濮陽市對機構編制實名制管理、部門協(xié)作聯(lián)動機制的實踐與探索

李莉

濮陽市對機構編制實名制管理、部門協(xié)作聯(lián)動機制的實踐與探索

李莉

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展進入新時期，機構編制部門作為配置黨的執(zhí)政資源和加強黨的執(zhí)政能力建設的基礎性工作部門，必須以新作為，主動適應“嚴格控制機構編制、嚴格控制財政供養(yǎng)人員”的機構編制工作新常態(tài)。2009年以來，濮陽市把機構編制實名制管理、建立部門協(xié)作聯(lián)動機制作為機構編制工作科學發(fā)展的具體實踐探索。筆者結合濮陽市近幾年的實踐，對如何構建機構編制實名制管理部門協(xié)作聯(lián)動機制予以探析。

一、濮陽市機構編制實名制管理部門聯(lián)動機制發(fā)展概況

機構編制實名制管理是由機構編制審批機構核定編制，進行控編審核，實行定編定崗到人，確保具體機構設置與按規(guī)定審批的機構一致，實有人員和實有領導與批準的編制和領導職數(shù)相一致的工作制度。機構編制實名制管理部門主要涉及機構編制、組織、人社、財政四個職能部門，機構編制實名制管理部門協(xié)作聯(lián)動機制主要是指這四個職能部門的工作聯(lián)動機制。濮陽市此項工作可以分為三個發(fā)展階段。

（一）機構編制實名制管理工作啟動階段：2009年之前

2009年之前，濮陽市市直機關事業(yè)單位進人實行增人計劃管理，人事部門審核下發(fā)增人計劃卡，機構編制部門未參與審核用編。2009年，按照中組部、中編辦、財政部和人社部《關于加快推進機構編制實名制管理工作的通知》（中編辦發(fā)〔2009〕39號）要求，濮陽市人事局（濮陽市編辦）對市直機關事業(yè)單位進人實行了聯(lián)審聯(lián)批，分別由市人事局綜合計劃科審核計劃、政策法規(guī)科審核崗位，編辦綜合科審核編制余缺情況，經(jīng)以上部門科室主要負責人審核簽字后交由人事局（編辦）主要領導審簽，市人事局下發(fā)機關事業(yè)單位進人審核單、相關科室辦理工資和人事調動手續(xù)，市財政局憑增人計劃卡辦理經(jīng)費核撥手續(xù)。

（二）機構編制實名制管理工作建立完善階段：2010年至2013年

2010年，濮陽市編辦單獨設置，列在黨委部門序列。為落實《中央辦公廳國務院辦公廳關于嚴格控制機構編制的通知》（廳字〔2011〕22號）中關于機構編制管理部門與組織（人事）管理、財政管理等綜合約束機制的要求，濮陽市在政府機構改革時，分別在編制、組織、人社、財政部門“三定”方案中將進人用編職責予以明確，即：市編辦根據(jù)用人單位編制余缺和編制結構情況進行編制審核，同意后下發(fā)機構編制審核通知單并在用人單位辦理入減編手續(xù)后出具入減編通知單；市委組織部、市人力資源和社會保障局憑機構編制審核通知單辦理人員人事調動手續(xù)；市財政局憑入減編通知單及市委組織部、市人力資源和社會保障局的手續(xù)資料辦理經(jīng)費核撥和工資統(tǒng)發(fā)；機構編制部門與相關部門要密切配合，各負其責，形成合力。

在工作流程上，先由機構編制部門根據(jù)編制空缺和結構比例空缺情況審核編制，若符合用編條件就下發(fā)機構編制審核通知單，并抄送給人社部門。人社部門審核人員計劃、崗位、身份等，并憑機構編制審核通知單辦理人事調動手續(xù)。財政部門憑工資審批表、機構編制審核通知單辦理經(jīng)費核撥手續(xù)。

