我國區(qū)域法治績效考評體系優(yōu)化與方法創(chuàng)新

劉愛龍

(南京審計大學(xué) 法學(xué)院，南京 211815)

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法學(xué)研究

我國區(qū)域法治績效考評體系優(yōu)化與方法創(chuàng)新

劉愛龍

(南京審計大學(xué) 法學(xué)院，南京 211815)

當(dāng)前，我國區(qū)域法治績效考評實(shí)踐如火如荼，但各地確立的考評指標(biāo)體系和運(yùn)用的考評方法五花八門、莫衷一是。幾乎所有考評指標(biāo)體系在權(quán)重測度上都沒有解決好客觀賦權(quán)問題，科學(xué)性不足；考評指標(biāo)體系內(nèi)容未及時納入黨的十八屆四中全會精神的新要求，時效性不強(qiáng)。長此以往，必將嚴(yán)重?fù)p害國家法治的統(tǒng)一性和權(quán)威性。依據(jù)法治建設(shè)的普遍規(guī)律和績效考評與管理的基本方法，有必要廓清法治績效考評的基本原則；選取典型性樣本進(jìn)行考評體系的優(yōu)化完善；綜合運(yùn)用層次分析——模糊綜合評價——數(shù)據(jù)包絡(luò)分析相結(jié)合的方法創(chuàng)新考評模型，實(shí)現(xiàn)考評的科學(xué)化。

區(qū)域法治建設(shè)；法治績效考評體系優(yōu)化；法治績效考評方法創(chuàng)新

區(qū)域法治績效考評是近年來我國推進(jìn)依法治國進(jìn)程中涌現(xiàn)出來的新生事物，其運(yùn)用量化評價方法對地方法治建設(shè)的效益、效率和效果進(jìn)行考核評估，以此發(fā)現(xiàn)法治建設(shè)的問題和難題，并通過相關(guān)反饋與回應(yīng)機(jī)制來有針對性地化解法治發(fā)展矛盾，對于提升地方法治建設(shè)水平發(fā)揮著積極作用。然而，當(dāng)前各地確立的考評指標(biāo)體系所運(yùn)用的考評方法五花八門、莫衷一是。整體來看，作為法治績效考評前提的指標(biāo)體系和考評模型在實(shí)踐中存在著內(nèi)容設(shè)計不合理、評估方法不科學(xué)等問題，這必然會影響區(qū)域法治績效考評效果，制約區(qū)域法治績效考評功能的發(fā)揮，極端情況下甚至?xí)?dǎo)致區(qū)域法治建設(shè)誤入歧途，長此以往，必將嚴(yán)重?fù)p害國家法治的統(tǒng)一性和權(quán)威性。因而，有必要在進(jìn)一步廓清我國區(qū)域法治績效考評體系建構(gòu)原則基礎(chǔ)上，對區(qū)域法治績效考評體系進(jìn)行優(yōu)化，對其考評方法進(jìn)行創(chuàng)新，從而化解當(dāng)前法治績效考評的突出矛盾。

一、 我國區(qū)域法治績效考評體系建構(gòu)原則

針對區(qū)域法治績效考評的研究現(xiàn)狀及其存在的主要問題，鑒于原則的基礎(chǔ)性、宏觀性和引領(lǐng)性，為了建構(gòu)科學(xué)合理的績效考評體系，首先要厘清區(qū)域法治績效考評指標(biāo)體系的建構(gòu)原則。

(一)定性分析與定量分析相結(jié)合

一般而言，定性分析專指對研究對象性質(zhì)的分析，是分析者立基于自身的直覺和經(jīng)驗(yàn)，在歷時性視野中，綜合運(yùn)用歸納與演繹、分析與綜合、抽象與概括等手段和方法，揭示事物的本質(zhì)、特征和發(fā)展規(guī)律。定量分析專指對研究對象的數(shù)量分析，即從客觀量化視角對研究對象的數(shù)量特征、數(shù)量變化及其相互關(guān)系進(jìn)行分析，對科學(xué)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行優(yōu)選與評價，使其結(jié)果以直觀、具體的形式展現(xiàn)出來。

定性分析與定量分析互相補(bǔ)充、相互完善。因?yàn)槎ㄐ苑治鍪嵌糠治龅那疤?，任何定量分析都是立足于定性分析基礎(chǔ)上的，離開了定性分析的價值指引，定量分析的價值會大打折扣。與此同時，任何定量分析都旨在賦予定性分析更為客觀、科學(xué)的實(shí)證基礎(chǔ)，增強(qiáng)定性分析的精確性與正當(dāng)性。因而，定性分析與定量分析在實(shí)踐中經(jīng)常結(jié)合在一起使用。

在美國學(xué)者塔馬納哈關(guān)于法治的觀點(diǎn)中，法治發(fā)展是一個由“薄”到“厚”漸次變遷的動態(tài)過程，前后歷經(jīng)六個階段，從而最終實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義的良法之治。即由作為執(zhí)政工具的法制(第一階段)、具有普遍性、預(yù)測性、明確性等特征的形式合法性(第二階段)、法律內(nèi)容由人民民主決定的民主+合法性(第三階段)所組成的“形式法治”進(jìn)發(fā)到由包含財產(chǎn)、契約、隱私自治的個體權(quán)利(第四階段)、人格尊嚴(yán)或正義(第五階段)、涵蓋實(shí)質(zhì)平等、福利和共同體保留的社會福利(第六階段)所組成的“實(shí)質(zhì)法治”。[1]

