圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革積極推進機構(gòu)編制管理創(chuàng)新

李玉明　王志璽　楊繼成

圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革積極推進機構(gòu)編制管理創(chuàng)新

李玉明王志璽楊繼成

推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是習(xí)近平總書記著眼我國經(jīng)濟發(fā)展全局提出的重大戰(zhàn)略思想，是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重大工作舉措。在當(dāng)前和今后一個時期，機構(gòu)編制工作圍繞和服務(wù)這個大局，必須把工作重心轉(zhuǎn)移到破解供給側(cè)的體制機制障礙上來。廣州市作為改革開放前沿城市和國家中心城市，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的特征更加鮮明，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)也相對突出。機構(gòu)編制工作必須更加注重正確地處理好政府與市場的關(guān)系，通過充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府的經(jīng)濟宏觀調(diào)控作用，不斷激發(fā)供給端的潛力和活力，提高供給的質(zhì)量和效率，為推動廣州市經(jīng)濟發(fā)展邁向“雙中高”目標(biāo)發(fā)揮“雙支撐”作用。

一、加大簡政放權(quán)力度，進一步激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的價值取向是市場，主要是通過強化市場自身的調(diào)節(jié)作用，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率。這就要求公權(quán)力必須尊重市場規(guī)律，在政府的行政職權(quán)上多做“減法”，在為市場主體松綁減負(fù)上多做“加法”，讓市場機制充分發(fā)揮作用，依靠市場來調(diào)節(jié)有效供給、主導(dǎo)要素分配，不斷激活需求。

（一）不斷深化行政審批制度改革

深化行政審批制度改革是減少對微觀經(jīng)濟干預(yù)、激發(fā)市場活力的有效手段。經(jīng)過近幾年的努力，廣州市認(rèn)真落實國務(wù)院和廣東省的工作部署，行政審批制度改革取得了明顯成效，但仍存在不少問題。例如：審批數(shù)量仍然偏多，一些部門推進改革的動力不足，對含金量高的事項不愿取消、不愿下放的現(xiàn)象依然存在；一些領(lǐng)域?qū)徟?、程序、環(huán)節(jié)等還是較多，審批時間還比較長；一些事權(quán)下放得不配套、不協(xié)調(diào)，涉及多個部門、多個環(huán)節(jié)的事項，有的是這個部門放了、那個部門沒放，有的是大部分環(huán)節(jié)放了、某個關(guān)鍵環(huán)節(jié)沒放等。這些問題的存在導(dǎo)致有的放權(quán)事項不到位、難落實，群眾和企業(yè)獲得感還不強，市場機制的作用沒有充分發(fā)揮。針對上述存在的問題，廣州市堅持以問題、需求和目標(biāo)為導(dǎo)向，聚焦“痛點”、瞄準(zhǔn)“堵點”，繼續(xù)精簡各類行政審批事項，重點清理現(xiàn)有項目投資、生產(chǎn)經(jīng)營、社會事業(yè)準(zhǔn)入、年檢、年審等領(lǐng)域的審批事項，把行政審批范圍嚴(yán)格限定在關(guān)系國家安全、生態(tài)安全、整體布局和重大公共利益等項目方面，更好地向市場和社會放權(quán)。同時，廣州市要進一步提高放權(quán)的協(xié)同性、銜接性，對跨部門、跨領(lǐng)域的審批事項，相同或相近類別的要一并取消或下放，關(guān)聯(lián)審批事項要全鏈條整體取消或下放；對下放給基層的審批事項，要在人才、經(jīng)費、技術(shù)、裝備等方面予以保障，確?；鶎咏拥米?、管得好；大力推動行政審批標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)，積極推廣“一門式”、“一網(wǎng)式”政府服務(wù)管理模式，不斷提高行政審批效率。

（二）切實加大法治政府建設(shè)力度

市場經(jīng)濟必然是法治經(jīng)濟，因此，堅持市場經(jīng)濟的改革方向必然要求建設(shè)法治政府。廣州市市場化程度相對較高，這就對依法行政、建設(shè)法治政府提出了更高的要求。

一是完善行政運行機制。按照中央和廣東省的要求，不斷深化行政管理體制改革，推進決策部門綜合化設(shè)置、執(zhí)行部門專業(yè)化設(shè)置、監(jiān)督部門科學(xué)化設(shè)置。優(yōu)化再造行政運行流程，完善行政決策機制，推進行政決策民主化、科學(xué)化，行政執(zhí)行規(guī)范化、法制化，加強和完善行政監(jiān)察、審計監(jiān)督機制，著力提高行政監(jiān)督的權(quán)威性和有效性。建立健全政府部門間職責(zé)分工協(xié)調(diào)配合和磋商機制，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的體制機制。

