guó)民黨的優(yōu)勢(shì)其實(shí)比在國(guó)會(huì)中更大)。

在國(guó)會(huì)取得了“不信任案通過(guò)權(quán)”，且還取得了彈劾權(quán)，以及與內(nèi)閣制相悖的國(guó)務(wù)總理同意權(quán)后，國(guó)會(huì)“借以監(jiān)督行政之利器”已經(jīng)非常多了，甚至于有些過(guò)多了，而總統(tǒng)、內(nèi)閣卻對(duì)國(guó)會(huì)幾乎沒(méi)有“抵抗”的能力，它們“訴諸人民以求公判之唯一途徑”已經(jīng)被國(guó)會(huì)制憲給堵死了，它要求在提起對(duì)眾議院的解散案前，必須經(jīng)過(guò)同為國(guó)會(huì)一部分的參議院的前置性審核，這幾乎可以說(shuō)是“自審自案”了，而至于參議院自身，則不在解散權(quán)的作用范圍內(nèi)，根本無(wú)從對(duì)它提出任何“抵抗”?！?8〕這種立法權(quán)與行政權(quán)的畸重畸輕的嚴(yán)重失衡狀態(tài)，就是國(guó)會(huì)制憲的惡果之一，無(wú)怪乎“國(guó)會(huì)專制”“議院專制”云云，不斷出現(xiàn)在民初的議論之中。

三、總統(tǒng)的緊急命令權(quán)

至于前文中提及的總統(tǒng)的緊急命令權(quán)，在憲法起草委員會(huì)第十次會(huì)議(1913年8月19日)中亦有激烈的制憲爭(zhēng)議，不過(guò)此項(xiàng)權(quán)力的憲制意義，畢竟不能與解散權(quán)相提并論，故在此只略作討論。在最終決議的《憲草》中，其第65條是緊急命令權(quán)條款?！?9〕此項(xiàng)條款貌似是一個(gè)緊急命令權(quán)條款，其實(shí)細(xì)細(xì)閱讀，即可發(fā)現(xiàn)其中的問(wèn)題，特別是當(dāng)我們將其與同時(shí)代的《魏瑪憲法》(1919年)的相關(guān)條款(第48條)〔30〕稍作對(duì)比時(shí)，其中的問(wèn)題就顯得更為明顯。顯然，緊急命令權(quán)條款的意義在于賦予作為國(guó)家元首的總統(tǒng)在緊急狀態(tài)中以某種限度內(nèi)的特權(quán)，以應(yīng)付特殊情勢(shì)。但1913年國(guó)會(huì)制憲的結(jié)果是，如果總統(tǒng)要行使緊急命令權(quán)，必須得先經(jīng)過(guò)“國(guó)會(huì)委員會(huì)之議決”，才可以行使之。亦如在解散權(quán)中橫插一個(gè)“經(jīng)參議院列席議員三分二以上之同意”一樣，此項(xiàng)原本屬于總統(tǒng)職權(quán)的緊急命令權(quán)，也被突然冒出的“國(guó)會(huì)委員會(huì)”給掠走。如此一來(lái)，總統(tǒng)依據(jù)《憲草》雖然具有解散權(quán)、緊急命令權(quán)等職權(quán)，但皆不過(guò)具文而已，因?yàn)檎嬲臎Q定者都是國(guó)會(huì)(前者是國(guó)會(huì)的參議院、后者是國(guó)會(huì)委員會(huì))。