依此，在觀察與分析視野中，區(qū)域法治績效考評體系建構(gòu)的定性分析與定量分析相結(jié)合原則，實(shí)質(zhì)上是立足于對形式法治與實(shí)質(zhì)法治相互融合的法治概念內(nèi)涵全面把握的基礎(chǔ)上，堅持采取形式正義和實(shí)質(zhì)正義并重的法治模式展開法治建設(shè)研究。進(jìn)言之，在區(qū)域法治評估體系建構(gòu)上既要堅持實(shí)質(zhì)法治的定性衡量標(biāo)準(zhǔn)，又要堅持形式法治的定量分析標(biāo)準(zhǔn)。

區(qū)別于一般的、抽象性的實(shí)質(zhì)法治價值標(biāo)準(zhǔn)，我國區(qū)域法治建設(shè)的實(shí)質(zhì)正義，既立足于法治的普遍性價值標(biāo)準(zhǔn)，又具有鮮明的中國特色，是普適性與特殊性相互結(jié)合、歷史性與現(xiàn)實(shí)性相互映照、共時性與歷時性相互兼顧的正義樣態(tài)。一如《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》所指出的，必須從我國實(shí)際國情出發(fā)，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持人民主體地位和堅持法律面前人人平等等基本正義原則。

法治的形式標(biāo)準(zhǔn)，是在堅持依法治國、依法執(zhí)政和依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府和法治社會一體建設(shè)過程中，涵蓋法治建設(shè)諸環(huán)節(jié)的普遍性形式要求和制度規(guī)定，這些標(biāo)準(zhǔn)本身并無意識形態(tài)色彩，是全球法治皆可采用的共同規(guī)則。因而，世界其他國家和地區(qū)關(guān)于法治定量化分析與測評的操作流程、技術(shù)路徑和方式方法都可以作為全球法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)被我們分享。

(二)獨(dú)立性與系統(tǒng)性相協(xié)同

區(qū)域法治建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從主體看，包括國家機(jī)關(guān)、社會組織和公民個人在內(nèi)的一切社會主體無一例外都是法治建設(shè)主體；從領(lǐng)域看，包括政治生活領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域、文化生活領(lǐng)域和社會生活領(lǐng)域在內(nèi)的一切人類生活空間都是法治建設(shè)的當(dāng)然領(lǐng)域；從內(nèi)容看，包括法律制定和法律實(shí)施在內(nèi)的一切法治環(huán)節(jié)都是法治建設(shè)的既定內(nèi)容。

區(qū)域法治建設(shè)的系統(tǒng)性特性決定了區(qū)域法治建設(shè)績效考評必須具有系統(tǒng)性。區(qū)域法治建設(shè)所投入的人力、物力和財力的效益、效率和效果如何，是其績效考評的重要方面之一；區(qū)域法治建設(shè)的各個環(huán)節(jié)、所形成的各體系及其運(yùn)作機(jī)制是否健全有效，是其績效考評的另一重要方面。

區(qū)域法治建設(shè)績效考評的系統(tǒng)性是建立在績效考評各體系的獨(dú)立性基礎(chǔ)之上的。這些獨(dú)立性的體系主要有：由法學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等相關(guān)學(xué)科理論交叉融合而生成的法治績效考評的理論體系；由考評主體、考評對象、考評流程、考評結(jié)果應(yīng)用組成的法治績效考評組織體系；由考評指標(biāo)遴選、考評權(quán)重設(shè)計、考評質(zhì)量監(jiān)控與績效后評估管理等組成的考評技術(shù)方法體系；由考評地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化等方面組成的績效考評法治環(huán)境體系；由考評計劃、考評監(jiān)督、考評激勵、考評反饋組成的考評管理機(jī)制體系。

堅持區(qū)域法治績效考評體系的獨(dú)立性與系統(tǒng)性相協(xié)同的原則，客觀上要求依據(jù)其與法治建設(shè)的重要性對各考評指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)設(shè)計，彼此獨(dú)立、互不重合；同時，各個相互獨(dú)立的指標(biāo)又必須在系統(tǒng)性基礎(chǔ)上按照法治建設(shè)的內(nèi)在邏輯進(jìn)行科學(xué)布局與排列，在內(nèi)容上具有廣泛的覆蓋性和足夠的包容力，從而確保指標(biāo)體系內(nèi)部的各指標(biāo)既相互獨(dú)立，又相互關(guān)聯(lián)；既自成體系，又依循法治建設(shè)的內(nèi)在邏輯和績效管理評價的內(nèi)在規(guī)律形成體例完整、邏輯縝密的績效考評指標(biāo)體系。

(三)主觀性與客觀性相兼顧

區(qū)域法治建設(shè)的績效考評，是特定考評主體運(yùn)用績效考評技術(shù)手段和方法，對區(qū)域法治建設(shè)的能力、水平和質(zhì)量進(jìn)行效益、效率和效果的評價。

