關(guān)系契約的締結(jié)與海洋分割行政治理
——以珠江口河海之爭為例*

陳瑞蓮　秦　磊

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關(guān)系契約的締結(jié)與海洋分割行政治理
——以珠江口河海之爭為例*

陳瑞蓮秦磊

[摘要]海域管理是一個新興的區(qū)域公共管理領(lǐng)域，但在管理體制分割、法律制度分割、行政管制分割的制度環(huán)境下，我國的海域管理面臨著突出的分割行政境地。對珠江口河海之爭的案例研究表明，水利部門聯(lián)盟與海洋部門聯(lián)盟通過締結(jié)關(guān)系契約，逐步緩解了分割行政導(dǎo)致的部門間內(nèi)在的緊張和沖突，并有利于海域公共管理整體績效的提升；而外部環(huán)境的分層嵌入和組織間的互動交易是關(guān)系契約形成的主要機制，這些嵌入性因素主要包括立法機關(guān)、社會力量、官僚亞系統(tǒng)和行政結(jié)構(gòu)等方面。

[關(guān)鍵詞]河海之爭分割行政關(guān)系契約嵌入性因素

*本文系教育部人文社科研究基地重大項目“中國流域水資源公共治理機制研究”（13JJD630014）的階段性成果。

一、引言

海域管理作為一個新興的區(qū)域公共管理領(lǐng)域，始終存在著海域自然特征的整體性和部門分割行政之間的較強張力。在國家實施海域使用管理制度之前，由于河口海域在防洪管理中的重要性，河口海域一般是由水行政主管部門實施管理，這種管理除了考慮防洪的需要外，還涉及河道采砂和圍填海的許可管理。當(dāng)《海域使用管理法》出臺之后，海洋行政主管部門開始依據(jù)該法對此區(qū)域?qū)嵤┖Ｓ蚴褂霉芾恚@就在河口海域出現(xiàn)了兩個系列的行政管理程序。由于依據(jù)的法律法規(guī)不同，管理的出發(fā)點不同，海洋行政主管部門和水行政主管部門在行使各自職能的過程中難以相互協(xié)調(diào)，由此造成了這兩個部門的嚴(yán)重組織沖突。廣東不僅是全國的海洋大省，也是我國海洋資源開發(fā)利用最早展開和最為密集的一個區(qū)域，其海域管理中的分割行政問題尤為突出。這種情況在珠江河口海域表現(xiàn)得最為嚴(yán)重，海洋部門和水利部門在行政審批中存在激烈的管轄爭議；海洋部門對水行政部門組織實施的違規(guī)用海工程項目進行立案查處，水行政部門則拒不接受并向省政府申訴；而被海洋部門批準(zhǔn)的海砂開采項目又受到了水行政部門的處罰，相關(guān)企業(yè)無奈向國家海洋局南海分局呼吁求助；對于兩個主管部門的各自為政，地方政府也無所適從。廣東省人民政府在多次協(xié)調(diào)但沒有取得預(yù)期效果的情況下，請求國務(wù)院法制辦予以裁決，并向全國人大海域法執(zhí)法檢查組反映，希望全國人大給予關(guān)注和幫助解決。最終，全國人大執(zhí)法檢查組的執(zhí)法檢查意見，對海洋部門和水利部門締結(jié)合作契約、解決河海之爭發(fā)揮了關(guān)鍵作用。然而，全國人大執(zhí)法檢查組對這些行政部門之間并沒有直接的命令權(quán)，為什么在導(dǎo)致部門間激烈沖突的制度性分割因素尚未消除的條件下，海洋部門和水利部門會簽訂保持部門協(xié)同的契約？是哪些因素影響了這種締約行為？這些影響海洋部門和水利部門締約行為的外部因素又是如何發(fā)揮作用的？本文嘗試從關(guān)系契約理論出發(fā)，對珠江口海洋分割行政中關(guān)系契約的締結(jié)過程及其影響因素進行分析。