二是完善政府部門權(quán)責(zé)清單制度。如果說負(fù)面清單是政府放權(quán)清單，允許企業(yè)“法無禁止皆可為”的話，那么權(quán)責(zé)清單就是政府限權(quán)清單，要求政府“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”。目前，廣州市級50個部門的權(quán)責(zé)清單已經(jīng)全部公布。接下來，廣州市要把約束和規(guī)范政府權(quán)力、服務(wù)人民群眾作為工作出發(fā)點，抓好權(quán)責(zé)清單的落實，督促各部門更好地依法規(guī)范履職，并進一步做好權(quán)責(zé)清單的調(diào)整和完善工作。

三是規(guī)范政府購買服務(wù)。根據(jù)中央和廣東省的有關(guān)文件精神，廣州市積極完善政府向社會組織購買服務(wù)目錄。一方面，廣州市依法將行業(yè)規(guī)范、行業(yè)評價、行業(yè)統(tǒng)計、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)評定等事項，轉(zhuǎn)由社會組織承擔(dān)。另一方面，廣州市制定了行業(yè)協(xié)會條例，重點培育具備多元化市場服務(wù)功能的行業(yè)協(xié)會、商會等社會中介組織，促進“一業(yè)多會”健康競爭。

四是全面推進政府信息公開。廣州市堅持以“公開為常態(tài)、不公開為例外”，推進決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果公開和重點領(lǐng)域等信息公開，特別是要加大決策公開力度，對涉及群眾切身利益的重大決策，要采取公開草案、聽證論證等方式廣泛聽取公眾意見。政府一旦做出決策，要及時做好政策解讀、解疑釋惑。還要加大政府信息數(shù)據(jù)開放力度，除涉及國家安全、商業(yè)秘密、個人隱私的以外，都應(yīng)向社會開放，使之轉(zhuǎn)化為社會財富。

（三）科學(xué)構(gòu)建創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展體制

經(jīng)濟要轉(zhuǎn)型升級根本上還是要靠創(chuàng)新驅(qū)動，特別是要通過推動科技創(chuàng)新、發(fā)展實體經(jīng)濟等來解決供給側(cè)存在的問題。目前，從國家層面來看，我國一些行業(yè)和產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，同時大量關(guān)鍵裝備、核心技術(shù)、高端產(chǎn)品還依賴進口，各種有效供給能力不足帶來大量“需求外溢”。國內(nèi)龐大的市場沒有很好地掌握在自己手中。從廣州市的實際來看，經(jīng)濟發(fā)展存在科技、金融、總部經(jīng)濟三個“短板”，同時汽車、石化、電子信息三大支柱產(chǎn)業(yè)中前兩大產(chǎn)業(yè)已經(jīng)很難進一步發(fā)展，電子信息產(chǎn)業(yè)擁有自主核心技術(shù)的產(chǎn)品不多，也沒有創(chuàng)新型龍頭企業(yè)作引領(lǐng)。因此，廣州市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的任務(wù)還很重，必須深入貫徹落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，以建設(shè)珠三角國家自主創(chuàng)新示范區(qū)為機遇，著力打造國際科技創(chuàng)新樞紐，加快形成以創(chuàng)新為主要引領(lǐng)和支撐的經(jīng)濟體系和發(fā)展模式。

從體制機制方面來看，廣州市要著力解決好四個方面的問題：

一是強化市場配置資源的決定性作用。廣州市需要合理確定有關(guān)部門職能，完善反壟斷執(zhí)法辦案體制機制，打破地方保護主義，推動形成統(tǒng)一透明、有序規(guī)范的市場環(huán)境，通過市場手段淘汰低端供給和落后產(chǎn)能。深入貫徹落實國務(wù)院出臺的《關(guān)于實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》以及試點工作方案，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等各類市場主體皆可依法平等進入。

二是深入推進商事制度改革。廣州市需要繼續(xù)大力削減工商登記前置審批事項，同步取消部分后置審批事項。廣州市政府應(yīng)強化現(xiàn)有制度規(guī)定與“三證合一、一照一碼”的有效銜接，大幅砍掉各類不必要的證照，在“三證合一”的基礎(chǔ)上，把涉及企業(yè)的社會保險登記證、統(tǒng)計登記證也整合進來，盡快推行“五證合一、一照一碼”。