法治績效考評的客觀性表現(xiàn)在以下幾個方面：一是法治績效考評是針對區(qū)域法治社會建設(shè)的狀況的綜合性考評，其評價的主要觀測點(diǎn)是區(qū)域法治建設(shè)的各項(xiàng)制度是否健全、各項(xiàng)體制和機(jī)制是否運(yùn)行有效，以及基于前述制度、體制和機(jī)制基礎(chǔ)上的法治建設(shè)的效益、效率和效果，因而具有極大的客觀性與可靠性；二是法治績效考評主體所運(yùn)用的技術(shù)、方法和手段都是客觀的，它們確保了考評的客觀性；三是法治績效考評體系的考評指標(biāo)、考評標(biāo)準(zhǔn)、考評權(quán)重等一旦確立后就成為客觀性評價依據(jù)。

法治績效考評的主觀性主要源于法治績效考評體系的主觀性指標(biāo)設(shè)計。事實(shí)上，客觀性指標(biāo)和主觀性指標(biāo)兩大部類構(gòu)成了法治績效考評的指標(biāo)體系，針對法治建設(shè)的所有客觀性指標(biāo)都可以設(shè)計也必須設(shè)計相應(yīng)的主觀性評價指標(biāo)，它們是社會主體對法治建設(shè)的各個環(huán)節(jié)和方面的主觀滿意度評價指標(biāo)，因?yàn)閰^(qū)域法治建設(shè)的好壞、優(yōu)劣最終要通過該區(qū)域公民的主觀體驗(yàn)來確證。

同時，從影響法治績效的主要因素來通盤考察，不僅包括法治建設(shè)者的法治意識、法治觀念、法律知識和法律技能等，而且包括法治建設(shè)的目標(biāo)與計劃、法治建設(shè)資源配置及其過程控制等，也包括法治績效考評的流程、協(xié)調(diào)和組織在內(nèi)的各類工作方法，還包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化環(huán)境等要素組成的法治環(huán)境和計劃、監(jiān)督、激勵、反饋等要素組成的管理機(jī)制等。這些主要因素中，既有客觀性因素，又有主觀性因素，這就決定了法治績效考評體系的建構(gòu)必須堅持主觀性與客觀性相互兼顧的原則。

(四)普遍性與特殊性相調(diào)諧

鑒于當(dāng)前我國區(qū)域法治績效考評實(shí)踐中出現(xiàn)的考評體系與方法過分差別化現(xiàn)象所導(dǎo)致的法治弊端，有學(xué)者提出，在中國特色社會主義法律體系基本形成的現(xiàn)實(shí)背景下，我們要尤為關(guān)注和強(qiáng)化國家統(tǒng)一層面的法治的“普遍性”，我國各級政府和部門主導(dǎo)的法治評價體系要盡可能避免過分強(qiáng)調(diào)自身的“特殊性”而悖離法治的“普遍性”。[2]因而，區(qū)域法治績效考評體系建構(gòu)必須處理好法治發(fā)展的普遍性和特殊性之間的辯證關(guān)系。

實(shí)質(zhì)上，區(qū)域法治發(fā)展的普遍性與特殊性決定了區(qū)域法治績效考評的普遍性與特殊性，我國法治發(fā)展的普遍性與特殊性決定了我國區(qū)域法治發(fā)展的普遍性與特殊性。而我國法治發(fā)展的普遍性與特殊性又是全球法治發(fā)展的普遍性規(guī)律與中國具體國情相互結(jié)合的產(chǎn)物。

所謂全球法治發(fā)展的普遍性規(guī)律，本質(zhì)上就是指世界各國向現(xiàn)代化進(jìn)發(fā)過程中必須遵循的普遍性法治原則，主要涵攝憲法法律至上地位的確立、基于民主基礎(chǔ)的優(yōu)良法律的創(chuàng)制，以及依照法律來治理國家的一切事務(wù)。而所謂具體國情是指不同國家在政治、經(jīng)濟(jì)和社會制度，在歷史文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r，在人民的知識水平、思維方式和行為習(xí)慣等諸多方面的不同狀況。所謂將法治普遍性規(guī)律與各國具體國情相結(jié)合，實(shí)質(zhì)上就是想方設(shè)法使法治的普遍性原則被世界各國人民遵循和維護(hù)。[3]而中國法治的具體國情，說到底，是堅持中國共產(chǎn)黨的依法執(zhí)政、人民當(dāng)家作主和依法治國三者的有機(jī)統(tǒng)一，走一條富有中國特色的法治建設(shè)道路。

因而，我國區(qū)域法治績效考評的普遍性在于，既要遵循世界各國進(jìn)行法治績效考評的共同性準(zhǔn)則，又要遵循我國法治績效考評的普遍性準(zhǔn)則；我國區(qū)域法治績效考評的特殊性是要體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化與社會發(fā)展的具體情況和要求，在法治績效考評體系中設(shè)計與之相適應(yīng)的評價準(zhǔn)則。由此，必然要求在區(qū)域法治績效考評體系建構(gòu)中調(diào)諧普遍性與特殊性之間的相互關(guān)系。