二、分割行政與關(guān)系契約的理論梳理

（一）分割行政及海洋分割行政

關(guān)于分割行政，目前在很多研究中都有所涉及，但尚無統(tǒng)一的定義和表述。比如西方學(xué)者常用的“碎片化”概念、政策領(lǐng)域和管轄地盤爭執(zhí)，以及對部門分割的“筒倉”效應(yīng)隱喻，實際上表達的都是分割行政現(xiàn)象。以歷史的眼光來看，分割行政是分割管理模式的產(chǎn)物，以分工為基礎(chǔ)、以各司其職和層級節(jié)制為特征的傳統(tǒng)官僚制，日益導(dǎo)致了行政業(yè)務(wù)之間、政府各部門之間、各地方政府之間、垂直部門與地方政府之間、各行政層級之間的分割，形成了分割管理模式。[1]本文所說的分割行政，是指在分割管理模式下產(chǎn)生的，有關(guān)部門不顧政府整體目標(biāo)，從局部理性出發(fā)，各自為政、相互隔閡、相互排斥以至相互沖突的行政行為。

具體到海洋分割行政而言，主要是指互不隸屬、相互競爭的的水利部門聯(lián)盟和海洋部門聯(lián)盟，在管理體制分割、法律制度分割、行政管制分割的制度環(huán)境下，圍繞管轄邊界權(quán)和行政管轄權(quán)而展開的激烈爭端。以珠江口為例，水利部門聯(lián)盟由地方水利行政主管部門和中央駐粵水利管理機構(gòu)共同組成，包括廣東省水利廳和水利部珠江水利委員會；海洋部門聯(lián)盟主要由地方海洋管理部門和國家派駐海洋機構(gòu)組成，包括廣東省海洋與漁業(yè)局和國家海洋局南海分局。

（二）關(guān)系契約及其嵌入性因素

關(guān)系契約理論最早由美國法學(xué)家麥克奈爾（Macneil）提出并進行系統(tǒng)闡釋，這一理論是伴隨著古典契約理論對現(xiàn)實的解釋無力而產(chǎn)生的。在1974年的一篇重要文獻中，麥克奈爾提出了契約的交易極和關(guān)系極的概念。在契約的關(guān)系極，契約具有長期性，契約籌劃的焦點在于關(guān)系的結(jié)構(gòu)和過程，對未來的不可預(yù)見事件，采取共享利益和共擔(dān)風(fēng)險的方式。[2]之后在1978年，他對契約又做出了古典契約、新古典契約和關(guān)系性契約的區(qū)分，從而率先提出了關(guān)系契約的概念。后來威廉姆森（Williamson）在交易成本經(jīng)濟學(xué)的研究中，沿用了麥克奈爾關(guān)于契約的分類，并將不同的契約類型與不同的治理機制相對應(yīng)，提出古典契約關(guān)心契約條款如何具體規(guī)定，應(yīng)該怎么去執(zhí)行，執(zhí)行以后如果出了問題，應(yīng)該由誰來承擔(dān)責(zé)任；“新古典契約”強調(diào)合同雙方有著依賴關(guān)系，因此法律判決上不僅要考慮契約本身內(nèi)容，還要考慮契約當(dāng)事人之間的關(guān)系；“關(guān)系契約”，其內(nèi)容不像過去那樣規(guī)定得很詳盡，而是搭建了一個治理框架。[3]高特茲（Gotez）等人則認(rèn)為，所謂關(guān)系契約是指這樣一種情況，即：當(dāng)締約方無法將契約安排中的重要條款轉(zhuǎn)化為一個定義良好的責(zé)任時，就說這一契約是關(guān)系性的。在關(guān)系契約的情境下，由于沒有能力識別未來發(fā)生的不確定事件，或者即使可提前預(yù)知意外情況，但仍然無法做出足夠的適應(yīng)，這使得在契約中規(guī)定明確的限制性責(zé)任就變得不可行。[4]而貝克爾（Baker）則直接將關(guān)系契約定義為由未來合作關(guān)系而維系的非正式協(xié)議。[5]因此，關(guān)系契約在某種程度上是隱性的、非正式的和非約束性的。事實上，關(guān)系契約理論自提出以后就一直處于不斷發(fā)展之中，而對關(guān)系契約理論的闡釋和應(yīng)用，既見諸法學(xué)，又見諸經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)和社會學(xué)等學(xué)科，已成為一個跨學(xué)科的重要理論。

