建立以基礎(chǔ)性制度為支撐的新型監(jiān)管模式

梁遠(yuǎn)

建立以基礎(chǔ)性制度為支撐的新型監(jiān)管模式

梁遠(yuǎn)

隨著我國簡政放權(quán)改革向縱深推進(jìn)，現(xiàn)有的監(jiān)管理念和監(jiān)管方式已越來越不適應(yīng)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。監(jiān)管轉(zhuǎn)型的明顯滯后，致使很多時(shí)候監(jiān)管還處于相當(dāng)被動(dòng)的狀態(tài)，一對(duì)一、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)式的檢查使監(jiān)管部門往往是“孤軍作戰(zhàn)”和“疲于奔命”，行政成本收益率低，也起不到應(yīng)有的震懾作用。為此，必須推動(dòng)監(jiān)管的法治化、制度化、現(xiàn)代化，靠建立一套完善的基礎(chǔ)性制度機(jī)制，從源頭上消除失范失序行為滋生的土壤，用常態(tài)化、長效化的系列制度安排，強(qiáng)化對(duì)市場和社會(huì)行為的剛性約束，形成綜合多元監(jiān)管格局，使監(jiān)管真正做到覆蓋廣、效率高。目前，至少有以下幾項(xiàng)工作需要重點(diǎn)推進(jìn)。

一、建立無所不在的社會(huì)誠信制度，是減少市場失序和社會(huì)失范現(xiàn)象的根本之道

誠信理念在中華文化傳承中有著深厚的淵源。古人有許多關(guān)于誠信的表述，如“民無信不立”、“人而無信，不知其可也”、“言不信者，行不果”、“誠信者，天下之結(jié)也”、“人背信則名不達(dá)”、“人無忠信，不可立于世”等。《論語·顏淵》中子貢問孔子怎樣治理國家的一段話，更加說明誠信的重要。子曰：“足食，足兵，民信之矣?！弊迂曉唬骸氨夭坏靡讯?，于斯三者何先？”曰：“去兵?！弊迂曉唬骸氨夭坏靡讯ァＳ谒苟吆蜗?？”曰：“去食。自古皆有死，民無信不立?！笨鬃拥囊馑际牵褐螄腥?，糧食充足，軍備充足，老百姓信任統(tǒng)治者。如果這三項(xiàng)只能留其中之一的話，那就必須留第三項(xiàng)，如果老百姓對(duì)統(tǒng)治者不信任，那么國家就不可能存在了。從中可以看出誠信對(duì)治國安邦的重要性。

西方國家非常重視誠信制度建設(shè)，已形成了相對(duì)完善的誠信體系。一是誠信觀念已深入社會(huì)發(fā)展的方方面面。每個(gè)人、每個(gè)企業(yè)都有一個(gè)唯一的、伴隨終身且不可改變的信用號(hào)碼，個(gè)人和企業(yè)的所有信用表現(xiàn)都會(huì)永遠(yuǎn)記錄在這個(gè)號(hào)碼里。企業(yè)的信用狀況直接決定其融資成本和融資數(shù)量，一個(gè)有不良信用記錄的企業(yè)將很難取得銀行貸款和信貸銷售服務(wù)。因此，企業(yè)不需要政府過多的監(jiān)管，會(huì)自發(fā)地遵守法律。二是建立完備的誠信管理法規(guī)體系。如美國有關(guān)社會(huì)誠信管理的法律共有《誠實(shí)租借法》、《公平結(jié)賬法》、《公平債務(wù)催收法》、《公平信用報(bào)告法》等17部，對(duì)社會(huì)誠信管理全面法律化、制度化。三是高昂的失信成本迫使企業(yè)不敢失信。商品生產(chǎn)經(jīng)營者如有欺詐消費(fèi)者的行為，輕則予以重罰，重則判刑入獄。比如，美國政府曾用5年時(shí)間，耗費(fèi)1億多美元，對(duì)美國煙草公司故意模糊抽煙與罹患癌癥和其他疾病的關(guān)系、誤導(dǎo)和欺騙公眾的行為進(jìn)行調(diào)查，要求對(duì)其處以2800億美元罰款。再如“強(qiáng)生嬰兒爽身粉致癌”事件，問題的焦點(diǎn)是強(qiáng)生公司早在上世紀(jì)80年代就知曉產(chǎn)品的致癌風(fēng)險(xiǎn)，但一直選擇“欺騙公眾和監(jiān)管機(jī)構(gòu)”，最后被裁定向受害家庭賠償7200萬美元。