二、我國區(qū)域法治績效考評指標(biāo)體系的優(yōu)化路徑及其核心體系建構(gòu)

立足于上述基本原則，需要選擇合適的路徑來對我國區(qū)域法治績效考評指標(biāo)體系進(jìn)行優(yōu)化。首先，應(yīng)選取適當(dāng)?shù)姆ㄖ慰冃Э荚u指標(biāo)體系作為分析樣本，根據(jù)我國區(qū)域法治建設(shè)的主要領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及目標(biāo)任務(wù)來完善指標(biāo)體系的內(nèi)容；其次，結(jié)合法治績效考評實(shí)踐與理論探究中所發(fā)現(xiàn)的問題，預(yù)先確定區(qū)域法治績效考評指標(biāo)體系構(gòu)建的基本流程，核心是對考評指標(biāo)體系進(jìn)行設(shè)計與篩選，對其設(shè)計思路與甄選方法進(jìn)行分析與探討，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建第一輪指標(biāo)體系；最后，通過對初步構(gòu)建的指標(biāo)體系進(jìn)行隸屬度篩選、相關(guān)性分析、效度與信度的測度等實(shí)證分析，從而構(gòu)建起科學(xué)、有效的區(qū)域法治績效考評指標(biāo)體系。

(一)選取典型性法治績效考評指標(biāo)體系樣本作為優(yōu)化基礎(chǔ)

優(yōu)化的前提是既有考評指標(biāo)體系。在此，可以參考與借鑒國際國內(nèi)的法治績效考評體系建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合中國法治發(fā)展建設(shè)的最新要求，在優(yōu)化完善的基礎(chǔ)上，確立當(dāng)前我國區(qū)域法治績效考評指標(biāo)體系。

“他山之石可以攻玉”。放眼國際，具有全球廣泛影響力的“世界正義工程”的法治指數(shù)可資借鑒。這一法治指數(shù)把抽象的法治概念或定義具體化為有限政府權(quán)力、開放政府、腐敗遏制、基本權(quán)利、秩序和安全、有效監(jiān)管執(zhí)法、刑事司法、民事司法和非正式司法9個一級指標(biāo)和48個二級指標(biāo)，并轉(zhuǎn)化為數(shù)以百計的具體問卷問題。盡管世界正義工程的法治指數(shù)具有局限性[4]7，但其堅守法治的實(shí)質(zhì)正義與形式正義相互結(jié)合的指標(biāo)設(shè)計思路，凸顯權(quán)利保障、權(quán)力控制的指標(biāo)設(shè)計原則，以及持續(xù)不斷地修訂法治考評體系的指標(biāo)完善路徑都具有極大的合理性和可資借鑒性。

在國內(nèi)，近年來涌現(xiàn)出大量針對省(自治區(qū)、直轄市)、市、區(qū)(縣)三級不同行政區(qū)域的法治績效考評體系。其中，借鑒香港法治評估模式，借由組織戰(zhàn)略目標(biāo)逐步推演出考核指標(biāo)的魚骨圖戰(zhàn)略分解法這一績效管理方案，杭州市的余杭區(qū)法治考評體系梳理出余杭區(qū)法治建設(shè)的九大目標(biāo)——黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、權(quán)利依法保障、市場規(guī)范有序、監(jiān)督體系健全、民主政治完善、全民素質(zhì)提高、社會平安和諧，并厘清了各該目標(biāo)的內(nèi)容；運(yùn)用平衡計分卡方式明晰了法治建設(shè)的工作重點(diǎn)，將九大目標(biāo)分別歸入四項(xiàng)測評維度中。余杭法治考評體系的基本思路是“設(shè)計一個法治指數(shù)、建立四個評估層次、進(jìn)行九項(xiàng)滿意度調(diào)查”的“149”結(jié)構(gòu)，即1(一個法治指數(shù))+4(總指標(biāo)+區(qū)級機(jī)關(guān)指標(biāo)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道指標(biāo)+農(nóng)村社區(qū)指標(biāo))+9(黨風(fēng)廉政建設(shè)、政府行政工作、司法工作、權(quán)利救濟(jì)、社會法治意識程度、市場秩序規(guī)范性、監(jiān)督工作、民主政治參與、安全感9個方面問題的民意調(diào)查)，最終建構(gòu)了一個涵蓋27項(xiàng)主要任務(wù)和77項(xiàng)評估內(nèi)容的完整指標(biāo)體系。[5]

然而，當(dāng)我們對余杭法治指數(shù)與世界正義工程的法治指數(shù)進(jìn)行比較分析時，不難發(fā)現(xiàn)，余杭法治指數(shù)指標(biāo)體系缺失“有限政府”、“腐敗遏制”和“基本權(quán)利”三個重要的一級指標(biāo)。事實(shí)上，這些指標(biāo)的內(nèi)容不僅通過我國憲法法律和黨章以及黨的政策性文件進(jìn)行了規(guī)定，而且?guī)缀蹩梢匀婕?xì)化為二級指標(biāo)，因而在我國具有評估的必要性和可行性基礎(chǔ)。[4]9-10與此同時，通過考察，類似的缺陷也或多或少、程度不同地廣泛存在于當(dāng)前我國龐大的其他區(qū)域法治績效考評指標(biāo)體系當(dāng)中。