為此，本文把關(guān)系契約理論的思想引入海域公共管理領(lǐng)域，提出海洋分割行政治理中的關(guān)系契約概念。具體而言，它是指為解決海洋分割行政問題，在多重嵌入和互動交易的條件下，由相關(guān)部門就交易規(guī)則、現(xiàn)時交易、未來交易、調(diào)解機制等相互關(guān)系安排達成的雙邊協(xié)議。這種“關(guān)系”在某種程度上是一種非“合約性”協(xié)議，即非法律契約，特別地，關(guān)系契約是嵌入復(fù)雜的社會關(guān)系制度之中的。[6]因此，嵌入性是理解關(guān)系契約的出發(fā)點，關(guān)系是指契約得以發(fā)生的情景。麥克奈爾（Macneil）明確指出，交易是嵌入在復(fù)雜關(guān)系之中的，要理解任何一個交易關(guān)系就必須理解其所涉關(guān)系的組成要素，分析交易行為需要承認(rèn)并對顯著作用于特定交易的關(guān)系要素進行考慮。[7]而且，契約作為一個整體既是部分地由締約方建構(gòu)的，同時也是由社會和法律建構(gòu)的。[8]因此，基于關(guān)系契約的嵌入性特征，必須將締約方的交易關(guān)系置于復(fù)雜的社會經(jīng)濟系統(tǒng)及其制度環(huán)境中去解釋。筆者認(rèn)為，由于行政部門僅僅是復(fù)雜公共治理網(wǎng)絡(luò)中的單一節(jié)點，其締約行為并非兩個部門的孤立行為，因此，要充分認(rèn)識分割行政中競爭性部門之間的締約行為，除了必須分析行政部門間的互動交易行為外，首先必須將其置于復(fù)雜的國家治理體系、政府治理體系和社會治理體系等復(fù)雜關(guān)系結(jié)構(gòu)中去加以考慮，深入分析對締約行為產(chǎn)生顯著作用的嵌入性因素的影響。具體來看，海洋分割行政治理中關(guān)系契約締結(jié)的嵌入性因素主要包括法律體系、行政結(jié)構(gòu)、文化認(rèn)知和社會力量等，下面將具體闡釋。

三、分層嵌入與互動交易：海洋分割行政中關(guān)系契約的締約過程

（一）法律體系嵌入——最高立法機關(guān)的直接干預(yù)

在中國的國家治理體系中，全國人大是最高國家權(quán)力機關(guān)，全國人大及其常委會行使立法權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。由于構(gòu)成珠江河口海域管理重要制度依據(jù)的國家海域使用管理法是由全國人大常委會負責(zé)制定并頒布實施的，而且對海域使用管理法的實際執(zhí)行也負有監(jiān)督的職責(zé)，這種制度上的關(guān)聯(lián)使得全國人大有可能成為對珠江河口海域管理秩序進行影響的潛在主體，但具體在什么時間、以何種方式對珠江口海域管理問題進行干預(yù)則具有不確定性。

1.觸發(fā)機制——南海分局提請全國人大介入。在存在競爭性統(tǒng)制或控制的復(fù)雜環(huán)境條件下，某個給定安排的合法性很大程度上取決于被相對獨立的強大機構(gòu)認(rèn)為是“適當(dāng)?shù)摹?。[9]因此，謀求這種強大機構(gòu)的認(rèn)可，自然可以增強部門行動者的競爭優(yōu)勢。對珠江口海域?qū)嵤┖Ｓ蚬芾矸ㄘ撚兄饕?zé)任的部門有兩個，一是廣東省海洋與漁業(yè)局，二是國家海洋局南海分局。由于海洋與漁業(yè)局是省政府的直屬機構(gòu)，和廣東省水利廳是平行部門關(guān)系，因此，在海洋陣營和水利陣營的博弈中，經(jīng)常會處在一個配角和幕后的位置。而南海分局作為國家派駐廣東負責(zé)協(xié)調(diào)南海三省區(qū)海洋事務(wù)的行政機構(gòu)，其所處位置比較超脫，既不受廣東省政府領(lǐng)導(dǎo)，又和廣東省水利廳不存在任何組織關(guān)聯(lián)。因而在珠江口海域推行《海域使用管理法》的過程中，就成為了海洋陣營的領(lǐng)軍力量。南海分局意識到國家《海域使用管理法》在珠江口海域的實施遇到了來自各方的強大阻力，而這種阻力又有著強大的制度背景和部門背景。因此，要推進海域使用管理法的全面實施，除了必須對水利部門的用海項目實施嚴(yán)格管理外，還必須尋求“強大機構(gòu)”的支持。2005年4月，南海分局在向國家海洋局報告《海域使用管理法》執(zhí)行情況的同時，就有關(guān)廣東省入海河口水域管理問題向其請示，提出請國家海洋局向全國人大匯報，爭取全國人大對《海域使用管理法》實施的支持的請求，并提出了具體建議。