我國的誠信制度缺失已成為監(jiān)管的關(guān)鍵制約因素。我國在誠信制度建設(shè)上有兩個(gè)明顯特點(diǎn)，一是相關(guān)法律法規(guī)較少，二是相關(guān)懲戒措施不到位。我國對(duì)不講誠信的企業(yè)和個(gè)人雖然也有含具體處罰規(guī)定的法律條款，這些處罰但明顯偏輕，起不到有效的威懾作用。比如，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十九條規(guī)定，經(jīng)營者提供商品和服務(wù)有欺詐行為的，賠償商品價(jià)款或服務(wù)費(fèi)用的一倍。《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十條規(guī)定，對(duì)生產(chǎn)、銷售假冒偽劣產(chǎn)品的企業(yè)，處以商品貨值金額50%以上三倍以下的罰款；第五十七條規(guī)定，對(duì)出具虛假產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)結(jié)果的認(rèn)證機(jī)構(gòu)，給單位處以5萬以上10萬以下罰款，直接責(zé)任人處以1萬以上5萬以下罰款。處罰顯然過輕，且留有很大的彈性空間，在人情風(fēng)、說情風(fēng)盛行的情況下，最后很可能象征性地罰點(diǎn)錢了事。盤點(diǎn)近年來我國的重大食品安全事件，2000年的“毒大米”、2001年的冠生園陳餡做月餅、2003年的金華火腿農(nóng)藥浸泡、2004年的劣質(zhì)奶粉假酒陳化糧、2005年的光明回收奶和蘇丹紅、2006年的瘦肉精、2008年的三聚氰胺、2010年的地溝油等等，至今記憶猶新。食品安全事故為什么屢治不絕？其中重要的一個(gè)原因就是社會(huì)信用體系建設(shè)滯后，守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制不健全，守信激勵(lì)不足，失信成本偏低。引發(fā)大家關(guān)注的“魏則西死亡事件”之所以會(huì)發(fā)生，雖有管理方面的原因，但關(guān)鍵還是因?yàn)橄嚓P(guān)單位的誠信缺失。

黨的十八大提出“加強(qiáng)政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會(huì)誠信和司法公信建設(shè)”，十八屆三中全會(huì)提出“建立健全社會(huì)征信體系，褒揚(yáng)誠信，懲戒失信”。下一步，需要落實(shí)國務(wù)院發(fā)布的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要》（2014—2020年），按照“政府推動(dòng)，社會(huì)共建；健全法制，規(guī)范發(fā)展；統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實(shí)施；重點(diǎn)突破，強(qiáng)化應(yīng)用”的原則，一體推進(jìn)政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會(huì)誠信和司法公信建設(shè)，加強(qiáng)誠信教育與誠信文化建設(shè)，加快推進(jìn)信用信息系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用，建立完善以獎(jiǎng)懲制度為重點(diǎn)的社會(huì)信用體系運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，促進(jìn)第三方信用中介機(jī)構(gòu)發(fā)展，保證其獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性。可根據(jù)誠信檔案和第三方評(píng)價(jià)報(bào)告，將監(jiān)管對(duì)象分為不同類型，建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制、預(yù)警機(jī)制和懲戒機(jī)制等。特別是要通過失信懲戒機(jī)制，打擊在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中失信的企業(yè)，大幅度提高失信成本，使企業(yè)不敢也不愿失信。

二、建立周密翔實(shí)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制度，是使企業(yè)行為和監(jiān)管行為有據(jù)可依、更加精細(xì)的系統(tǒng)安排

標(biāo)準(zhǔn)是行業(yè)的法典。標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，既有助于提高競爭門檻，規(guī)避無序競爭，提升整個(gè)行業(yè)的信譽(yù)和國際競爭力，又能為保證企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、安全性等提供標(biāo)尺。西方國家在這方面有很多成熟的做法。一方面，注重吸收社會(huì)力量建立完善的標(biāo)準(zhǔn)體系。比如，美國標(biāo)準(zhǔn)體系的主要制定者不是政府部門，而是社會(huì)組織或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)。美國最大的20個(gè)標(biāo)準(zhǔn)組織，制定了全美90%以上的標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，通過細(xì)致入微的指標(biāo)設(shè)定來規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)行。美國最新的《FDA食品安全現(xiàn)代化法案》，對(duì)FDA的權(quán)力范圍、職責(zé)、義務(wù)等做出了詳細(xì)的規(guī)定，構(gòu)建起從“農(nóng)田到餐桌”全過程監(jiān)控體系，實(shí)現(xiàn)了從“事后控制”到“事前預(yù)防”的轉(zhuǎn)變。具體環(huán)節(jié)包括生產(chǎn)、收獲、加工、包裝、運(yùn)輸、貯藏和銷售等，監(jiān)管對(duì)象包括化肥、農(nóng)藥、飼料、材料、運(yùn)輸工具、食品標(biāo)簽等。美國的行業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)明確細(xì)致，部分近乎苛刻。城市建筑物中每一層、每一塊區(qū)域的功能，廚房建在什么位置、門與門之間的距離、桌子與桌子之間的距離都有明確具體的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)餐館售賣食品的每個(gè)類別，甚至飲料杯子的大小都有嚴(yán)格限定。