三是積極深化科研體制改革。廣州市借鑒先進國家和地區(qū)的經(jīng)驗，進一步改革創(chuàng)新科技立項、經(jīng)費投入與支出、成果評價和成果轉(zhuǎn)化激勵等科技管理體制機制，建立第三方科技評估制度，推動政府職能從研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變，提升政府科技創(chuàng)新管理和服務(wù)能力。

四是積極完善知識產(chǎn)權(quán)保護體制。廣州市設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)交易中心，探索建立專利、商標(biāo)、版權(quán)“三合一”的知識產(chǎn)權(quán)管理和保護模式，積極推動知識產(chǎn)權(quán)信用體系建設(shè)。建設(shè)國家級或省級維權(quán)援助平臺，構(gòu)建新的國家知識產(chǎn)權(quán)快速維權(quán)服務(wù)體系。廣州市建立巡回審判工作機制，推進知識產(chǎn)權(quán)民事、刑事、行政案件的“三審合一”。

二、加強事中事后監(jiān)管體系建設(shè)，著力營造公平競爭的市場環(huán)境

政府部門“放手”不是“甩手”。由于市場具有自發(fā)性、盲目性、局限性和事后性等特點，僅靠市場發(fā)揮作用，容易產(chǎn)生各種扭曲市場的行為，也容易導(dǎo)致經(jīng)濟的周期性波動。因此，政府部門在“弱審批”的同時，還必須“強監(jiān)管”。機構(gòu)編制工作要通過強化監(jiān)管職能，改革監(jiān)管體制，創(chuàng)新監(jiān)管模式，強化監(jiān)管手段，切實提高事中事后監(jiān)管的針對性、有效性，使市場活而不亂、活而有序。

（一）強化政府部門監(jiān)管職責(zé)

根據(jù)中央和廣東省的有關(guān)精神，廣州市積極做好優(yōu)化市直部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)和職能配置工作，科學(xué)配置各部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能和權(quán)責(zé)，減少職能交叉，理順職責(zé)關(guān)系，突出部門主業(yè)，強化事中事后監(jiān)管職能和機構(gòu)建設(shè)，強化部門監(jiān)管責(zé)任，積極推動部門履職重心從“重審批、輕監(jiān)管”向“減審批、強監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新監(jiān)管體制機制，推動政府職能體系、組織結(jié)構(gòu)、運行機制和治理模式優(yōu)化。廣州市適時總結(jié)推廣廣州開發(fā)區(qū)編制政府有關(guān)部門監(jiān)管權(quán)責(zé)清單的經(jīng)驗做法，做到監(jiān)管事項標(biāo)準(zhǔn)上規(guī)范、程序上簡約、管理上精細(xì)、時限上明確，以公開化、透明化推動政府部門監(jiān)管運作高效流暢。

（二）積極推進綜合行政執(zhí)法體制改革

廣州市作為全國第一批實行相對集中行政處罰權(quán)試點的城市，在城市管理、文化、交通、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推進綜合行政執(zhí)法體制改革，較好地解決了權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、推諉扯皮、隊伍膨脹等體制機制性問題，一些經(jīng)驗和做法得到了中央編辦和廣東省有關(guān)部門的肯定。今明兩年，廣州市根據(jù)中央和省的部署，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，深化推進城市管理和綜合執(zhí)法體制改革，積極開展環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，強化安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法體制，優(yōu)化食品藥品監(jiān)管體制機制，繼續(xù)做好農(nóng)業(yè)、商務(wù)、勞動保障監(jiān)察領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法體制改革，積極穩(wěn)妥推進區(qū)、鎮(zhèn)（街）行政執(zhí)法體制改革。廣州市通過改革，減少市、區(qū)兩級政府執(zhí)法隊伍種類，合理配置執(zhí)法力量，推動執(zhí)法重心下移、力量下沉，切實建立權(quán)責(zé)清晰、統(tǒng)一高效的執(zhí)法職責(zé)體系。