2.解剖部門分割行政——全國人大執(zhí)法檢查聚焦河海爭端。全國人大環(huán)境資源委員會也意識到了《海域使用管理法》是一項新的管理制度，而在這一法律出臺之前，已有不同的行業(yè)主管部門從某一側(cè)面對海洋進行管理，這些管理都有一定的法律制度為依據(jù)，而各級海洋部門作為海域使用管理法實施的責(zé)任部門，普遍設(shè)置規(guī)格偏低，行政權(quán)威還不夠高，海域使用管理法的實施必然會遇到各種各樣的問題。為了促進國家海域使用管理法的實施，建立依法管理海域的新秩序，進行一次全國性的執(zhí)法檢查就顯得尤為必要。全國人大海域管理法執(zhí)法檢查組充分聽取了國家海洋局的意見，并同意把廣東列為此次執(zhí)法檢查的重點地區(qū)。2005年7月，全國人大環(huán)資委向沿海各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會辦公廳下發(fā)了《關(guān)于檢查海域使用管理法實施情況的通知》，對開展海域法實施情況檢查進行了部署。2005年7月12日至19日，全國人大環(huán)資委和國家海洋局聯(lián)合組成檢查組，對廣東展開了為期一周的執(zhí)法檢查。檢查組一方面在廣東省人大聽取了廣東省政府及有關(guān)部門的情況匯報；另一方面抵達珠海市和惠州市，對兩市的《海域使用管理法》實施情況進行現(xiàn)場檢查，并重點視察了受到南?？傟牪樘幍闹楹Ｊ行×致?lián)圍草塘灣海堤應(yīng)急修復(fù)工程用海項目。

3.“相容不相斥”——全國人大執(zhí)法檢查組確定部門關(guān)系規(guī)則。2005年8月，全國人大環(huán)資委在對廣東河海之爭的執(zhí)法檢查工作進行總結(jié)的基礎(chǔ)上，向全國人大常委會上報了《關(guān)于檢查海域使用管理法實施情況的報告》。報告提出，當(dāng)前海域使用管理法實施的進展總體是良好的，但也存在一些不可忽視的問題，主要是：配套法規(guī)建設(shè)不夠完善，一些對法律實施有重要作用的法規(guī)和行政規(guī)章尚未出臺，一些相關(guān)法規(guī)和行政規(guī)章之間也銜接不夠；海域使用管理中海洋行政主管部門同其他一些資源管理部門（包括水、土地、林業(yè)等行政主管部門）的關(guān)系有待進一步理順。該報告重點對協(xié)調(diào)好不同部門對河口海域和灘涂海域的管理，提出了原則性指導(dǎo)意見，即：從地理范圍來看，水利行政主管部門防洪管理范圍和海洋行政主管部門海域權(quán)屬管理在河口海域的管理范圍確實有交叉重疊，但管理上的地理范圍交叉重疊，并不意味著法律制度的沖突和職能的對立。在法律關(guān)系上，水利行政主管部門代表國家行使水行業(yè)行政管理，海洋行政主管部門代表國家行使海域國有資源權(quán)屬管理，兩者職能各有分工，不能互相取代，互相排斥。水行政和海洋行政主管部門應(yīng)協(xié)調(diào)好相關(guān)工作，在今后制定或者修改有關(guān)條例和行政規(guī)章中進一步加以明確，進行必要的銜接，從而在管理的地理范圍有交叉重疊的河口海域，形成各自依法履行職責(zé)、共同監(jiān)督管理的機制。這就是為海洋聯(lián)盟與水利聯(lián)盟相互認(rèn)可的“相容不相斥”原則。

（二）法律體系嵌入——地方立法機構(gòu)的制度回應(yīng)

