協(xié)商民主視野下的1954年制憲〔*〕
——基于1912年與1954年制憲的比較分析

○ 張擴(kuò)振

(江西師范大學(xué) 政法學(xué)院， 江西 南昌 330022)

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協(xié)商民主視野下的1954年制憲〔*〕
——基于1912年與1954年制憲的比較分析

○ 張擴(kuò)振

(江西師范大學(xué) 政法學(xué)院， 江西 南昌 330022)

1912年的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》和1954年的《中華人民共和國(guó)憲法》均是協(xié)商民主制憲的典范。兩次民主協(xié)商制憲均有制憲代表的民主性、協(xié)商過程的充分性、協(xié)商方式的小型化等特性。臨時(shí)約法制定所具有的在規(guī)則下制憲、協(xié)商的民主化是五四憲法所不具備的，而人民廣泛參與到制憲過程中也是臨時(shí)約法以精英協(xié)商—人民缺位模式制定所匱乏的。形成這種不同的原因是臨時(shí)約法制憲中的協(xié)商民主更大程度是西方式的，五四憲法則是群眾路線指導(dǎo)下的中國(guó)特色協(xié)商民主的產(chǎn)物。1912年的模式為民國(guó)時(shí)代制憲的主要模式，1954年制憲所產(chǎn)生的精英協(xié)商—人民參與的新模式則為后來歷次修憲所繼承。通過兩種協(xié)商民主制憲模式的對(duì)比，可以看出人民在我國(guó)制憲中影響的擴(kuò)大。

協(xié)商民主；臨時(shí)約法；五四憲法；制憲

1954年制定的《中華人民共和國(guó)憲法》距今已經(jīng)60多年了，雖然其制定過程還不能完全了解，但從一些已經(jīng)出版的論著中可以看出五四憲法是一部充分體現(xiàn)協(xié)商民主制憲的典范。1912年《中華民國(guó)臨時(shí)約法》的制定也是協(xié)商民主的產(chǎn)物，它的協(xié)商民主制憲模式同五四憲法一樣都對(duì)后來的制憲產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。通過兩者協(xié)商民主制憲模式的比較，可以展現(xiàn)我國(guó)制憲模式乃至協(xié)商民主變遷的規(guī)律，為協(xié)商民主的多層次深入發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)。

一、協(xié)商民主制憲的主要模式

協(xié)商民主制憲由于局限于小群體的精英協(xié)商，一般不可能把制憲過程中的協(xié)商推進(jìn)到地方性的基層，這雖然可以制定理性的憲法，但沒有人民直接參與的契約人民可能不會(huì)認(rèn)真去遵守。由于能夠得到較好實(shí)施的憲法一般需要人民的民主認(rèn)同，這就要求制憲過程將協(xié)商民主和參與民主、聚合民主結(jié)合起來。協(xié)商民主制憲雖有優(yōu)勢(shì)，但如果其淪為為了協(xié)商而協(xié)商的討價(jià)還價(jià)，僅有協(xié)商而無民主則制憲依然可能不能獲得成功。鑒于人民在制憲中的重要地位，本文以人民在制憲中的作用大小為標(biāo)準(zhǔn)，將各國(guó)協(xié)商民主制憲分為四種模式，分別是精英協(xié)商—人民缺位模式、精英協(xié)商—人民參與模式、精英協(xié)商—人民參加模式、精英協(xié)商—人民決定模式?？梢园l(fā)現(xiàn)此種分類中人民在這些模式中的作用逐步增強(qiáng)，精英協(xié)商始終存在。

精英協(xié)商—人民決定模式的特點(diǎn)是憲法經(jīng)精英協(xié)商制定出草案后，需要人民以全民表決的方式來決定憲法是否成立，人民因此具有了決定權(quán)。同時(shí)，民主協(xié)商不僅體現(xiàn)在精英擬就憲法草案過程中，也體現(xiàn)在人們對(duì)憲法草案的全民投票的辯論之中。法國(guó)1946年憲法的制定是這種模式的代表。1945年11月法國(guó)制憲議會(huì)召開，開始了其制憲歷程。雖然制憲代表有527名，但由于采用了專門委員會(huì)討論、小規(guī)模辦公室協(xié)商等方式，使制憲協(xié)商得以理性和小型化地展開。到1946年4月19日，制憲議會(huì)通過了憲法草案。憲法草案雖然通過，然而圍繞憲法展開的辯論并沒有結(jié)束，仍需要說服人民同意這部憲法。5月5日公民投票的結(jié)果顯示人民并不支持這部憲法草案，投票的結(jié)果公布后引起了震驚，這是法國(guó)公民投票歷史上第一次得到否定的答案?！?〕這說明了以往決策中只是在精英中協(xié)商而不問人民意見，不與民眾協(xié)商的已經(jīng)不適應(yīng)法國(guó)的人民權(quán)利意識(shí)覺醒的現(xiàn)實(shí)。無奈只好選舉第二個(gè)制憲議會(huì)，接受教訓(xùn)的第二次制憲議會(huì)制定的憲法草案終于得到了公民投票的支持。