盡管余杭法治考評體系只是我國區(qū)(縣)法治績效考評的一個樣本，還存在著諸多缺陷，但作為全國地方法治績效考評的“試驗(yàn)田”，余杭在中國內(nèi)地自2006年首次推出法治指數(shù)以來，其相關(guān)考評一直持續(xù)到今，且連續(xù)多年在《法治藍(lán)皮書》和《中國司法》上發(fā)布相關(guān)法治報告，社會影響較大，也曾取得較好的反響。因而，選取余杭法治指數(shù)作為對當(dāng)前我國區(qū)域法治績效考評體系建構(gòu)優(yōu)化的樣本，具有一定的合理性。

鑒于世界正義工程的法治指數(shù)對全球法治評估體系建構(gòu)的典范性影響，筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國區(qū)域法治績效考評體系的優(yōu)化可以“眼波流轉(zhuǎn)”于世界正義工程法治指數(shù)與余杭法治指數(shù)之間。進(jìn)言之，在體系設(shè)計形式上可以大體參照余杭法治指數(shù)的二級指標(biāo)體系框架，在具體指標(biāo)觀測點(diǎn)即三級指標(biāo)設(shè)計上可以參照世界正義工程法治指數(shù)來補(bǔ)強(qiáng)其全面性。

(二)運(yùn)用科學(xué)方法建構(gòu)全國統(tǒng)一的法治績效考評核心指標(biāo)體系

樣本的確定，實(shí)質(zhì)上是確立了區(qū)域法治績效考評指標(biāo)體系的形式特征和大致的實(shí)質(zhì)規(guī)定性。據(jù)此，我們可以初步建構(gòu)第一輪指標(biāo)體系。接下來，就是對初步建構(gòu)的第一輪指標(biāo)體系進(jìn)行優(yōu)化完善。當(dāng)前優(yōu)化完善指標(biāo)體系的核心工作是把黨的十八屆四中全會的精神和要求及時貫徹進(jìn)去，以增強(qiáng)其體系內(nèi)容的時效性、統(tǒng)一性和科學(xué)性。

筆者建議，為了使區(qū)域法治績效考評體系的指標(biāo)內(nèi)容更具科學(xué)性與時效性，在遵循法治發(fā)展的客觀規(guī)律和績效管理的基本原則的基礎(chǔ)上，立足于余杭法治指數(shù)，參考世界正義工程法治指數(shù)的相關(guān)實(shí)質(zhì)性準(zhǔn)則，我們應(yīng)結(jié)合黨的十八屆四中全會的精神要求，統(tǒng)一設(shè)定我國區(qū)域法治績效評估的核心指標(biāo)體系。這一核心指標(biāo)體系的指導(dǎo)思想就是“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，其主要內(nèi)容當(dāng)涵蓋“完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。

同時，要對各指標(biāo)進(jìn)行相關(guān)技術(shù)性處理以最終決定其在指標(biāo)體系中的去留。在此，可以參照世界正義工程法治指數(shù)指標(biāo)體系的建構(gòu)方法，運(yùn)用概念化、可操作化技術(shù)手段，[6]對初步建構(gòu)的指標(biāo)體系進(jìn)行隸屬度篩選、相關(guān)性分析(內(nèi)部協(xié)調(diào)性與外部協(xié)調(diào)性)、效度與信度的測度等實(shí)證分析，在融合實(shí)質(zhì)法治與形式法治的基礎(chǔ)上對區(qū)域法治考評指標(biāo)體系進(jìn)行設(shè)計與篩選，從而最終構(gòu)建起科學(xué)、有效的區(qū)域法治績效評估指標(biāo)體系。

依據(jù)上述流程與方法，區(qū)域法治績效考評核心指標(biāo)體系按照確定目標(biāo)層A(綜合評估指標(biāo))、準(zhǔn)則層B(分類評估指標(biāo))、指標(biāo)層Z(具體指標(biāo))的思路來建構(gòu)。其中，從區(qū)域法治發(fā)展的內(nèi)涵和要求出發(fā)，依據(jù)區(qū)域法治績效評估指標(biāo)構(gòu)建的指導(dǎo)思想和價值取向，確定黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、民主政治完善、權(quán)利保障有力、市場規(guī)范有序、監(jiān)督體系健全、法律服務(wù)興旺、法治宣傳有效、社會平安和諧等10個分類評估指標(biāo)作為區(qū)域法治建設(shè)績效考評的客觀性指標(biāo)；確定法治建設(shè)公民總體滿意度、公民對黨風(fēng)廉政建設(shè)滿意度、公民對政府行政滿意度、公民對司法滿意度、公民對權(quán)利保障滿意度、公民對市場規(guī)范有序滿意度、公民對監(jiān)督滿意度、公民對民主政治滿意度、公民對社會平安和諧滿意度等9個分類指標(biāo)作為法治建設(shè)績效考評的主觀性指標(biāo)。各準(zhǔn)則層和指標(biāo)層分別設(shè)計如下：