目前，我國標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)管理部門設(shè)置分散，制定標(biāo)準(zhǔn)過程不夠科學(xué)，可以說仍十分滯后。比如，我國有200多個(gè)技術(shù)委員會(huì)和300多個(gè)分技術(shù)委員會(huì)從事標(biāo)準(zhǔn)的研究起草工作，但它們又分屬于不同的管理機(jī)構(gòu)，致使管理混亂。同時(shí)，我國在標(biāo)準(zhǔn)制定過程中存在粗制濫造或照搬國外同類標(biāo)準(zhǔn)等問題，標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)后又缺少后續(xù)評(píng)價(jià)和相應(yīng)的跟蹤反饋措施。

因此，在加強(qiáng)市場標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)上，要充分發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量，積極組織企業(yè)參與標(biāo)準(zhǔn)制定，最后由政府權(quán)威部門發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)。要通過法律法規(guī)明確細(xì)化產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)信用標(biāo)準(zhǔn)和安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，還要增強(qiáng)執(zhí)法的可操作性，加大執(zhí)法的威懾力；要通過具體細(xì)化罰則讓法律法規(guī)真正擁有“牙齒”，使企業(yè)充分意識(shí)到違法處罰無處不在，只要觸碰紅線，即要付出高昂的違法成本，讓企業(yè)及市場主體不敢違法、不愿違法。

三、建立嚴(yán)格的企業(yè)信息強(qiáng)制公開制度，是擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督、強(qiáng)化企業(yè)自律的前置性手段

如果每個(gè)企業(yè)都能履行信息公開義務(wù)，提高透明度，就能很好地保障廣大群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)企業(yè)良性發(fā)展。但在現(xiàn)階段，企業(yè)弄虛作假、對(duì)社會(huì)的可能危害性隱瞞不報(bào)等現(xiàn)象比較普遍。行政執(zhí)法部門的例行檢查往往只是走過場，很難發(fā)現(xiàn)問題。公民和社會(huì)組織的知情權(quán)實(shí)現(xiàn)不了，監(jiān)督權(quán)更無從談起。西方發(fā)達(dá)國家非常重視信息公開，特別是針對(duì)對(duì)社會(huì)、對(duì)環(huán)境可能存在危害方面的信息公開要求特別嚴(yán)格，同時(shí)它們還將信息公開的質(zhì)量與企業(yè)誠信、法律法規(guī)相聯(lián)系，形成了系統(tǒng)的信息公開體系。

美國政府重視信息披露對(duì)于市場監(jiān)管的積極作用，積極推動(dòng)監(jiān)管部門和市場主體公布信息。政府部門監(jiān)管的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、檢驗(yàn)結(jié)果等均向社會(huì)公開。比如，F(xiàn)DA掌握著數(shù)百萬份關(guān)于食品和藥品安全的文件，包括公司的檢查結(jié)果，以及食品安全操作與管理程序手冊(cè)。1971年，F(xiàn)DA就將90%的記錄公之于眾，現(xiàn)在任何人都可以在其網(wǎng)站上找到FDA的原始檢查報(bào)告。同時(shí)，政府也敦促企業(yè)依法公布關(guān)于產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售等涉及公眾利益的信息，方便公眾知情和監(jiān)督。比如，1986年美國在世界上第一個(gè)頒布了有毒化學(xué)物質(zhì)排放單，并要求公開全美所有工廠的有毒排放情況，之后根據(jù)這些信息建立了一個(gè)數(shù)據(jù)庫，公眾可以從中查詢?nèi)珖鞴S的有毒物排放信息，促使企業(yè)改善環(huán)境條件，提高政府環(huán)境監(jiān)管能力。更為嚴(yán)厲的監(jiān)管措施是，要求企業(yè)如實(shí)填報(bào)有關(guān)信息，從具體工作人員到公司負(fù)責(zé)人都簽字確認(rèn)，執(zhí)法部門開展隨機(jī)抽查，一旦發(fā)現(xiàn)申報(bào)不實(shí)，除了對(duì)公司進(jìn)行相應(yīng)處罰外，還直接追究有關(guān)人員的法律責(zé)任，甚至是刑事責(zé)任。