精英協(xié)商—人民參加模式的特點(diǎn)是制憲精英經(jīng)協(xié)商產(chǎn)生憲法草案，此草案需要地方議會(huì)或者人民選舉產(chǎn)生的代表各地的制憲會(huì)議批準(zhǔn)，而不是由中央議會(huì)的批準(zhǔn)生效，人民同樣在地方批準(zhǔn)憲法過程中展開協(xié)商。與人民決定模式相比，人民在批準(zhǔn)憲法方面具有間接的決定作用，雖然參與制憲協(xié)商但不能直接決定憲法生死。美國(guó)1787年制憲便是這種模式的代表。美國(guó)制憲會(huì)議的代表較少，被任命的代表中實(shí)際只有55位到達(dá)費(fèi)城，僅僅30位參加了全部四個(gè)月的會(huì)議審議。〔2〕小規(guī)模的制憲會(huì)議不需分組就可以實(shí)現(xiàn)充分協(xié)商。在規(guī)則與程序意識(shí)的指引下，制憲會(huì)議經(jīng)過3個(gè)多月的討論，克服了群體極化(指在群體中進(jìn)行決策時(shí)，人們往往會(huì)比個(gè)人決策時(shí)更傾向于冒險(xiǎn)或者保守，向某一個(gè)極端傾斜，從而背離最佳決策。)的影響，渡過了麥迪遜所說的“使大州接受參議院的平等性，是眾所周知的、建構(gòu)美國(guó)憲法中遭遇到的、最具有威脅性的(困難)”，〔3〕最終通過了憲法草案。制憲會(huì)議在完成憲法草案的同時(shí)，還提出了批準(zhǔn)憲法的程序：“它應(yīng)交各州代表會(huì)議批準(zhǔn)，各州會(huì)議代表由各州議會(huì)提名，經(jīng)各州人民選舉產(chǎn)生?！薄?〕這個(gè)批準(zhǔn)程序首先表現(xiàn)了民主性，同時(shí)也具有協(xié)商性。聯(lián)邦黨人在紐約的報(bào)紙上發(fā)表了大量的文章，以促使憲法在各州得到批準(zhǔn)；反聯(lián)邦黨人則針鋒相對(duì)，提出了憲法草案的各種問題。他們主張以公民美德、個(gè)人自由、州主權(quán)的小共和國(guó)，維持邦聯(lián)制，反對(duì)新憲法的聯(lián)邦制?！?〕正是這種激烈的爭(zhēng)論與協(xié)商，使得各州在批準(zhǔn)憲法時(shí)能夠理性行事，最終批準(zhǔn)了憲法。

精英協(xié)商—人民參與模式是憲法草案的形成不僅經(jīng)過了精英的廣泛協(xié)商，而且還經(jīng)過了人民討論的階段，人民可以對(duì)其提出意見并展開協(xié)商。這種模式為前蘇聯(lián)1936年制定憲法時(shí)所最先采用。憲法草案協(xié)商形成后經(jīng)憲法委員會(huì)通過后，從1936年8月到10月19日前蘇聯(lián)共舉行了79294個(gè)小組和代表小組會(huì)議、41110個(gè)勞動(dòng)者的憲法草案討論會(huì)，參加討論的公民約有51.5萬人，占全體成年公民的55%。〔6〕精英協(xié)商—人民缺位模式是精英經(jīng)過協(xié)商達(dá)成憲法草案，憲法的批準(zhǔn)權(quán)是由中央議會(huì)或者制憲會(huì)議本身行使。民國(guó)時(shí)期的多次制憲，如1912年的《臨時(shí)約法》、1923年的《中華民國(guó)憲法》、1947年的《中華民國(guó)憲法》，都是采用了這種模式。這種模式下制憲的精英協(xié)商與民主也比較充分，但人民卻沒有直接參與和協(xié)商的機(jī)會(huì)。

二、1912年制憲：精英協(xié)商—人民缺位模式

具體分析1912年臨時(shí)約法的制定過程，可以獲取精英協(xié)商—人民缺位制憲模式下協(xié)商民主制憲的典型特征如下：

(一)協(xié)商代表產(chǎn)生的民主性

《中華民國(guó)臨時(shí)約法》是由南京參議院制定的。南京參議院的議員為各省督府指派，此乃依據(jù)《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織大綱》第7條“參議院以各省督府所派參議員組織之”，第8條“參議院每省以三人為限，其派遣辦法由各省督府自定之”?！?〕南京參議院成立于1912年1月28日，在此之前的1月5日，代理參議院已經(jīng)開始了起草工作，代理參議院由各省都督府代表聯(lián)合會(huì)成員組成，其產(chǎn)生方法則是由各省諮議局和都督府各派一人?！?〕諮議局為清朝的民選機(jī)關(guān)，各省督府從程序上是由諮議局選舉產(chǎn)生。雖然就實(shí)質(zhì)而言，諮議局選舉存在合格選舉人數(shù)量過少、代表性不強(qiáng)、官員操縱等問題，〔9〕諮議局對(duì)都督的推選在很大程度上不過起到了程序的確認(rèn)作用，但這也表明了諮議局和都督府的某種初始的民主性。南京參議院與代理參議院的這種民主性在精英階層的民主思想不斷擴(kuò)展的民國(guó)初期，是受到很大質(zhì)疑的。這突出表現(xiàn)在南京參議院成立一個(gè)月后湖北臨時(shí)省議會(huì)發(fā)出通電，認(rèn)為參議院的議員非民選，不具有合法性。這是民國(guó)后來的制憲中代表民主性擴(kuò)大的重要原因，即尋求制憲之民主合法性。

(二)協(xié)商的充分性

臨時(shí)約法制定從某種程度上是效仿了美國(guó)制憲會(huì)議的做法，由各省派出三名代表參加制憲。從制憲的協(xié)商討論的充分程度看是比美國(guó)要差一些，這與當(dāng)時(shí)的革命環(huán)境有關(guān)，后來的制憲的討論就較為充分了。其充分性表現(xiàn)在：

第一，協(xié)商群體的小型化。由于戰(zhàn)爭(zhēng)、改派、增補(bǔ)、辭職等原因，南京參議院參議員的人數(shù)不斷變化，實(shí)際有31到61人。根據(jù)《參議院議事錄》的記錄，經(jīng)常到會(huì)活動(dòng)有二十余人?！?0〕所以整體上參加制憲的人數(shù)同美國(guó)制憲時(shí)大體相當(dāng)。小型化的群體有利于面對(duì)面的交流，促進(jìn)偏好的轉(zhuǎn)變，是較優(yōu)的協(xié)商民主形態(tài)。