1.黨委依法執(zhí)政B1包括：黨委重大決策合法性論證率Z1，黨委重大事項(xiàng)內(nèi)部民主決策率Z2，黨委重大事項(xiàng)決策與人大、政府、政協(xié)和民主黨派協(xié)商民主率Z3，干部選拔任用程序合規(guī)率Z4，干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度落實(shí)率Z5，領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法率Z6，黨務(wù)公開率Z7，法治建設(shè)績效納入班子及其成員政績考評指標(biāo)體系權(quán)重增長率Z8。

2.政府依法行政B2包括：行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查率Z9，行政執(zhí)法案件被撤銷、變更、確認(rèn)違法或無效、責(zé)令履行法定職責(zé)率Z10，群眾投訴、信訪案件辦結(jié)率Z11，重復(fù)信訪案件率Z12，法律專職人員比率Z13，行政執(zhí)法人員持證率Z14，行政執(zhí)法責(zé)任制覆蓋率Z15，行政執(zhí)法到位率Z16，行政執(zhí)法全過程記錄覆蓋率Z17，重大執(zhí)法決定法制審核覆蓋率Z18，規(guī)范性文件報備和公布率Z19，規(guī)范性文件合法率Z20，政府法律顧問制覆蓋率Z21，電子政務(wù)實(shí)時監(jiān)督覆蓋率Z22，“依法行政示范單位”創(chuàng)建達(dá)標(biāo)率Z23，政務(wù)公開率Z24，政府權(quán)力清單制度落實(shí)率Z25，主要領(lǐng)導(dǎo)出庭行政訴訟案件率Z26，行政訴訟案件裁決處理到位率Z27。

3.司法公平正義B3包括：大學(xué)法律本科學(xué)歷以上法官、檢察官比率Z28，法院案件執(zhí)結(jié)率Z29，上訴案件率Z30，案件執(zhí)行標(biāo)的額到位率Z31，改判、發(fā)回重審案件率Z32，服判息訴率Z33，案件審限結(jié)案率Z34，案件訊問全程同步錄音錄像率Z35，職務(wù)犯罪起訴率Z36，司法賠償案件兌現(xiàn)率Z37，信訪案件辦結(jié)率Z38，司法人員違法犯罪率Z39，人民陪審員參審案件率Z40，人民陪審員隨機(jī)抽選率Z41，司法活動群眾參與率Z42，辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制落實(shí)率Z43，生效法律文書統(tǒng)一上網(wǎng)和公開查詢制度落實(shí)率Z44。

4.民主政治完善B4包括：公民向政府和人代會、政協(xié)提出建議的案件增長率Z45，居委會自治達(dá)標(biāo)率Z46，重大決策合法性論證率Z47，民主法治社區(qū)(村)創(chuàng)建達(dá)標(biāo)率Z48，選民實(shí)際參與人大代表選舉率Z49，人大代表性別比率Z50，工人、農(nóng)民代表占比率Z51，少數(shù)民族代表占比率Z52，民主黨派代表占比率Z53，人大代表提案及被采納數(shù)量增長率Z54，政務(wù)、村務(wù)、廠務(wù)公開率Z55。

5.權(quán)利保障有力B5包括：法官、檢察官、律師及法律服務(wù)工作者的比率Z56，法律援助案件增長率Z57，養(yǎng)老保險覆蓋率Z58，醫(yī)療保險覆蓋率Z59，農(nóng)村五保集中供養(yǎng)率Z60，城鎮(zhèn)“三無”人員集中供養(yǎng)率Z61，“歸正人員”安置率Z62，失業(yè)人員和農(nóng)轉(zhuǎn)非人員就業(yè)率Z63，非公經(jīng)濟(jì)組織中工會組建率Z64，企業(yè)勞動合同簽訂率Z65，損害消費(fèi)者權(quán)益申訴率Z66，人民團(tuán)體信訪或投訴辦結(jié)率Z67，勞動合同糾紛受理率Z68，行政訴訟案件增長率Z69，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件增長率Z70。

6.市場規(guī)范有序B6包括：商品質(zhì)量抽檢覆蓋率Z71，商品質(zhì)量抽檢合格率Z72，商品質(zhì)量投訴案件回復(fù)率Z73，消費(fèi)者舉報投訴案件結(jié)案率Z74，安全生產(chǎn)重大事故發(fā)生率Z75，督辦查處市場欺詐案件率Z76，不正當(dāng)競爭案件增長率Z77，“誠信守法企業(yè)”創(chuàng)建達(dá)標(biāo)率Z78。

7.監(jiān)督體系健全B7包括：人大、政協(xié)對依法行政的評議和監(jiān)督率Z79，人大對政府和部門上報的規(guī)范性文件備案審查率Z80，人大對政府組成成員評議率Z81，人大、政協(xié)對議案、提案的辦結(jié)率Z82，政府決策責(zé)任追究和績效考評制度落實(shí)率Z83，公民舉報、投訴案件增長率Z84，民主黨派、無黨派人士在人大、政協(xié)、政府中的任職比率Z85，檢察機(jī)關(guān)、新聞媒體監(jiān)督面比率Z86，對行政、司法人員違紀(jì)、違法教育面和查處率Z87。