歐盟自20世紀(jì)70年代開始，至今已經(jīng)過30多年的歷程，形成了一套較為完善的企業(yè)環(huán)境信息強(qiáng)制公開制度——污染物排放與轉(zhuǎn)移登記（PRTR），制定了專門的《污染排放與轉(zhuǎn)移登記議定書》，對(duì)企業(yè)環(huán)境信息強(qiáng)制公開（PRTR）的主體、范圍、形式以及法律責(zé)任做出較為系統(tǒng)的規(guī)定。

我國也出臺(tái)政策加強(qiáng)對(duì)企業(yè)信息公開的監(jiān)管，但還處于起步階段。以環(huán)境信息公開為例。2007年，原環(huán)?？偩诸C布的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》第4條規(guī)定：“企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照自愿公開與強(qiáng)制性公開相結(jié)合的原則，及時(shí)、準(zhǔn)確地公開企業(yè)環(huán)境信息?！弊源斯_企業(yè)環(huán)境信息概念才第一次出現(xiàn)，該辦法并對(duì)污染物排放超過國家或者地方排放標(biāo)準(zhǔn)，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標(biāo)的污染嚴(yán)重的企業(yè)（雙超企業(yè)）的企業(yè)環(huán)境信息強(qiáng)制公開做了規(guī)定。此后，《環(huán)境保護(hù)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《關(guān)于對(duì)申請(qǐng)上市的企業(yè)和申請(qǐng)?jiān)偃谫Y的上市企業(yè)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)核查的規(guī)定》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》以及《企業(yè)環(huán)境信息公開公告》等法律法規(guī)也有一些關(guān)于企業(yè)環(huán)境信息強(qiáng)制公開的規(guī)定。但總的來說，我國的相關(guān)立法呈現(xiàn)出零散化與碎片化的特點(diǎn)，并且存在交叉、重疊甚至沖突的情形。真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)信息公開透明，在我國還有很長的路要走。

四、建立有保護(hù)、有激勵(lì)的公眾舉報(bào)制度，是增強(qiáng)監(jiān)管針對(duì)性、有效性的重要途徑

我國目前在市場監(jiān)管領(lǐng)域的舉報(bào)制度建設(shè)，還有許多空白。比如，在工商、質(zhì)監(jiān)、食藥領(lǐng)域，盡管制定了許多監(jiān)督和舉報(bào)的措施，但重心在“維權(quán)”上，舉報(bào)者基本上就是利益受損者，舉報(bào)人也得不到有效保護(hù)。同時(shí)，監(jiān)管部門往往采取一對(duì)一、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)式的輪番檢查，搞人海戰(zhàn)術(shù)，因自身力量有限而“疲于奔命”，也形不成對(duì)違法企業(yè)的巨大震懾。西方很多發(fā)達(dá)國家，則充分利用公眾舉報(bào)制度，在加強(qiáng)市場監(jiān)管方面形成了一套行之有效的措施方法，歸納起來主要有兩點(diǎn)：