第二，協(xié)商時(shí)間的充足性。從1912年1月5日起草到3月8日通過，期間共經(jīng)歷了五十余天的討論。這其中經(jīng)過了兩次起草，三讀逐條審議的過程?！?1〕這五十余天無論是會(huì)議期間的審議，還是不開會(huì)期間的交流與博弈均體現(xiàn)了協(xié)商的精神。

第三，協(xié)商的平等性。在協(xié)商過程中要使協(xié)商者充分交流和表達(dá)觀點(diǎn)，協(xié)商者之間必須存在平等關(guān)系，不存在一些領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系或者高度權(quán)威的決定者。在臨時(shí)約法的制定過程中，無論孫中山還是宋教仁都不是制憲會(huì)議的代表，主持會(huì)議的是代理參議院臨時(shí)議長(zhǎng)趙士北和南京參議院議長(zhǎng)林森、審議長(zhǎng)李肇甫。沒有權(quán)威人士的參加，各省代表可以暢所欲言，為建立一個(gè)權(quán)力得到制約的民主共和國(guó)和爭(zhēng)取本省的利益進(jìn)行協(xié)商。在協(xié)商的過程中，其中最為典型的是對(duì)政體問題所進(jìn)行的討論?！杜R時(shí)政府組織大綱》的政體是效仿美國(guó)的規(guī)定，采用總統(tǒng)和參議院彼此制衡的總統(tǒng)制。當(dāng)時(shí)任臨時(shí)政府法制局局長(zhǎng)的宋教仁曾向參議院提出建議采用議會(huì)內(nèi)閣制，意見雖未被參議院采納但在其影響下2月9日下午通過了“增設(shè)責(zé)任內(nèi)閣”。因此究竟臨時(shí)約法采用總統(tǒng)制還是內(nèi)閣制產(chǎn)生了極大的分歧，但經(jīng)過深入的協(xié)商，最終的結(jié)果是強(qiáng)化了參議院的權(quán)力，把參議院放在人民之后的第三章，具有彈劾總統(tǒng)和國(guó)務(wù)員的權(quán)力，并采用了有內(nèi)閣制因子的總統(tǒng)制。

第四，協(xié)商的妥協(xié)性。在小型化、平等性的協(xié)商氛圍之中，一般能夠達(dá)到偏好轉(zhuǎn)變及公共理性形成的狀態(tài)。在有關(guān)政體的協(xié)商中，有孫中山等為代表的主張總統(tǒng)制，有宋教仁等為代表的主張議會(huì)內(nèi)閣制。這也使南京參議院的議員們形成了不同的看法。景耀月等六人為審查員第一次起草的《大中華民國(guó)臨時(shí)約法草案》則體現(xiàn)了典型的總統(tǒng)制，但也具有一些內(nèi)閣制的因子，比如它對(duì)國(guó)務(wù)員的地位和職權(quán)規(guī)定較為詳細(xì)，如“國(guó)務(wù)員于政府一切政務(wù)，任連帶之責(zé)，于本部事務(wù)各自任其責(zé)，臨時(shí)大總統(tǒng)非認(rèn)為有大逆罪不任其責(zé)”〔12〕；經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的協(xié)商后，最終通過的版本則刪去了典型內(nèi)閣制的內(nèi)容，僅在第45條規(guī)定“國(guó)務(wù)員于臨時(shí)大總統(tǒng)提出法律案、公布法律及發(fā)布命令時(shí)，須副署之”及第四十六條規(guī)定“國(guó)務(wù)員及其委員得于參議院出席及發(fā)言”。這體現(xiàn)了內(nèi)閣制和總統(tǒng)制二者之間的妥協(xié)?？v觀《臨時(shí)約法》的規(guī)定和實(shí)踐情況，它不是一個(gè)“變更臨時(shí)政府組織大綱中之總統(tǒng)制為內(nèi)閣制”〔13〕、因制約袁世凱而設(shè)立〔14〕的憲法，而是體現(xiàn)總統(tǒng)、參議院、內(nèi)閣三者相互制衡的有內(nèi)閣制因子的總統(tǒng)制。之所以會(huì)產(chǎn)生這樣的效果，就是因?yàn)楫?dāng)時(shí)制定者之間充分協(xié)商，相互妥協(xié)而達(dá)成的理性選擇。這種理性選擇的結(jié)果并不能因?yàn)椤杜R時(shí)約法》在實(shí)踐中出現(xiàn)的問題而加以否定，實(shí)踐的問題主要是由于中國(guó)帝制專制集權(quán)的傳統(tǒng)的影響?！?5〕