應(yīng)該特別指出的是，“國(guó)會(huì)委員會(huì)”是一個(gè)非常奇怪的政治制度，在比較憲法史中，是一個(gè)未曾出現(xiàn)過(guò)的制度，顯然它來(lái)自于1913年國(guó)會(huì)制憲的獨(dú)創(chuàng)。本來(lái)，作為代議機(jī)關(guān)的國(guó)會(huì)，應(yīng)該有其特定的議事時(shí)期，憲法學(xué)中將其稱為“會(huì)期”。如日本憲法學(xué)家蘆部信喜所言，“國(guó)會(huì)行使憲法上權(quán)能，限于一定期間，這個(gè)期間簡(jiǎn)稱為會(huì)期”?！?1〕一般說(shuō)來(lái)，“會(huì)期”有三種：常會(huì)(一年一次)；臨時(shí)會(huì)；特別會(huì)。之所以要確立“會(huì)期”，是因?yàn)槿绻麤](méi)有“會(huì)期”的限制，那么國(guó)會(huì)就會(huì)成為一種常設(shè)制。國(guó)會(huì)的常設(shè)制將會(huì)出現(xiàn)以下問(wèn)題：“①政黨的競(jìng)爭(zhēng)激烈化；②立法增多；③議會(huì)的爭(zhēng)論，會(huì)使國(guó)內(nèi)政治不安持續(xù)化；④降低行政效率等問(wèn)題”?！?2〕1913年國(guó)會(huì)制憲時(shí)，也不得不規(guī)定“會(huì)期”，以避免指責(zé)?！稇棽荨返?2條規(guī)定：“國(guó)會(huì)常會(huì)于每年三月一日開(kāi)會(huì)”。第33條規(guī)定：“國(guó)會(huì)常會(huì)會(huì)期為四個(gè)月，但得延長(zhǎng)之”。但國(guó)會(huì)顯然不甘心于一年只活動(dòng)4個(gè)月，其他時(shí)間則安分地“冬眠”，這對(duì)于國(guó)會(huì)議員來(lái)說(shuō)，簡(jiǎn)直就是一種權(quán)力的“凍結(jié)”，是他們決不能容忍的，所以在1913年國(guó)會(huì)制憲中，國(guó)會(huì)秉著一貫的“立法自肥”的精神，規(guī)定了“國(guó)會(huì)委員會(huì)”制度，悄悄地將自身常設(shè)化了。在1913年10月25日，袁世凱以大總統(tǒng)的名義，通電全國(guó)，抗議謂：“國(guó)會(huì)閉會(huì)期間，設(shè)國(guó)會(huì)委員會(huì)，……而其規(guī)定職權(quán)，……不特侵奪政府應(yīng)有之特權(quán)。而僅僅四十委員……便可操縱一切，……以少數(shù)人專制多數(shù)人?！C其流弊，將使行政一部?jī)H為國(guó)會(huì)附屬品，直是消滅行政獨(dú)立之權(quán)”?！?3〕

四、結(jié)　語(yǔ)

總而言之，在民國(guó)二年(1913)的制憲會(huì)議中，總統(tǒng)成為了一個(gè)被絕對(duì)邊緣化的角色。然而，國(guó)家元首的完全虛化，對(duì)于民初政治共同體的重構(gòu)，似乎并無(wú)裨益。另一方面，此次會(huì)議的制憲決斷，亦迫使以袁世凱為核心的北洋軍事集團(tuán)最終決定徹底推翻清帝遜位以來(lái)南北雙方相互妥協(xié)的平衡狀態(tài)，這給民國(guó)政治帶來(lái)了不可挽回的損失?？梢哉f(shuō)，1913年成為了一個(gè)被錯(cuò)失的“立憲時(shí)刻”(constitutional moment)。政治的均衡喪失后，要尋找下一個(gè)均衡點(diǎn)，往往需要很長(zhǎng)的時(shí)間，付出很多的努力。至少，此后的民國(guó)憲法史已然陷入了“制憲循環(huán)”之中，制憲頻頻，廢憲亦頻頻，此皆為政治失衡的外在呈現(xiàn)。

注釋：

〔1〕吳景濂：《中華民國(guó)憲法史前編序》，吳宗慈(編)：《近代中國(guó)史料叢刊三輯·中華民國(guó)憲法史前編》，臺(tái)北：文海出版社，1988年，第7頁(yè)。

〔2〕汪榮寶的總結(jié)亦不完全準(zhǔn)確，并非“絕對(duì)無(wú)主張采總統(tǒng)制而反對(duì)內(nèi)閣制者”，因?yàn)樯杏?名制憲委員(何雯)主張總統(tǒng)制，不過(guò)在60人組成的制憲會(huì)議中，1人確實(shí)幾乎可以忽略不計(jì)矣。

〔3〕易宗夔的原文為：“大總統(tǒng)之選舉法，世界各國(guó)制各不同，美國(guó)系由選舉人組織選舉會(huì)選舉之，法國(guó)系由上下兩院開(kāi)合同之國(guó)民議會(huì)選舉之。本黨研究結(jié)果，竊以為應(yīng)仿法制，由國(guó)會(huì)之參眾兩院議員組織選舉會(huì)，用投票選舉大總統(tǒng)”。夏新華等(整理)：《近代中國(guó)憲政歷程：史料薈萃》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004年，第203頁(yè)。

〔4〕夏新華等(整理)：《近代中國(guó)憲政歷程：史料薈萃》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004年，第203-204頁(yè)。