廣東省人大常委會是一系列涉及珠江河口海域管理的地方法規(guī)的制定者，負有監(jiān)督國家和地方立法有效實施的責(zé)任，同時也是距離“珠江河口海域”現(xiàn)場最近的國家立法機關(guān)，對廣東省水利廳和海洋與漁業(yè)局都有足夠的影響力。廣東省人大常委會對珠江河口海域管理沖突問題的關(guān)注，也是來自于國家海洋局南海分局對有關(guān)問題的反映。但相對于全國人大環(huán)資委的明確表態(tài)，廣東省人大常委會對這一問題的反應(yīng)一直持十分審慎的態(tài)度。

為了爭取廣東省人大常委會對珠江河口海域管理問題的關(guān)注，2004年2月，南海分局向廣東省人大常委會以正式文件的形式系統(tǒng)反映了該局對理順珠江河口海域管理的意見。南海分局將珠江河口海域管理中產(chǎn)生嚴(yán)重部門沖突的主要原因歸結(jié)為制度因素，認(rèn)為廣東省人大常委會2001年1月通過的《廣東省河口灘涂管理條例》和水利部1999年9月出臺的《珠江河口管理辦法》等地方法規(guī)和部門規(guī)章與國家《海域使用管理法》存在諸多矛盾：一是國家對入海河口水域的海洋屬性，曾通過《海洋環(huán)境保護法》、《海域使用管理法》等法律以及國務(wù)院《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要》，從環(huán)境保護、防治水患、海域管理等多方面給予明確認(rèn)定。因此，以否定珠江河口的海洋屬性來主張水行政主管部門的權(quán)力，無論在理論上還是在實踐上都是沒有說服力的。二是國家在多部法律中已明白無誤地確認(rèn)了珠江入海河口的海域?qū)傩?，但《廣東省河口灘涂管理條例》直接規(guī)定“珠江河口的具體范圍按水利部《珠江河口管理辦法》的規(guī)定劃定”，極大地向海域擴展了水行政主管部門的管轄范圍，由此導(dǎo)致與《海域使用管理法》等國家法律發(fā)生激烈碰撞。三是國家頒布并實施了《海域使用管理法》之后，按照《行政許可法》中有關(guān)法律設(shè)定行政許可的，地方法規(guī)不得與之相抵觸的規(guī)定，《廣東省河口灘涂管理條例》中第五條、第十二條涉及海域使用管理的規(guī)定應(yīng)該進行修改或予以取消。四是《廣東省河口灘涂管理條例》將收費范圍由河道擴大至河口也是不妥當(dāng)?shù)?，因為它造成珠江河口水域多頭管理、重復(fù)許可、多重收費的混亂局面。

為此，南海分局建議廣東省人大在其后的地方性海洋立法中應(yīng)將珠江河口納入海域管理范圍，明確珠江入海河口水域依據(jù)國家《海域使用管理法》，以海洋行政主管部門為主實施監(jiān)督管理；同時，建議廣東省人大在2004年7月1日《行政許可法》實施前，修訂或廢止《廣東省河口灘涂管理條例》。2006年，廣東省人大將《廣東省海域使用管理條例》列入當(dāng)年的立法計劃，并將國家海域管理法和水利法律法規(guī)的銜接作為此次立法的一個重點。廣東省人大對地方海洋立法高度重視，并就海洋行政部門和水行政部門的管理關(guān)系問題開展了專題調(diào)研，廣泛聽取了地方政府和基層行政主管部門的意見，先后十余次召開專題會議進行研究。2007年1月25日，廣東省人大終于頒布了《廣東省海域使用管理條例》，并于當(dāng)年3月1日起開始實施。如果說全國人大環(huán)資委通過執(zhí)法檢查做出的裁定意見提出了解決部門分割問題，促進部門協(xié)同的基本原則和總體要求，那么地方人大的制度建設(shè)努力，則為兩個部門實際構(gòu)建合作關(guān)系提供了具有可操作性的制度安排。后來的實踐表明，廣東省地方海洋立法中的河海規(guī)劃銜接制度、河海審批銜接制度，對解決珠江河口區(qū)域公共管理中的分割行政問題起到了很大的促進作用。