（三）機構編制實名制實行網(wǎng)絡化動態(tài)管理階段：2014年以來

2014年，濮陽市以市編委名義出臺了《關于印發(fā)〈濮陽市市直機關事業(yè)單位進人管理辦法〉的通知》（濮編〔2014〕36號），明確編內進人、年度控制、論證評估、優(yōu)化結構、順向流動和公開選招的進人選擇，依據(jù)公開招錄（招聘）、順向流動和市直“三同”人員調整、逆向流動和其他情況人員、配備領導干部、政策性人員安置和人才引進等進人渠道的不同，分別規(guī)定了編制、組織、人社、財政四部門在進人過程中應履行各自的職責分工。其中特別強調了四部門要自覺帶頭執(zhí)行市直機關和事業(yè)單位進人規(guī)定，全面落實編制數(shù)、實有人員數(shù)、財政供養(yǎng)數(shù)相對應的機構編制實名制管理制度，未經(jīng)機構編制部門審核用編，組織、人社、財政部門不準辦理相關手續(xù)。

在具體工作流程上，依據(jù)市直機關事業(yè)單位進人途徑的不同，制定了不同的用編審核流程并在網(wǎng)站上予以公示。以逆向流動為例，主要有四個環(huán)節(jié)：

1.編制部門受理單位進人用編申請后，符合用編條件的，根據(jù)審批權限分別向常務副市長或市長初步匯報。

2.對于市領導初步同意的進人用編，編制部門牽頭科室與市委組織部、市人社局牽頭科室溝通情況，通知用編單位與組織、人社部門結合，對人員條件進行審核。

3.組織、人社部門對進人條件審核后，符合辦理條件的，編制部門持用編審批表，組織、人社部門持進人審批表，按照審批權限共同向市長或常務副市長匯報，由市長或常務副市長分別在用編審批表和進人審批表上簽字批準。

4.編制部門核發(fā)機構編制審核通知單，用人單位向組織、人社部門提出用人申請，及時辦理進人手續(xù)。

二、濮陽市機構編制實名制管理部門聯(lián)動機制存在的問題

濮陽市機構編制實名制管理部門之間雖然實現(xiàn)了從割據(jù)式管理到協(xié)作式管理的轉變，形成了既相互協(xié)調又相互制約的聯(lián)動機制，有效遏制了財政供養(yǎng)人員增長，但是與“編制數(shù)、實有人員數(shù)、財政供養(yǎng)數(shù)相對應”的實名制管理目標還有一定差距。這具體表現(xiàn)如下。

（一）信息交流不順暢。機構編制部門與組織、人社部門的信息共享處于定期交換文件資料或信息數(shù)據(jù)的層面，機構編制部門實名制管理數(shù)據(jù)庫與組織部門、人社部門的行政事業(yè)人員調資系統(tǒng)及公務員系統(tǒng)、財政部門的工資系統(tǒng)之間還處于相互分離狀態(tài)，更新數(shù)據(jù)不同步，傳遞數(shù)據(jù)不及時。究其原因就是編制、組織、人社、財政等部門各有一套財政供養(yǎng)人員管理數(shù)據(jù)，人員信息未能實現(xiàn)實質性共享。

（二）指標內容不統(tǒng)一。機構編制實名制管理要求每個人都對應一個明確的編制狀態(tài)，即占用行政編制還是事業(yè)編制，經(jīng)費是全額撥款還是差額補助或自收自支，也就是實名到人。但實際工作中許多政策性的規(guī)定難以落實到位。比如，人社部門核定崗位政策與機構編制部門核定的結構比例政策不統(tǒng)一，組織部門配備領導干部存在個別行政人員兼任事業(yè)單位主要職務、編制部門不好界定兼職人員所占編制情況，財政部門有時按實際單位收支收費情況核撥部門經(jīng)費與機構編制部門核定經(jīng)費形式不一致。

（三）工作程序較繁瑣。機關事業(yè)單位辦理人員進出相關手續(xù)時，需要往返組織、編制、人社、財政部門多次，程序較為繁瑣。很多重復的信息還需多頭報送，增加了機關事業(yè)單位組織人事干部的工作負擔。究其原因就是，各部門以本部門政策規(guī)定為依據(jù)，設置了前置條件，放大了“部門權力”，用編程序還需進一步優(yōu)化。以一名逆向調入事業(yè)單位人員為例，從辦理用編審核、人事調動、工資核定、經(jīng)費核撥、各類保險關系轉移到辦理入編手續(xù)、進人實名制數(shù)據(jù)庫，需要經(jīng)歷4個部門18個科室。