（三）著力強化監(jiān)管手段

目前，一些部門監(jiān)管手段簡單粗放的問題還一定程度上存在，同時也存在一些過分依賴于行政處罰，重罰輕管、以罰代管的現(xiàn)象。廣州市公布的50個部門的權(quán)責(zé)清單中，保留的權(quán)責(zé)事項5775項，其中行政處罰3520項，占61%。這種罰多管少、以罰代管的權(quán)力結(jié)構(gòu)，在一定程度上影響了市場活力。為切實加強監(jiān)管，廣州市各有關(guān)部門應(yīng)盡快制定不同行業(yè)和領(lǐng)域的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新監(jiān)管手段，大力推廣大數(shù)據(jù)、隨機抽查、告知承諾、舉報獎勵等有效做法，完善以“雙隨機”抽查為重點的日常監(jiān)督檢查制度；加強信用監(jiān)管，依法記錄相關(guān)行政處罰信息并納入國家和地方統(tǒng)一的市場主體信用信息共享交換平臺，健全“經(jīng)營異常名錄”、“異常信用記錄”、“黑名單”等信用監(jiān)管制度和失信聯(lián)合懲戒機制，將綜合執(zhí)法中涉及公民、法人和其他組織的違法情況納入誠信檔案，讓失信者一處違規(guī)，處處受限。同時，廣州市逐步構(gòu)建以行業(yè)自律、新聞監(jiān)督、群眾參與為主要內(nèi)容的社會監(jiān)督體系，推進行政執(zhí)法機構(gòu)與社會管理其他主體的有效銜接和良性互動，構(gòu)建綜合監(jiān)管新格局。

（四）穩(wěn)妥推進政府效能建設(shè)和績效管理評估

1.1 一般資料 選擇同濟大學(xué)附屬同濟醫(yī)院2015年4月至2018年6月收治的卵巢惡性腫瘤58例及卵巢良性腫瘤43例。所有患者術(shù)前均未進行手術(shù)、放化療、激素及免疫治療，按照國際婦產(chǎn)科聯(lián)盟(FIGO)2014卵巢惡性腫瘤分期標(biāo)準(zhǔn)進行臨床分期。58例卵巢惡性腫瘤包括23例漿液性癌、12例透明細(xì)胞癌、9例苗氏管癌、7例子宮內(nèi)膜樣癌及7例印戒細(xì)胞癌。43例卵巢良性腫瘤包括10例畸胎瘤、10例黏液性囊腫、10例子宮內(nèi)膜異位囊腫、5例黃體囊腫、4例漿液性囊腫及4例纖維瘤。惡性組患者年齡28～86歲，平均53.62歲；良性組患者年齡25～76歲，平均51.14歲。兩組間年齡差異無統(tǒng)計學(xué)意義。

建立健全政府部門效能評估標(biāo)準(zhǔn)體系、制度機制和管理信息系統(tǒng)。廣州市完善效能評估方法，加強對行政許可實施和監(jiān)督管理、落實部門權(quán)責(zé)清單、重大改革實施和執(zhí)行情況的績效評價，加強對政府部門按照“三定”規(guī)定履職情況的績效評價。廣州市建立健全長效工作機制，探索建立完善效能評估結(jié)果運用相關(guān)制度，建立健全政府效能考核獎懲制度，將政府效能評估結(jié)果作為部門績效獎勵、職能配置、機構(gòu)設(shè)置、編制配備、領(lǐng)導(dǎo)班子和干部考核、經(jīng)費安排的基本依據(jù)，并推動實施行政問責(zé)。

三、清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)，不斷降低制度性交易成本

激發(fā)“雙創(chuàng)”熱情，切實降低成本，是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容和基本要求。當(dāng)前，各類市場主體不僅面臨市場準(zhǔn)入門檻高，而且面臨運營中制度性交易成本高的問題。各種認(rèn)證、評估、檢查、檢測等程序既多又不規(guī)范，還亂收費。因此，政府在通過減稅降費等措施來幫助降低經(jīng)濟成本的同時，還必須清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)，不斷降低制度性交易成本，進一步激發(fā)各類市場主體的活力和競爭力。

（一）全面清理中介服務(wù)事項

在明確界定政府部門行政審批涉及中介服務(wù)事項的設(shè)置依據(jù)的前提下，除法律、法規(guī)以及廣東省、廣州市政府規(guī)章按照行政許可法有關(guān)行政許可條件要求規(guī)定的中介服務(wù)事項外，審批部門不得自行設(shè)定中介服務(wù)事項，不得以任何形式要求申請人委托中介服務(wù)機構(gòu)開展服務(wù)和提供相關(guān)中介服務(wù)材料。對行政審批涉及的中介服務(wù)事項進行精簡，對已取消的行政審批事項不得轉(zhuǎn)為中介服務(wù)，不得將一項中介服務(wù)拆分為多個環(huán)節(jié)。通過征求相關(guān)部門意見、加強事中事后監(jiān)管解決的事項不得設(shè)定中介服務(wù)。同時，廣州市實行中介服務(wù)清單管理，明確項目名稱、設(shè)置依據(jù)、服務(wù)時限，其中實行政府定價或作為行政事業(yè)性收費管理的項目，要明確收費依據(jù)和收費標(biāo)準(zhǔn)，并將中介服務(wù)事項清單向社會公布。