8.法律服務(wù)興旺B8包括：法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)持證率Z88，法律服務(wù)工作者占比率Z89，法律服務(wù)工作者違法犯罪率Z90，法律援助專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)及人員增長率Z91，法律援助應(yīng)助案件覆蓋率Z92，困難、弱勢群體法律援助、司法救濟(jì)率Z93。

9.法治宣傳有效B9包括：憲法宣誓制度落實(shí)率Z94，憲法法律列入黨委(黨組)中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容增長率Z95，領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識考試(考核)成績合格率Z96，中小學(xué)設(shè)立法治知識課程覆蓋率Z97，普法重點(diǎn)對象法制教育覆蓋率Z98，“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制落實(shí)率Z99，普法經(jīng)費(fèi)增長率Z100，普法教材征訂任務(wù)完成率Z101，新進(jìn)、新任公職人員法律考試覆蓋率Z102，公務(wù)員法律知識考試、考核成績合格率Z103，青少年違法犯罪率Z104，企業(yè)經(jīng)營管理人員、農(nóng)民、外來創(chuàng)業(yè)者和流動人口接受法制教育覆蓋率Z105。

10.社會平安和諧B10包括：居民人均可支配收入增長率Z106，恩格爾系數(shù)Z107，基尼系數(shù)Z108，城鎮(zhèn)失業(yè)率Z109，外來人口增長率Z110，犯罪率Z111，暴力犯罪案件率Z112，重大群體性事件率Z113，重大公共安全事故率Z114，妨礙社會管理秩序罪率Z115，治安管理案件發(fā)生率Z116，平安單位創(chuàng)建達(dá)標(biāo)率Z117。

11.法治建設(shè)滿意度B11包括：公民對黨委依法執(zhí)政滿意度Z118，公民對政府依法行政滿意度Z119，公民對司法公平正義滿意度Z120，公民對權(quán)利保障有力滿意度Z121，公民對法治宣傳有效滿意度 Z122，公民對市場規(guī)范有序滿意度Z123，公民對監(jiān)督體系健全滿意度Z124，公民對民主政治完善滿意度Z125，公民對社會平安和諧滿意度Z126。

三、綜合運(yùn)用層次分析、模糊綜合評價和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法創(chuàng)新法治績效考評模型

構(gòu)建考評模型，對區(qū)域法治績效考評體系各指標(biāo)數(shù)值進(jìn)行計算是區(qū)域法治績效考評研究的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因?yàn)樗苡行七M(jìn)區(qū)域法治績效考評向縱深發(fā)展，從而獲得精確的考評結(jié)論。通過對邏輯框架法、層次分析法、模糊綜合評價法和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法等常用的評價方法進(jìn)行深入比較，我們不難發(fā)現(xiàn)上述方法各自的適用性和局限性。根據(jù)法治考評指標(biāo)篩選、指標(biāo)權(quán)重確定、考評標(biāo)準(zhǔn)選擇、考評結(jié)果判定等具有模糊性的特點(diǎn)，結(jié)合對上述考評方法的比較研究，我們認(rèn)為，在區(qū)域法治績效評估中既要進(jìn)行全過程動態(tài)評價，又要注重定性與定量方法的有機(jī)結(jié)合，因而可以綜合采用層次分析——模糊綜合評價——數(shù)據(jù)包絡(luò)分析評價方法的工作流程，其目的旨在通過構(gòu)建基于該方法的綜合考評模型來化解法治模糊指標(biāo)和精確指標(biāo)量化的難題。

進(jìn)言之，法治運(yùn)行環(huán)節(jié)如立法、行政執(zhí)法和司法等法治發(fā)展的成果指標(biāo)可以通過定量計算獲得，但不同考評主體對區(qū)域法治發(fā)展各環(huán)節(jié)中的具體指標(biāo)的重要性程度及其優(yōu)劣評價等定性指標(biāo)，往往受評價者主觀價值判斷的影響而難以精確表述，其評估計量工作非常困難，需要引入基于層次分析——模糊綜合評價——數(shù)據(jù)包絡(luò)方法的綜合評價模型來解決法治模糊指標(biāo)和精確指標(biāo)量化的問題。該方法中各考評對象的相對有效性建立在對大量原始數(shù)據(jù)的定量分析基礎(chǔ)上，從而避免了主觀賦權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。

其具體方法是：首先，用層次分析法確立法治績效考評指標(biāo)體系，使該體系內(nèi)部各因素之間的關(guān)系得以層次化和條理化，進(jìn)而識別出它們各自對考評目標(biāo)影響的程度；其次，將模糊綜合評價法與數(shù)據(jù)包絡(luò)法進(jìn)行綜合集成后計算出模糊指標(biāo)，再與精確指標(biāo)結(jié)合起來，綜合評價出特定區(qū)域法治的建設(shè)水平和發(fā)展程度；最后，將主觀模糊綜合評價方法和數(shù)據(jù)包絡(luò)客觀賦權(quán)法進(jìn)行綜合集成，通過數(shù)據(jù)包絡(luò)分析的“輸入”和“輸出”指標(biāo)的建構(gòu)，最終建立起能夠處理涵攝模糊性因素的法治績效綜合考評模型。