(三)規(guī)則之下的協(xié)商

協(xié)商如果沒有規(guī)則的控制，就會(huì)成為漫無目的的討價(jià)還價(jià)。臨時(shí)約法在制定時(shí)，其討論主要受制于1912年2月2日通過的《參議院議事細(xì)則》。此規(guī)則在如下方面規(guī)制了協(xié)商的進(jìn)行：第一，議員發(fā)言。議員如果對(duì)議案發(fā)表意見，必須將其座號(hào)及贊成還是反對(duì)報(bào)告議長(zhǎng)，“由議長(zhǎng)依報(bào)告之次序指令反對(duì)者與贊成者相間發(fā)言”〔16〕。這種發(fā)言方式首先保障了議員發(fā)言的嚴(yán)謹(jǐn)性，議員如果要發(fā)言必然做較多的準(zhǔn)備；其次保障了發(fā)言的協(xié)商性和理性，贊成與反對(duì)意見交互發(fā)言，有助于各種意見的平等交流。第二，讀會(huì)制度。對(duì)于憲法的草案，參議院遵循重大議案的規(guī)則進(jìn)行審議，其審議過程采用三讀會(huì)的形式。第一讀會(huì)由提議人或其他委任代表說明憲法草案的旨趣并解釋議員的疑問。第一讀會(huì)后，臨時(shí)約法草案交由審查會(huì)進(jìn)行審查。審查會(huì)將審查意見與法案交第二讀會(huì)進(jìn)行審議，審議采取逐條討論審議并表決。第二讀會(huì)后，議長(zhǎng)將議案再交審查會(huì)“修正其條款及字句”。第三讀會(huì)則表決全案是否可以通過。在讀會(huì)制度中，特別重要的是臨時(shí)約法草案的逐條審議討論表決。這可以使協(xié)商討論能夠達(dá)成妥協(xié)的條款通過，反之將被否決，從而凝聚公意。第三，審議會(huì)和審查會(huì)。按照《參議院議事規(guī)則》參議院對(duì)議案進(jìn)行審議表決的法定人數(shù)為半數(shù)議員。雖然就參議院人數(shù)而言，半數(shù)議員不過二十來人，這是適合協(xié)商民主的人數(shù)。但是基于議事規(guī)則議員的發(fā)言限制，有些討論就不夠深入，且議員對(duì)同一問題有時(shí)參加有時(shí)不參加，不利于協(xié)商的展開。作為重要問題討論組織的審議會(huì)克服了以上兩點(diǎn)難點(diǎn)：首先審議員“對(duì)于同一問題得有二次以上之發(fā)言”，以利于問題的反復(fù)討論；其次審議會(huì)以全院三分之一以上的議員組織審議會(huì)，其成員較為固定，有利于偏好轉(zhuǎn)變形成公共理性的憲法條款。在對(duì)臨時(shí)約法草案的制定過程中，審議會(huì)發(fā)揮了不小的作用。根據(jù)《參議院議事錄》，1912年2月7日下午、2月8日上午、2月9日下午、2月13日下午召開審議會(huì)對(duì)臨時(shí)約法草案進(jìn)行審議，對(duì)臨時(shí)約法草案的許多條文進(jìn)行了修改?！?7〕審查會(huì)在參議院中也是一個(gè)重要組織，它分為特別審查會(huì)和常任審查會(huì)，一般有5人、7人、9人組成，其主要功能包括了對(duì)議案的審查并提供審查報(bào)告、根據(jù)第二讀會(huì)的討論結(jié)果修改草案及字句。審查會(huì)相當(dāng)于一個(gè)專門委員會(huì)，只是人數(shù)較少。審查會(huì)的人數(shù)比審議會(huì)的人數(shù)更少，更方便進(jìn)行協(xié)商討論。在臨時(shí)約法的制定過程中，曾召集了兩次特別審查會(huì)。第一次是在臨時(shí)參議院景耀月等五人起草員起草臨時(shí)約法草案后，公推林森等9名審查員“將各條文詳細(xì)審查，斟酌意見”。〔18〕第二次是審議會(huì)完成審議后1912年2月15日將其報(bào)告提交參議院審議，經(jīng)審議長(zhǎng)報(bào)告后2月16日決定成立鄧家彥等9人組成的特別審查會(huì)審查此報(bào)告。另外3月5日第二讀會(huì)結(jié)束后，草案還交由法律審查會(huì)進(jìn)行審查。在憲法起草過程中審查會(huì)的審查時(shí)間不長(zhǎng)，第一次為4天，第二次為1天，第三次為2天，但它對(duì)草案提出了不少的意見，例如第二次審查將原案共6章49條改為7章55條，〔19〕成為臨時(shí)約法制定過程中有力的協(xié)商機(jī)制。

(四)人民的不在場(chǎng)性

臨時(shí)約法的制定是在規(guī)則制約下具有一定民主性的代表充分民主協(xié)商的過程，因此其制定的約法是較為良好的憲法，為整個(gè)民國(guó)北京政府時(shí)期所支持。但從民國(guó)初期的政治實(shí)踐看，臨時(shí)約法并沒有實(shí)現(xiàn)國(guó)家政權(quán)的正常運(yùn)行和公民權(quán)利的有效維護(hù)。這與臨時(shí)約法制定過程中人民參與的缺乏不無關(guān)聯(lián)。美國(guó)制憲會(huì)議之后，憲法因?yàn)樾枰髦葜茟棔?huì)議的批準(zhǔn)，于是展開了有關(guān)憲法的人民討論，《聯(lián)邦黨人文集》就是這次討論的結(jié)晶。美國(guó)州制憲會(huì)議批準(zhǔn)模式“體現(xiàn)了公眾意志與精英意志的結(jié)合——它使人民形成中的‘直接民主’觀念同業(yè)已強(qiáng)化的‘代議民主’合于一處。其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)‘審慎的公民投票’”?！?0〕因此制憲協(xié)商不僅需要精英的協(xié)商，更需要公民偏好通過協(xié)商轉(zhuǎn)變，支持民主的憲法。反觀臨時(shí)約法的制定，其起草審議過程可以與美國(guó)制憲相媲美，可是其通過卻缺少了人民的參與。在人民的生活水平較低、文化程度不高的民國(guó)初期，缺少憲法通過的協(xié)商討論參加程序就是缺少了讓人民知曉憲法為何物、教育民眾的過程，這使得憲法無法在人民心中生根，從而無法形成和維護(hù)憲法的權(quán)威。

三、1954年制憲：精英協(xié)商—人民參與模式

1954年在毛澤東的領(lǐng)導(dǎo)下的人民共和國(guó)進(jìn)行了首次制憲，其學(xué)習(xí)了前蘇聯(lián)1936年憲法制定的程序，采用了精英協(xié)商—人民參與的模式。與1912年制憲相比，此次制憲的協(xié)商民主特征如下：