一是政府依據(jù)社會(huì)舉報(bào)而啟動(dòng)調(diào)查。監(jiān)管部門鼓勵(lì)社會(huì)公眾對(duì)市場主體的違法違規(guī)行為進(jìn)行舉報(bào)，無論是不是利益相關(guān)者都可以舉報(bào)。1986年，美國頒布《吹哨人保護(hù)法案》，又稱為“告密者保護(hù)法案”，該法案包含18個(gè)法規(guī)，包括環(huán)境、水、食品、空氣、廢氣等多方面的內(nèi)部舉報(bào)和保護(hù)規(guī)定，“吹哨人”涵蓋了所有見到違法行為就吹哨的人，任何人若有合理理由，相信任何人涉及不當(dāng)行為時(shí)都可以向執(zhí)法機(jī)構(gòu)舉報(bào)。政府依據(jù)舉報(bào)內(nèi)容就可以對(duì)企業(yè)進(jìn)行抽查檢測，只要舉報(bào)的違法行為查證屬實(shí)，就會(huì)有相應(yīng)的處罰措施，處罰種類多樣、內(nèi)容明確、條款清晰，操作性強(qiáng)。遇到企業(yè)有重大違法行為且造成重大影響，或者經(jīng)評(píng)估后有潛在破壞市場公平、存在重大安全隱患的行為，政府往往開具“天價(jià)罰單”，實(shí)施最為嚴(yán)厲的處罰。例如，2010年墨西哥灣深水地平線鉆井平臺(tái)事故，發(fā)生重大漏油事件，造成重大環(huán)境污染，美國政府向英國石油公司開具了45億美元罰款的罰單。2009年，制藥巨頭輝瑞公司因采用故意夸大藥品使用范圍以及邀請(qǐng)醫(yī)生打高爾夫球、按摩、度假等不當(dāng)手段推銷13種藥物，被美國司法部罰款23億美元。

二是舉報(bào)者保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)制度。監(jiān)管部門在鼓勵(lì)社會(huì)公眾對(duì)市場主體的違法違規(guī)行為進(jìn)行舉報(bào)的同時(shí)，還給予舉報(bào)人免責(zé)保護(hù)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，保護(hù)內(nèi)容涵蓋人身、就業(yè)、免責(zé)等方面。獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)一般是違法主體賠償額的15%到25%。對(duì)于違法行為的參與者，只要能提供更高一級(jí)的組織者、謀劃者、實(shí)施者的犯罪證據(jù)或證人證言，也可實(shí)現(xiàn)免責(zé)或獎(jiǎng)勵(lì)。在美國有很多諸如“全國吹哨者中心”這樣的民間機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)擁有法律專家，專門為吹哨人提供咨詢等，全方位維護(hù)其合法利益。

從上述情況可以看出，美國的舉報(bào)人可以是相關(guān)者，也可以不是，只要有合適理由認(rèn)為企業(yè)違法違規(guī)從都可以舉報(bào)，這有利于增強(qiáng)公眾的法制觀念。政府可以利用社會(huì)舉報(bào)啟動(dòng)調(diào)查，大大減少了政府主動(dòng)抽查檢測的次數(shù)，增強(qiáng)了政府抽查檢測的針對(duì)性，也節(jié)約了政府成本。美國食品與藥品管理局（FDA）從2003年至2006年，食品檢查減少了47%，食品檢測次數(shù)由9748次減少到2455次，同時(shí)，F(xiàn)DA地方辦公室的人員減少了12%。最重要的是政府對(duì)公眾舉報(bào)的保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)，大大激發(fā)了公眾守法、維法的積極性和主動(dòng)性。我國的市場監(jiān)管可以借鑒其中的許多內(nèi)容，如擴(kuò)大舉報(bào)主體的范圍，制定對(duì)舉報(bào)者的保密和獎(jiǎng)勵(lì)措施等，進(jìn)而形成全民知法、遵法、維法的環(huán)境。

五、建立漸進(jìn)可行的公益訴訟制度，是動(dòng)員社會(huì)力量遏制大面積侵害行為的有力司法防線

公益訴訟（public interest litigation），一般是指以個(gè)人、組織或機(jī)關(guān)等為原告，以損害國家、社會(huì)或者不特定多數(shù)人利益的行為為對(duì)象，以制止該損害行為并追究該行為人（包括公民、法人、組織、機(jī)關(guān)、團(tuán)體等）相應(yīng)法律責(zé)任的特殊訴訟活動(dòng)。

近年來，公益訴訟作為一種廣受社會(huì)關(guān)注的社會(huì)現(xiàn)象和法律現(xiàn)象越來越多地出現(xiàn)在人們面前，從而中國法學(xué)理論界與實(shí)務(wù)界普遍關(guān)注的焦點(diǎn)問題。公益訴訟不僅被提上《民事訴訟法》與《行政訴訟法》的修改議程，而且不斷有人大代表、政協(xié)委員提出關(guān)于在中國建立公益訴訟制度的提案和議案。2013年1月1日起施行的新《民事訴訟法》，為學(xué)界爭論多年的公益訴訟制度的建立在立法上提供了依據(jù)，其突破口是環(huán)境公益訴訟，這在我國法制建設(shè)史上具有里程碑意義，也讓環(huán)境公益訴訟擺脫了“無法可依”的局面，但在很多方面依然不盡如人意。2013年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)共提起8起環(huán)境公益訴訟，法院均以原告主體不適合為由未予立案。2015年1月1日起施行的新《環(huán)保法》邁出了可喜的一步，其第58條規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益?！?/p>