〔5〕〔6〕〔7〕〔8〕《憲法起草委員會(huì)第七次會(huì)議錄》，李貴連(主編)：《民國(guó)北京政府制憲史料》(第一冊(cè))，北京：線裝書局，2007年，第125-126、128、129、125頁(yè)。

〔9〕〔澳〕駱惠敏編：《清末民初政情內(nèi)幕——〈泰晤士報(bào)〉駐北京記者袁世凱政治顧問(wèn)喬·厄·莫理循書信集(下卷)》，上海：知識(shí)出版社，1986年，第248頁(yè)。

〔10〕王健(編)：《西法東漸——外國(guó)人與中國(guó)法的近代變革》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001年，第96頁(yè)。

〔11〕《亞細(xì)亞日?qǐng)?bào)》1913年4月19日。

〔12〕丁文江、趙豐田(編)：《梁?jiǎn)⒊曜V長(zhǎng)編》，上海：上海人民出版社，1983年，第667頁(yè)。

〔13〕至于進(jìn)步黨中的原統(tǒng)一黨的成分，則在政治上頗依附于袁世凱，合并前的統(tǒng)一黨，雖然其黨勢(shì)在民主黨之上，但畢竟遠(yuǎn)遜于共和黨，所以它尚不足以左右合并后的進(jìn)步黨的黨議。

〔14〕《申報(bào)》1913年8月29日。

〔15〕〔16〕〔17〕〔18〕〔19〕〔20〕〔21〕《憲法起草委員會(huì)第九次會(huì)議錄》，李貴連(主編)：《民國(guó)北京政府制憲史料》(第一冊(cè))，北京：線裝書局，2007年，第242、243、245-246、229、247、233、246頁(yè)。

〔22〕〔24〕《憲法起草委員會(huì)第十次會(huì)議錄》，李貴連(主編)：《民國(guó)北京政府制憲史料》(第一冊(cè))，北京：線裝書局，2007年，第265、272-273頁(yè)。

〔23〕白蕉：《近代史料筆記·袁世凱與中華民國(guó)》，北京：中華書局，2007年，第84-87頁(yè)。

〔25〕該條的表述是：“大總統(tǒng)經(jīng)參議院列席議員三分二以上之同意，得解散眾議院，但同一會(huì)期不得為第二次之解散。大總統(tǒng)解散眾議院時(shí)，應(yīng)即令行選舉，于五個(gè)月內(nèi)定期繼續(xù)開(kāi)會(huì)”。

〔26〕此數(shù)據(jù)系參考自荊知仁：《中國(guó)立憲史》，臺(tái)北：聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)公司，2001年，第250頁(yè)。

〔27〕所謂“連記投票法”，是相對(duì)于“單記投票法”而言的?！斑B記”意味著一票可以同時(shí)投選數(shù)人，“單記”則意味著僅可以投選一人。

〔28〕在梁?jiǎn)⒊瑪M的進(jìn)步黨憲草中，參議院與眾議院皆可成為解散的對(duì)象。

〔29〕該條原文為：“大總統(tǒng)為維持公共治安，防御非常災(zāi)患，時(shí)機(jī)緊急，不能召集國(guó)會(huì)時(shí)，經(jīng)國(guó)會(huì)委員會(huì)之議決，得以國(guó)務(wù)員連帶責(zé)任，發(fā)布與法律有同等效力之教令。前項(xiàng)教令，須以次期國(guó)會(huì)開(kāi)會(huì)后七日內(nèi)請(qǐng)求追認(rèn)。國(guó)會(huì)否認(rèn)時(shí)，即失其效力”。

〔30〕該條規(guī)定：“聯(lián)邦大總統(tǒng)于德意志聯(lián)邦內(nèi)之公共安寧及秩序，視為有被擾亂或危害時(shí)，為回復(fù)公共安寧及秩序起見(jiàn)，得取必要之處置，必要時(shí)更得使用兵力，以求達(dá)此目的”。

〔31〕〔32〕〔日〕蘆部信喜：《制憲權(quán)》，王貴松譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2012年，第270、270頁(yè)。

〔33〕李根源(編)：《中華民國(guó)憲法史案》，國(guó)聞編輯社，民國(guó)三年(1914年)印行，第33-35頁(yè)。

〔責(zé)任編輯：馬立釗〕

徐辰，法學(xué)博士，贛南師范大學(xué)政治與法律學(xué)院講師，應(yīng)用法學(xué)研究中心研究員。