（二）推進中介服務(wù)機構(gòu)與審批部門脫鉤

審批部門所屬事業(yè)單位、主管的社會組織及其舉辦的企業(yè)，不得開展與本部門行政審批相關(guān)的中介服務(wù)，需要開展的應(yīng)轉(zhuǎn)企改制或與主管部門脫鉤。對專業(yè)性強、市場暫時無力承接，短期內(nèi)仍需由審批部門所屬（主管）單位開展的中介服務(wù)，審批部門必須明確過渡期限，提出改革方案，按程序報批。審批部門不得以任何形式指定中介服務(wù)機構(gòu)。行業(yè)協(xié)會商會類中介服務(wù)機構(gòu)一律與審批部門脫鉤，平等參與中介服務(wù)市場競爭。廣州市放寬中介服務(wù)機構(gòu)準(zhǔn)入條件，除法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定明確規(guī)定的資質(zhì)資格許可外，其他各類中介服務(wù)機構(gòu)資質(zhì)資格審批一律取消，各部門現(xiàn)有中介服務(wù)機構(gòu)限額管理規(guī)定一律取消。

（三）嚴(yán)格中介服務(wù)管理

四、優(yōu)化公共服務(wù)供給，切實補齊公共服務(wù)“短板”

增加公共產(chǎn)品、優(yōu)化公共服務(wù)，既是建設(shè)服務(wù)型政府的重要抓手，也是“三去一降一補”的重要內(nèi)容。政府部門要著力做好涉及公共性、普惠性和公平性領(lǐng)域托底性服務(wù)的供給，解決好僅靠市場力量不能有效解決的問題。由此，廣州市機構(gòu)編制工作要切實強化政府部門?；尽⒍档拙€的職責(zé)，把有限的機構(gòu)編制資源向民生領(lǐng)域傾斜，使公共服務(wù)與經(jīng)濟增長協(xié)調(diào)發(fā)展，為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展蓄積新的結(jié)構(gòu)性動力。

（一）穩(wěn)步推進事業(yè)單位分類改革

廣州市事業(yè)單位總量大，在公共服務(wù)供給上發(fā)揮著主力軍作用，經(jīng)過前期的改革，還有一些重點難點問題亟待解決。廣州市堅持在清理職能、規(guī)范管理的前提下推進改革，做到分類施策、分步推進。廣州市積極開展承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點，推進政事分開；進一步加大生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制力度，激發(fā)市場活力；創(chuàng)新公益類事業(yè)單位體制機制，強化公益屬性，推動基本公共服務(wù)全覆蓋和均等化。

（二）優(yōu)化機構(gòu)編制資源配置

創(chuàng)新機構(gòu)編制管理方式，堅持向深化改革要編制。廣州市通過推進政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革、事業(yè)單位改革、行政審批制度改革、整合執(zhí)法隊伍等，減少機構(gòu)編制；堅持向管理創(chuàng)新要編制，繼續(xù)抓住重點系統(tǒng)創(chuàng)新挖潛，精干內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置，減少管理層級，壓縮管理人員；堅持向運用信息技術(shù)要編制，通過電子政務(wù)等科技手段，減少人力使用。同時，廣州市加大動態(tài)調(diào)整力度，把機構(gòu)編制資源向民生領(lǐng)域和基層一線傾斜，認(rèn)真解決好教育、醫(yī)療、交通、就業(yè)、檢驗檢測等領(lǐng)域的體制機制問題，科學(xué)做好機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)劃分、編制配備等工作，不斷增強人民群眾的獲得感和滿意度。

（三）創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式

按照廣東省關(guān)于政府購買服務(wù)范圍審核辦法的要求，廣州市認(rèn)真做好政府購買服務(wù)范圍審核工作，對原由事業(yè)單位提供的檢驗檢測、公共場館設(shè)施維護、教育培訓(xùn)、宣傳展覽、技術(shù)推廣、后勤服務(wù)等公共服務(wù)事項，逐步交由社會力量承擔(dān)，逐步實現(xiàn)政府由“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”的轉(zhuǎn)變。對于一些確需政府參與的項目，廣州市積極推廣政府和社會資本合作，也就是PPP項目模式，引導(dǎo)和鼓勵社會資本參與公共服務(wù)供給。

（作者單位：廣州市編辦）

責(zé)任編輯劉釗