現(xiàn)代西方各國，為解決自己面臨的各種公益問題，紛紛建立了自己的公益訴訟機(jī)制，在環(huán)境保護(hù)方面尤為突出，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是積極鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)。美國較早建立了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的公民訴訟制度，在其1970年制定的《清潔空氣法》中，明確規(guī)定任何人都可以代表自己提起一項(xiàng)民事訴訟。1972年的《清潔水法》又明確把公民訴訟的原告界定為“其利益被違法行為影響或可能被影響的任何人”。在此后的美國聯(lián)邦環(huán)境立法浪潮中，絕大多數(shù)的聯(lián)邦環(huán)境法律都包含了公民訴訟條款。德國建立了“公益代表人制度”，規(guī)定他們可以為維護(hù)公益參加案件的審理。

二是有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的環(huán)境執(zhí)法行為。美國的《清潔空氣法》規(guī)定可以起訴任何人，包括美國政府和憲法允許的其他任何政府部門或機(jī)構(gòu)，可以起訴環(huán)保局長，指控其不能履行本法所規(guī)定的不屬于環(huán)保局長自由裁量領(lǐng)域的行為或義務(wù)。法國法律規(guī)定針對(duì)國家在行政上的過失、不法行為、不作為或者在環(huán)境污染監(jiān)測、監(jiān)督管理方面的嚴(yán)重疏忽、缺失行為以及違背法律法規(guī)的行政措施等，任何環(huán)保團(tuán)體均可向行政法院提起要求確認(rèn)、撤銷或采取管制措施的行政訴訟。

三是巨額的判罰，倒逼企業(yè)強(qiáng)化自律。高昂的違法代價(jià)是西方國家法制建設(shè)的共同特點(diǎn)，只要你敢違法，那么就讓你傾家蕩產(chǎn)。一個(gè)經(jīng)典案例是“萬絡(luò)”事件?！叭f絡(luò)”是美國默克制藥公司研發(fā)的關(guān)節(jié)炎鎮(zhèn)痛新藥，自1999年投放市場后，全球服用過此藥的患者數(shù)以億計(jì)，但嚴(yán)重不良反應(yīng)事件頻發(fā)。2005年，一名患者服用“萬絡(luò)”后突發(fā)心臟病猝死，其遺孀以此提起集團(tuán)訴訟，將默克公司告上法庭，法庭判決默克公司支付高達(dá)2.534億美元的賠償金。后來參與訴訟者不斷增多，經(jīng)過兩年的拉鋸戰(zhàn)，默克公司于2007年11月19日最終宣布支付48.5億美元賠償金，結(jié)束了全美近5萬宗與“萬絡(luò)”有關(guān)的集團(tuán)訴訟。

從上可以看出，我國的公益訴訟與西方發(fā)達(dá)國家相比，還有不小的差距。比如在訴訟主體的確定上，《新環(huán)保法》規(guī)定的訴訟主體只是符合條件的社會(huì)組織，而美國公益訴訟的啟動(dòng)模式包括團(tuán)體啟動(dòng)、公民個(gè)人啟動(dòng)以及相關(guān)人啟動(dòng)等方式。我們可以借鑒美國的民事公益訴訟模式，改造我國的代表人訴訟制度，加強(qiáng)對(duì)被代表人的權(quán)利保障，賦予代表人更廣泛的權(quán)利，弱化權(quán)利登記程序，承認(rèn)判決的擴(kuò)張效力等，以威懾違法者。同時(shí)，應(yīng)擴(kuò)大民事公益訴訟案件范圍，如反不正當(dāng)競爭、反壟斷案件，國有資產(chǎn)流失案件，金融市場侵害公民合法權(quán)益的案件等，都可列入公益訴訟范圍，以維護(hù)社會(huì)整體利益。最后，還要制定嚴(yán)厲的制裁措施，讓所有的企業(yè)都不愿違法，也不敢違法。

（本文是根據(jù)作者2016年5月在中國機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)第八次聯(lián)席會(huì)議暨新形勢(shì)下的城市治理體制與機(jī)構(gòu)創(chuàng)新專題研討會(huì)上的發(fā)言深入研究形成的，原題為《行政體制改革重在基礎(chǔ)性制度建設(shè)》）

責(zé)任編輯羅文