(一)協(xié)商參加者的代表性

與臨時(shí)約法相比，五四憲法制憲代表也具有某種程度的民主代表性。其民主性首先來自于憲法草案是由民選的全國(guó)人民代表大會(huì)一致通過而體現(xiàn)的選舉民主。根據(jù)1953年3月1日公布的選舉法，各級(jí)人民代表大會(huì)的選舉在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)實(shí)行直接選舉，在縣以上的各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)行間接選舉?！?1〕基于“我國(guó)目前的社會(huì)情況由人民還有很多缺乏選舉經(jīng)驗(yàn)以及文盲尚多等實(shí)際條件所決定”，實(shí)行的多層間接選舉產(chǎn)生的全國(guó)人民代表大會(huì)雖然是“著眼于實(shí)際的民主”〔22〕，但其民主性確實(shí)是有些不足，與普遍的、平等的、直接的、不記名的選舉相比不夠完備。這雖然影響了其民主性，但就當(dāng)時(shí)情況而言已經(jīng)是較為真實(shí)的民主了。〔23〕其次來自于憲法是由憲法起草委員會(huì)起草而體現(xiàn)的協(xié)商參加者的代表性。憲法起草委員會(huì)是負(fù)責(zé)憲法起草工作的組織，由中央人民政府委員會(huì)決定成立。它由33名委員組成，包括了最高國(guó)家機(jī)關(guān)中央人民政府委員會(huì)、政務(wù)院、最高人民法院、人民革命軍事委員會(huì)、全國(guó)政協(xié)的全部首腦以及民主黨派的代表人物。這個(gè)委員會(huì)實(shí)際上是由當(dāng)時(shí)組建、認(rèn)同中華人民共和國(guó)的各黨派的精英聯(lián)合組成，除共產(chǎn)黨外，大的民主黨派如民革、民盟、民建各2位，其余民主黨派及人民團(tuán)體各1位?！?4〕這些人員雖然非選舉產(chǎn)生，但其代表性卻是極為廣泛的，體現(xiàn)了協(xié)商民主的代表性要求。

制定臨時(shí)約法成員的代表性與五四憲法有著相似之處，臨時(shí)參議院和南京參議院的議員由各省議會(huì)和都督府指派而體現(xiàn)代表性，憲法起草委員會(huì)因各黨派均有部分代表而體現(xiàn)其代表性，他們均非通過選舉而實(shí)現(xiàn)的代表性。就民主性而言，五四憲法因其通過經(jīng)由間接選舉產(chǎn)生的全國(guó)人民代表大會(huì)而體現(xiàn)了比臨時(shí)約法更強(qiáng)的民主氣質(zhì)。

(二)協(xié)商的廣泛性與充分性

與臨時(shí)約法相比五四憲法的制定經(jīng)過更為充分的協(xié)商，其協(xié)商過程表現(xiàn)出與臨時(shí)約法制定不同的特點(diǎn)。五四憲法的協(xié)商過程體現(xiàn)了以群眾路線為指導(dǎo)的協(xié)商。群眾路線指導(dǎo)下的協(xié)商與西方式協(xié)商的最大區(qū)別是協(xié)商盡量在更廣泛的人群中展開，以領(lǐng)導(dǎo)吸收群眾意見的方式實(shí)現(xiàn)公共理性。以此為指導(dǎo)，五四憲法協(xié)商的充分性體現(xiàn)在如下幾點(diǎn)：首先，協(xié)商的廣泛性。臨時(shí)約法的協(xié)商主要局限于南京參議院40多名議員之間，五四憲法除了憲法起草委員會(huì)33名委員外，還有毛澤東領(lǐng)導(dǎo)的憲法起草小組與中共領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)商、全國(guó)政協(xié)組織的由500多人組成的17個(gè)座談小組的協(xié)商、座談小組召集人聯(lián)席會(huì)議的協(xié)商、各省市的共8000余精英的協(xié)商等。協(xié)商的廣泛性無疑會(huì)增加協(xié)商的困難度，而采用群眾路線式分組協(xié)商則克服了這一困難，形成了共識(shí)。

其次，協(xié)商時(shí)間的充足性。毛澤東領(lǐng)導(dǎo)的憲法起草小組從1954年1月7日開始工作，到3月15日形成了中共中央委員會(huì)的憲法草案初稿，共歷時(shí)兩個(gè)多月，相比臨時(shí)約法起草多了一個(gè)多月。更為重要的是這個(gè)起草過程經(jīng)歷了毛澤東主導(dǎo)下的多次協(xié)商，臨時(shí)約法起草過程則缺乏協(xié)商。中共憲法起草小組經(jīng)過近40天的時(shí)間起草了憲法草案一稿，然后經(jīng)劉少奇召集在京中央委員進(jìn)行了討論后，憲法起草小組進(jìn)行了兩次修改形成草案二稿和三稿，中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議討論三稿，憲法起草小組修改形成四稿，中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議對(duì)四稿討論通過，形成了憲法草案初稿。因此憲法一稿形成后，經(jīng)歷了三次為期近一個(gè)月中共中央的討論協(xié)商。全國(guó)政協(xié)組織的17個(gè)座談小組的分組討論進(jìn)行了40天，“每組發(fā)言熱烈、認(rèn)真，提出的意見和疑問除重復(fù)外，達(dá)3900多條”〔25〕。憲法起草委員會(huì)的協(xié)商討論從1954年3月23日到6月11日，歷時(shí)81天，共召開正式會(huì)議7次，收集和交換意見的非正式會(huì)議多次。

再次，協(xié)商的小型化與精細(xì)性。中央政治局、座談小組、座談小組召集人聯(lián)席會(huì)議、憲法起草委員會(huì)等組織人數(shù)均不是很多，這有利于協(xié)商的深入進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化協(xié)商。協(xié)商的精細(xì)化還表現(xiàn)在對(duì)每一個(gè)條款大都經(jīng)過了多次的討論協(xié)商，最后達(dá)成共識(shí)。例如對(duì)憲法中是否應(yīng)當(dāng)沿襲共同綱領(lǐng)的做法規(guī)定遷徙自由，在現(xiàn)有的文獻(xiàn)中記載了三次討論，一次在座談小組召集人聯(lián)席會(huì)議上，兩次在憲法起草委員會(huì)會(huì)議上。座談小組召集人會(huì)議上田家英解釋了為何憲法草案初稿沒有寫遷徙自由，認(rèn)為住宅不受侵犯包括了遷徙自由。對(duì)此史良、邵子力、胡愈之表示贊同，周鯁生、陳叔通、李維漢持不同的意見，認(rèn)為我國(guó)實(shí)際存在遷徙自由問題需要憲法保障，且住宅不受侵犯不能包括遷徙。在憲法起草委員會(huì)第四次會(huì)議上，陳叔通、錢端升認(rèn)為應(yīng)該加入遷徙自由，劉少奇表示贊同。第五次會(huì)議上周鯁生、田家英、鄧小平、錢端升再次進(jìn)行了討論，最初鄧小平認(rèn)為不必寫，但經(jīng)過討論鄧小平改變了看法，〔26〕最終憲法起草委員會(huì)接受了在憲法中規(guī)定遷徙自由的條款。