其評價步驟如下：第一，確定法治績效模糊考評指標(biāo)集Z=(z1,z2,…,zk),k為模糊考評指標(biāo)數(shù)值。第二，確定法治績效評語集P=(p1,p2,…,pt),t為考評等級數(shù)量。第三，確定隸屬度集G=(G1,G2,…,Gk)，即對法治績效模糊考評指標(biāo)的評價集賦值。在前述法治績效考評指標(biāo)體系中,其模糊考評指標(biāo)包括z118、z119、z120、z121、z122、z123、z124、z125、z126，在確定考評對象、考評指標(biāo)和考評標(biāo)準(zhǔn)后，合理地對模糊考評指標(biāo)賦權(quán)。權(quán)重的確定采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析的客觀賦權(quán)法，并與模糊評價法進(jìn)行結(jié)合，通過計算獲得相應(yīng)數(shù)值是介于0～1之間的小數(shù)。具體方法為，設(shè)W=(w1,w2,...,wn)為考評對象集，n為考評對象數(shù)量。建立起每一個法治考評對象的模糊關(guān)系矩陣R；選取需要考評的各法治因素作為數(shù)據(jù)包絡(luò)分析的決策單元，以其考評矩陣的轉(zhuǎn)置矩陣作為數(shù)據(jù)包絡(luò)分析決策單元的“輸入”與“輸出”矩陣。對于每一個決策單元都有m種類型的“輸入”以及s種類型的“輸出”。m+s=t，t為考評級度數(shù)量。第四，計算精確值百分率集合g=(g1,g2,...,gd)。第五，合并綜合隸屬度。將精確值百分率集合轉(zhuǎn)置后與隸屬度集合合并，得到綜合隸屬度集合D= [G，gT]。第六，確定各法治指標(biāo)權(quán)重集A=(a1，a2，…，an)，法治模糊考評指標(biāo)權(quán)重集Ak=(a1，a2，…，ak)，法治精確值考評指標(biāo)權(quán)重集Ad=(a1，a2，…，ad)。第七，計算法治考評指標(biāo)總得分W= [Ak,Ad]×[G,g]。將集合W中各要素數(shù)字相加即可得到該區(qū)域法治建設(shè)各績效考評指標(biāo)(包括精確值考評指標(biāo)和模糊考評指標(biāo))的考評結(jié)果之和。[7]

四、余論與結(jié)語

在確立了我國區(qū)域法治績效考評核心指標(biāo)體系和評價方法后，立足于區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化與社會發(fā)展的實(shí)際狀況，結(jié)合區(qū)域內(nèi)彰顯地方法治建設(shè)特色的相關(guān)舉措，借鑒法治績效考評核心指標(biāo)體系建構(gòu)的上述流程與方法，可以建構(gòu)彰顯區(qū)域地方特色的法治指標(biāo)體系。由此，區(qū)域法治績效考評指標(biāo)體系就由全國統(tǒng)一的核心指標(biāo)體系和富有區(qū)域地方特色的指標(biāo)體系兩部分構(gòu)成。

我們可以據(jù)此收集特定區(qū)域的相關(guān)法治建設(shè)數(shù)據(jù)，綜合運(yùn)用層次分析——模糊綜合評價——數(shù)據(jù)包絡(luò)分析模型進(jìn)行集成計算，并將計算結(jié)果與當(dāng)前特定區(qū)域運(yùn)用其他方法正在進(jìn)行的法治指數(shù)計算結(jié)果進(jìn)行比較，對其中的差異進(jìn)行客觀分析與評判，借此進(jìn)一步明晰和驗(yàn)證本方法的科學(xué)性與合理性。

立足于前述分析基礎(chǔ)，無論是考評體系的優(yōu)化，還是考評方法的創(chuàng)新，抑或考評結(jié)果的運(yùn)用，區(qū)域法治績效考評都必須始終貫徹“以考評促建設(shè)、以考評促改進(jìn)、以考評促發(fā)展”這一中心命題。進(jìn)言之，在總體上，區(qū)域法治建設(shè)要圍繞著法治資源有效供給的組織體系、法治制度體系和法治評估與反饋機(jī)制等環(huán)節(jié)和方面進(jìn)一步思考提升其建設(shè)水平的發(fā)展路徑問題；在細(xì)節(jié)上，需要對考評中發(fā)現(xiàn)的問題通過法治建設(shè)實(shí)踐進(jìn)行針對性化解。

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〔責(zé)任編輯：馬 琳〕

2016-08-10

國家社科基金項(xiàng)目“社會管理創(chuàng)新中的法治績效研究”(12BFX004)；教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“我國區(qū)(縣)法治績效評估體系研究”(11YJA820040)；江蘇高校優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程項(xiàng)目“現(xiàn)代審計科學(xué)”(PAPD)

劉愛龍(1970-)，男，湖南雙峰人，教授，博士，從事法學(xué)理論研究。

D920.0

A

1000-8284(2016)10-0078-07