（四）綜合約束難到位。在實際操作過程中，雖然建立了部門聯(lián)動機制，但是各部門之間或多或少存在著相互爭權爭利的“越位”“錯位”行為，以及推過攬功的“缺位”和不作為行為。個別時候存在人社部門自行安排事業(yè)單位招聘事宜，財政部門自行核撥工資經(jīng)費，有時出現(xiàn)單位辦理入編手續(xù)時機構編制部門不知情的尷尬情況。究其原因就是缺乏統(tǒng)一的操作平臺和剛性的約束機制，容易產(chǎn)生管理真空，這給吃“空餉”、超編進人提供了可乘之機。

三、完善濮陽市機構編制實名制管理部門聯(lián)動機制的對策建議

針對濮陽市當前存在的一些問題，筆者認為機構編制管理實名制管理應采取“互聯(lián)網(wǎng)+”思維進行自我創(chuàng)新和改造，運用大數(shù)據(jù)、大整合的管理模式，整合現(xiàn)有資源，建立以機構編制部門為龍頭，組織、編制、人社、財政等多部門協(xié)作聯(lián)動的一體化信息平臺，健全多部門共建、共管、共享、共用、共促的工作制度，打造濮陽特色的組織編制人事財政一體化信息管理模式，為科學管理機構編制提供信息技術支持。

（一）明確責任分工，加強聯(lián)動組織機制

機構編制管理實名制管理工作是一項龐大的、復雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，靠機構編制部門一家單打獨斗“唱獨角戲”是完不成、“唱”不好的。中央一直高度重視綜合協(xié)作聯(lián)動機制建立工作。2016年6月，中編辦、財政部為落實中央編委第一次關于建立部門間信息共享機制的要求，進一步推進機構編制部門與財政部門相關數(shù)據(jù)的共享與比對，派調研組到內蒙古自治區(qū)就機構編制統(tǒng)計和實名制數(shù)據(jù)與部門決算數(shù)據(jù)中的財政供養(yǎng)人員統(tǒng)計口徑差異進行了專項調研。要做好機構編制實名制管理工作，應向當?shù)厥形姓饕I導進行專題匯報，并由黨委政府行文，規(guī)定編制、組織、人社、財政等部門及各機關事業(yè)單位在機構編制實名制管理中的職責任務，要求相關部門明確分工，密切配合，各司其職，各負其責。對工作中遇到的矛盾和問題，作為機構編制實名制管理的牽頭單位，機構編制部門應主動多溝通、多協(xié)商，爭取各部門的理解和支持，努力實現(xiàn)“各家一把號，共奏一個調”的局面，有效維護機構編制管理的嚴肅性和權威性。

（二）完善數(shù)據(jù)系統(tǒng)功能，建立信息共享機制

做好機構編制實名制管理工作，信息資源平臺建設是基礎，是載體，也是擺脫“各自為政”的局面重要抓手。信息資源平臺是指由機構編制、組織、人社、財政等部門共同參與的組織人事編制與財政信息平臺。搭建一個信息資源平臺的好處是：一是可以改進過去落后的信息儲存和統(tǒng)計數(shù)據(jù)方法，增強機構編制信息數(shù)據(jù)的準確性，便于查詢、統(tǒng)計相關信息；二是可以改變人事編制管理中資源分散、部門分割和管理分治的格局，實現(xiàn)業(yè)務流程化、網(wǎng)絡化辦理；三是可以解決部門系統(tǒng)相互獨立、互不兼容的問題，避免信息的重復輸入，減輕各機關事業(yè)單位人事干部的工作負擔，提升服務效能；四是可以形成監(jiān)督合力，對擅自增設機構、超編進人、超職數(shù)配備干部等行為進行有效遏制和約束，共同把住關口。