(三)人民的參與性

相比臨時(shí)約法人民參與的缺乏，五四憲法制定過程中體現(xiàn)了人民的參與和間接參加。人民的參與主要體現(xiàn)在憲法草案公布后的全民討論和全國(guó)政協(xié)組織的小組座談會(huì)以及各省市共8000余人參加的精英探討。1954年6月14日憲法草案公布后，全國(guó)人民進(jìn)行了為期近3個(gè)月的討論。根據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》的報(bào)道，全國(guó)人民參加討論的人數(shù)共有1.5億多人，〔27〕在上海，全市627萬人口中270萬聽到了有關(guān)憲法草案的報(bào)告，156萬參加了憲法草案的討論，提出了16.5萬條意見和建議?！?8〕1954年3月25日起全國(guó)政協(xié)組織了17個(gè)座談小組進(jìn)行了討論，共討論40多天，參加者500多人，開會(huì)260次。各省市積極分子有8000多人參加了討論，提出了2000多條意見。這些人是在“全國(guó)具有代表性”〔29〕的精英，可以看作是精英的討論。人民的間接參加則是前述的全國(guó)人大代表討論并通過了1954年憲法。第一屆全國(guó)人大共有代表1226人，第一次會(huì)議有1212人參加，1197人參加了憲法草案的表決，全部投了贊同票。如此眾多代表作為人民間接參加憲法制定過程，體現(xiàn)了憲法制定人民的在場(chǎng)性和參與性。

人民的參與和間接參加如果從制憲本身的作用來看并不是太大，這成為制約五四憲法實(shí)施的重要因素。無論全民討論的意見還是全國(guó)人大代表討論的意見，多數(shù)都是技術(shù)性和文字性的。根據(jù)劉少奇的報(bào)告，全民討論的52萬條意見最終被采納的有10多條，〔30〕多數(shù)也是技術(shù)性改動(dòng)，比如將“各民族都有發(fā)展自己語言文字的自由”改為“各民族都有使用和發(fā)展自己語言文字的自由”?！?1〕但五四憲法的人民在場(chǎng)性還是有巨大的作用：首先，人民成為制憲的主體。五四憲法規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，基于這個(gè)理念制憲權(quán)也自然屬于人民，人民參與和參加制憲為憲法的正當(dāng)性提供了支持；其次，人民通過此過程對(duì)憲法有了一些認(rèn)識(shí)，有助于憲法思維的培養(yǎng)。包括臨時(shí)約法在內(nèi)民國(guó)時(shí)代制定的多部憲法是在人民缺席的情況下制定的，無論精英協(xié)商制定的憲法多么完美，由于沒有人民的認(rèn)同，多數(shù)都不能得到實(shí)施。五四憲法的人民參與制定過程，主要是一個(gè)憲法普及過程。學(xué)界為了宣傳憲法發(fā)表了一些論文，憲法學(xué)界編寫了30多本小冊(cè)子，全國(guó)各地成立了各種機(jī)構(gòu)來引導(dǎo)憲法草案的討論。這些均為人民更好地認(rèn)識(shí)憲法打下了基礎(chǔ)，樹立了人們對(duì)最高規(guī)范的信心與內(nèi)在認(rèn)同，并以此為起點(diǎn)確立社會(huì)共同體的價(jià)值基石，從而使人民能夠逐步以憲法思維來指導(dǎo)日常行為，為憲法的實(shí)施與遵守提供良好的社會(huì)環(huán)境?！?2〕

四、兩種協(xié)商民主制憲模式的異同及原因分析

(一)協(xié)商民主方面的共性

對(duì)比臨時(shí)約法與五四憲法制定過程中的協(xié)商民主，可以發(fā)現(xiàn)它們之間的異同。在相同方面，首先兩次制憲協(xié)商均具有小型化、精英化的特點(diǎn)，這使得制定的憲法是一部良性根本法的可能性大大提高。小型化的協(xié)商能夠使各方觀點(diǎn)得到充分的表達(dá)從而達(dá)成具有公共理性的條文；精英們一般有著較普通人更好的溝通表達(dá)能力和基本學(xué)識(shí)素養(yǎng)，這使精英化能夠保證制憲協(xié)商的質(zhì)量。

其次制憲代表均具有一定的民主性和代表性，這使制憲具有正當(dāng)性，憲法能夠獲得人民的支持和經(jīng)得起時(shí)間的考驗(yàn)。臨時(shí)約法雖然后來被《中華民國(guó)約法》所替代，但整個(gè)民國(guó)北京政府時(shí)代它都被奉為正統(tǒng)，為各派所支持，至今人們?nèi)哉J(rèn)為它是一部較好的憲法；五四憲法頒布獲得全國(guó)人大一屆一次會(huì)議出席代表的全票通過，被人民認(rèn)為是“幸福生活”的保證?！?3〕在制定后的頭幾年中，“激發(fā)了人民建設(shè)社會(huì)主義的熱情，國(guó)家在憲法的指引下蓬勃向前發(fā)展?！薄?4〕五四憲法雖然后來被廢棄，但八二憲法以五四憲法為藍(lán)本進(jìn)行修改充分說明了它的影響。

再次，對(duì)憲法草案的協(xié)商均較為充分。充分的協(xié)商是憲法吸納各種利益和訴求，實(shí)現(xiàn)憲法文本更為精致合理的保障，實(shí)現(xiàn)憲法的科學(xué)性。五四憲法正如毛澤東所說，“憲法的起草應(yīng)該說是慎重的，每一條每一個(gè)字都是認(rèn)真推敲了的”，〔35〕這個(gè)推敲過程就是協(xié)商過程。五四憲法的充分協(xié)商使憲法制定過程體現(xiàn)了從實(shí)際出發(fā)、實(shí)事求是的科學(xué)態(tài)度?！?6〕“搞憲法就是搞科學(xué)”〔37〕，值得一提是周鯁生、錢端升作為法律顧問，葉圣陶、呂叔湘作為語文顧問在制憲協(xié)商中起到不小的作用，進(jìn)一步保障了憲法的科學(xué)性。

(二)在協(xié)商民主程序方面的差異

兩者亦存在一些不同，了解這些不同可能更為關(guān)鍵。首先，臨時(shí)約法的協(xié)商過程有《參議院議事細(xì)則》的規(guī)制，使整個(gè)制憲過程有程序可循。根據(jù)規(guī)則對(duì)問題的決定采取少數(shù)服從多數(shù)表決形式，這增強(qiáng)了臨時(shí)約法的正當(dāng)性。五四憲法的協(xié)商過程更為廣泛，整個(gè)過程遵循了群眾路線的習(xí)慣做法，但并沒有確定的規(guī)則去遵守，對(duì)問題的決定更是沒有規(guī)則可言，不存在表決問題，往往領(lǐng)導(dǎo)者就是決定者。例如在憲法起草委員會(huì)第六次會(huì)議上，就是否在“國(guó)家特別關(guān)懷青年的體力和智力的發(fā)展”后加入“予以保護(hù)”進(jìn)行了討論，黃炎培認(rèn)為“加不加重要性不大，方向一樣，只不過加了完備點(diǎn)，使人家更容易了解。請(qǐng)主席決定好了”〔38〕。雖然正如劉少奇所說，主席也要服從大多數(shù)人的意見，但領(lǐng)袖最終采納的是否為多數(shù)人的意見則不如經(jīng)過規(guī)則的表決那樣容易識(shí)別，會(huì)給人以暗箱操作的嫌疑。群眾路線式指導(dǎo)下的五四憲法制定過程中通過各種協(xié)商方式收集了巨量意見，這成為五四憲法文本能經(jīng)得起時(shí)間檢驗(yàn)的基礎(chǔ)；但領(lǐng)袖對(duì)協(xié)商結(jié)果的決定性又為它帶來了隱憂，即如果強(qiáng)勢(shì)領(lǐng)袖不再支持這一協(xié)商結(jié)果，那么協(xié)商將變成無用之功，五四憲法制定幾年后就被束之高閣證明了此點(diǎn)。

其次，臨時(shí)約法的協(xié)商制定過程沒有人民的參與和參加，這造成了臨時(shí)約法照搬西方制度的實(shí)驗(yàn)不能成功。五四憲法有人民的參與和間接參加，這增強(qiáng)了五四憲法的人民性基礎(chǔ)，并且提高了人民對(duì)憲法的認(rèn)識(shí)。但是五四憲法協(xié)商制定過程中的人民雖然具有參與權(quán)和間接決定權(quán)，卻沒有直接的決定權(quán)，這與西方制憲過程中精英協(xié)商—人民決定模式相比還有一定的差距，這是人民對(duì)憲法漠視、難以形成憲法信仰的重要原因。

(三)差異產(chǎn)生的原因

差異產(chǎn)生的原因是臨時(shí)約法的協(xié)商過程是借鑒了西方式的協(xié)商民主，而五四憲法則代表了群眾路線下的中國(guó)特色的協(xié)商民主，兩者的差異其實(shí)是兩種協(xié)商民主的差異，更是背后指導(dǎo)思想的差異?？傮w而言，中西協(xié)商民主在概念內(nèi)涵上中國(guó)側(cè)重于協(xié)商而西方側(cè)重于民主；在思想淵源上中國(guó)為儒家學(xué)說西方為自由主義；在協(xié)商主體上中國(guó)重視精英協(xié)商而西方注意民眾協(xié)商；在目標(biāo)績(jī)效方面中國(guó)注意聚合民意西方則偏重與偏好轉(zhuǎn)變。中國(guó)特色協(xié)商民主之所以表現(xiàn)出來與西方不同的特色，原因之一是我國(guó)協(xié)商民主核心指導(dǎo)思想是群眾路線。

自《欽定憲法大綱》以來，晚清和民國(guó)時(shí)期的制憲基本是精英協(xié)商—人民缺位的模式。1954年的制憲改變了這一傳統(tǒng)模式，人民增加了在制憲協(xié)商中的影響，這表明了我國(guó)制憲協(xié)商民主的長(zhǎng)足進(jìn)步。在群眾路線的指引下、在傳統(tǒng)深層文化的影響下，1954年制憲形成了精英協(xié)商—人民參與的我國(guó)制憲新模式。此模式在后續(xù)的修憲過程中基本得到了堅(jiān)持，成為適合中國(guó)國(guó)情的制憲、修憲模式。但是與精英協(xié)商—人民參加模式和精英協(xié)商—人民決定模式相比，人民在憲法變遷中的發(fā)言權(quán)依然有擴(kuò)展的巨大空間。只有人民成為憲法變革的主要推動(dòng)力量，憲法權(quán)威和憲法信仰才能確立。

注釋：

〔1〕郭華榕：《法國(guó)政治制度史》，人民出版社，2005年，第513頁(yè)。

〔2〕〔3〕〔美〕戴維·O·斯圖沃特：《1787年之夏：締造美國(guó)憲法的人們》，顧元譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2011年，第24、115頁(yè)。