結合濮陽市實際情況，要融合機構編制部門的機構編制實名制管理系統(tǒng)，組織、人社部門的機關事業(yè)單位人事管理信息系統(tǒng)和財政部門的預算和工資統(tǒng)發(fā)系統(tǒng)，研發(fā)濮陽市組織人社編制財政一體化信息平臺。它涵蓋了機構編制管理、公務員日常管理、事業(yè)單位人員日常管理、在職和離退休工資業(yè)務管理、財政預算和工資統(tǒng)發(fā)等業(yè)務。納入平臺運行的是濮陽市本級機關、事業(yè)單位。根據(jù)各部門權限不同，信息平臺可建立三大辦公模塊：一是機構編制管理模塊。它包括機構設置管理、編制配備管理、職數(shù)核定管理、公開招錄（政策性安置）等其他用編管理、科級領導職數(shù)使用管理、編制文件管理、單位歷史沿革管理、機構編制監(jiān)督檢查管理、事業(yè)單位登記管理等。二是組織人事管理模塊。它包括公務員招錄職位管理、公務員錄用管理、事業(yè)單位人員聘用管理、公務員調任轉讓管理、公務員登記管理、公務員自然減員管理、公務員在職和離退休工作管理、公務員（事業(yè)人員）職務任免管理、事業(yè)單位崗位設置和變更管理、公務員（事業(yè)人員）獎懲管理、公務員培訓管理、公務員（事業(yè)人員）年度考核管理、軍轉安置管理、軍轉家屬管理等日常管理業(yè)務。三是財政業(yè)務管理模塊。它包括財政預算和工資統(tǒng)發(fā)管理。對人員變動信息，分別由組織、人社、財政等部門復核，編辦審核后錄入，實現(xiàn)組織、人社、編制、財政等部門共用一套數(shù)據(jù)，形成機構編制部門嚴格核定編制、組織人社部門按編制配備人員、財政部門按編制和人員信息數(shù)據(jù)核撥經(jīng)費的約束機制。

在此基礎上，可以探索實施濮陽市組織人社編制財政一體化信息平臺網(wǎng)上審批，可采取集中部署數(shù)據(jù)，依托政務內網(wǎng)，提供網(wǎng)頁登錄的方式，形成以機構編制核準使用為前提、人事管理業(yè)務為支撐、工資核發(fā)業(yè)務為后盾的閉合管理流程，打造濮陽市財政供養(yǎng)人員網(wǎng)上管理一條龍、平臺以外無審批的工作模式。

（三）完善配套措施，建立全程跟蹤問效機制

為確保實名制信息真實、準確，避免部門之間的“越位”“錯位”“缺位”和不作為行為，必須制定出臺切合實際的措施。一是固化工作流程。具體包括編制、組織、人社、財政部門共同參與的一整套包含申請、審核、批準、公示、辦理、入編、減編、督查、處理、反饋等規(guī)范有序的工作流程圖，讓各部門“按圖索驥”，各負其責。二是執(zhí)行工作聯(lián)系制度。編制、組織、人社、財政部門在面向市級機關事業(yè)單位部署重要工作時，由主辦部門牽頭，召集相關部門共同會商研究后再行部署。要定期輪流牽頭召開聯(lián)席會議，每季度相互通報一次執(zhí)行機構編制實名制管理情況等其他重要信息，定期核對納入財政開支單位人員的經(jīng)費形式、實有人數(shù)、人員類別，定期通報公務員招錄、事業(yè)單位公開招聘、高學歷人才引進等重大問題，交流工作情況，共同研究對策措施。三是加強專項督查。制定專項督查辦法，聯(lián)合編制、組織、人社、財政組成審核專項督查組，邀請紀檢、審計、督查等部門一起參與，形成強有力的督查工作合力，共同對機構編制實名制管理工作進行督查，逐單位審核人員情況，及時糾正工作中存在的問題，確保編制與實有人員一一對應。

綜上所述，建立順暢高效的工作聯(lián)動機制，對于創(chuàng)新機構編制實名制管理，科學配置編制資源，實現(xiàn)機構編制管理工作的科學化、規(guī)范化、精細化，實現(xiàn)機構編制部門向信息技術要編制，具有十分重要的現(xiàn)實意義。筆者相信，只要相關部門以服務社會發(fā)展和辦事群眾為出發(fā)點，圍繞改革發(fā)展大局，摒棄部門利益，就一定能建立起適合當?shù)匕l(fā)展的機構編制實名制管理部門協(xié)作聯(lián)動機制。

（作者單位：河南省濮陽市編辦）

責任編輯劉旭