〔4〕〔美〕查爾斯·A·比爾德：《美國(guó)憲法的經(jīng)濟(jì)觀》，何希齊譯，商務(wù)印書館，2010年，第161頁(yè)。

〔5〕〔美〕赫伯特·J·斯托林：《反聯(lián)邦黨人贊成什么——憲法反對(duì)者的政治思想》，汪慶華譯，北京大學(xué)出版社，2006年，第25-67頁(yè)。

〔6〕韓大元：《1954年憲法與中國(guó)憲政》，武漢大學(xué)出版社，2008年，第223頁(yè)。

〔7〕夏新華等：《近代中國(guó)憲政歷程：史料薈萃》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004年，第154頁(yè)。

第四，手工書籍設(shè)計(jì)是歷史文化的積淀和傳承。書籍作為閱讀載體，是人們獲取信息的重要方式，所以，它不只是被當(dāng)做商品來消費(fèi)，更多情況下，是為了體現(xiàn)其記錄歷史和傳承文化的功能，以滿足消費(fèi)者精神層面的需求。[4]從古至今，書籍作為記錄人類文化與精神的特殊物品，在設(shè)計(jì)之初就極為重視其文化性和精神性的體現(xiàn)，在這一背景下，現(xiàn)代書籍設(shè)計(jì)教學(xué)中手工書設(shè)計(jì)的引入，一定程度上可以視為是對(duì)傳統(tǒng)藝術(shù)的提煉和再生，從而展現(xiàn)出傳統(tǒng)手工書的獨(dú)特價(jià)值。

〔8〕谷鐘秀：《中華民國(guó)開國(guó)史》，上海泰東書局，1914年，第34頁(yè)。

〔9〕高放等：《清末立憲史》，華文出版社，2012年，第255-256頁(yè)。

〔10〕薛恒：《民國(guó)議會(huì)制度研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008年，第57-58頁(yè)。

〔11〕張國(guó)福：《關(guān)于〈中華民國(guó)約法〉制定的問題》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》1993年第1期。

〔12〕《大中華民國(guó)臨時(shí)約法草案》，《申報(bào)》1912年2月1、2日。

〔13〕錢端升等：《民國(guó)政治史》，上海世紀(jì)出版社集團(tuán)，2008年，第16頁(yè)。

〔14〕謝振民：《中華民國(guó)立法史》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000年，第305頁(yè)；薩孟武：《政治學(xué)與比較憲法》，商務(wù)印書館，2013年，第398頁(yè)；吳經(jīng)熊、黃公覺：《中國(guó)制憲史》，商務(wù)印書館，1937年，第41頁(yè)。

〔15〕〔美〕費(fèi)正清：《劍橋中華民國(guó)史》，楊品泉等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1993年，第253-254。

〔16〕《參議院議事規(guī)則》，古麗娟、袁香甫：《中華民國(guó)國(guó)會(huì)史》，中華書局，2012年，第266-270頁(yè)。

〔17〕張國(guó)福：《參議院議事錄 參議院議決案匯編》，北京大學(xué)出版社，1989年，第27-39頁(yè)。

〔18〕《南京新政記》，《申報(bào)》1912年1月28日。

〔19〕鄒小站：《關(guān)于南京臨時(shí)政府與〈臨時(shí)約法〉的幾個(gè)問題》，《近代史研究》1997年第3期。

〔20〕〔美〕布魯斯·阿克曼：《我們?nèi)嗣瘢簯椃ǖ淖兏铩?，孫文愷譯，法律出版社，2009年，第101-102頁(yè)。

〔21〕〔34〕蔡定劍：《歷史與變革——新中國(guó)法制建設(shè)歷程》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年，第45、51頁(yè)。

〔22〕鄧小平：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法〉草案的說明》，肖蔚云等：《憲法學(xué)參考資料》，北京大學(xué)出版社，2003年，第149頁(yè)。

〔23〕《毛澤東文集》(第6卷)，人民出版社，1999年，第257頁(yè)。

〔24〕許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社，2005年，第110頁(yè)。

〔25〕〔26〕韓大元：《1954年憲法與新中國(guó)憲政》，湖南人民出版社，2004年，第118，174-175、249-250、254-255頁(yè)。

〔27〕韓大元：《1954年憲法與中國(guó)憲政》，武漢大學(xué)出版社，2008年，第510頁(yè)。

〔28〕〔33〕穆兆勇：《第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)實(shí)錄》，廣東人民出版社，2006年，第124、168-169頁(yè)。

〔29〕〔37〕毛澤東：《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案》，肖蔚云等：《憲法學(xué)參考資料》，北京大學(xué)出版社，2003年，第14、16頁(yè)。

〔30〕劉少奇：《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的報(bào)告》，肖蔚云等：《憲法學(xué)參考資料》，北京大學(xué)出版社，2003年，第32-36頁(yè)。

〔31〕韓大元：《關(guān)于新中國(guó)1954年憲法制定過程若干問題探討》，《河南政法干部管理學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第4期。

〔32〕〔38〕韓大元：《新中國(guó)憲法發(fā)展史》，河北人民出版社，2000年，第59、264頁(yè)。

〔35〕毛澤東：《關(guān)于憲法草案的修改問題》，《黨的文獻(xiàn)》1997年第1期。

〔36〕張晉藩：《中國(guó)憲法史》，吉林人民出版社，2004年，第337頁(yè)。

〔39〕毛澤東：《毛澤東選集》(第3卷)，人民出版社，1991年，第933頁(yè)。

〔40〕王紹光：《毛澤東的逆向政治參與模式——群眾路線》，《學(xué)習(xí)月刊》2009年第12期。

〔責(zé)任編輯：汪家耀〕

張擴(kuò)振(1975—)，法學(xué)博士、江西師范大學(xué)政法學(xué)院副教授、江西師范大學(xué)卓越法律人才培養(yǎng)基地研究人員，主要從事憲法學(xué)、行政法學(xué)研究。

〔*〕本文獲江西師范大學(xué)卓越法律人才培養(yǎng)基地資助。