（三）社會力量嵌入——媒體和專家的積極影響

現(xiàn)代社會中媒體和專家對公共議題的討論具有相當(dāng)?shù)脑捳Z權(quán)，是影響行政部門組織行為的重要因素。媒體通過對政策議程設(shè)置的影響而對行政部門產(chǎn)生影響，媒體的影響表現(xiàn)在為決策者發(fā)現(xiàn)問題并設(shè)定議程；圍繞政策問題，影響別人的態(tài)度和價值觀；改變投票者和決策者的行為。而專家的有關(guān)研究成果也往往用于政策方案的設(shè)計。[10]在水利部門與海洋部門關(guān)系契約的締結(jié)過程中，媒體和專家在其中也起到了一定作用。

1.媒體的理性意見表達。由于水利部門和海洋部門的河海之爭充分暴露了區(qū)域公共管理中分割行政的弊端，加之持續(xù)時間如此之長的激烈爭端也并不多見，而且涉及爭端的雙方均據(jù)理力爭，并主動將矛盾暴露給媒體，因而引起了媒體的廣泛關(guān)注和討論。中國海洋報、法制日報、南方日報和廣州日報都對這一事件做出了詳細報道。特別是2005年7月全國人大環(huán)資委海域法實施情況檢查組到廣東視察以后，中國海洋報于2005年8月5日頭版，發(fā)表了題為《珠江口海域管理遭遇政策銜接瓶頸》的文章，對全國人大環(huán)資委關(guān)于處理海洋部門和水利部門沖突關(guān)系的意見進行了及時報道。2005年9月13日，該報又刊發(fā)了題為《珠江口河海管理起紛爭，博弈雙方你來我往困局待解》的文章，詳細報道了圍繞南海分局查處珠海西區(qū)海堤小林聯(lián)圍達標(biāo)加固草堂灣堤段應(yīng)急工程違規(guī)用海，水利部門和海洋部門尖銳對立的博弈過程。該文指出，海洋部門并沒有否定水行政部門劃定的“河口”范圍，由于歷史原因，當(dāng)初確實明確了“河口”管理的范圍，但這并不能說明“河口”管理的范圍就不是“?！保瑹o論從常識概念還是從技術(shù)角度、歷史應(yīng)用上看，海洋部門強調(diào)的是這個區(qū)域，或者說“河口”范圍具有海洋屬性，其水域是海洋，履行海洋管理職能是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?；海洋部門對涉案工程完成了水行政部門的有關(guān)立項、報批程序并不持有異議，水行政部門履行國家賦予其的行業(yè)管理權(quán)，并不能代替或排斥海洋部門依法行使權(quán)力，海洋行政部門的執(zhí)法權(quán)力不應(yīng)因水行政部門的主張而消失。對于海洋上的違法事件，其任何不作為的行為也是違法的。這一論點引起了海洋部門和水利部門的高度關(guān)注，它提醒雙方：從法理上講，兩個部門的職能都有法定依據(jù)，因此，不能簡單地相互排斥。

2.專家的不同爭辯。政府部門之間在河海劃界問題上的矛盾上升至地方政府出面干預(yù)，并由此引起了學(xué)術(shù)界的參與討論，從而推動了河海劃界的辯論與研究?？傮w而言，早期的聲音多以水利專家為主。2000年10月29日至30日廣東省水利廳按照省政府領(lǐng)導(dǎo)的有關(guān)要求，在佛山市組織召開了入海河口與海域分界問題論證會。參加會議的有水利部、水利部珠江水利委員會的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，來自中國科學(xué)院、中山大學(xué)河口海岸研究所、武漢大學(xué)、河海大學(xué)、中國科學(xué)院南海海洋研究所、省交通航道局、省水文局等省內(nèi)外知名專家學(xué)者及河口所在地代表共20余人。2006年6月，水利部珠江水利委員會在廣州市南沙區(qū)主持召開了河海劃界專家咨詢會，國內(nèi)著名的河口問題研究專家參加了這次會議。事實證明，水利部門對珠江口是河是海的定性，很大程度上是以這幾場高規(guī)格的專家論證會的意見為依據(jù)的，認(rèn)為珠江口的劃分原則上應(yīng)維持水利部《珠江河口管理辦法》規(guī)定的范圍。

但隨著海洋綜合管理在世界范圍內(nèi)的興起，海洋主管部門在河口區(qū)域負有重要管理責(zé)任，因此，近年來越來越多的專家主張珠江河口宜納入海洋行政部門管理。周秋麟等人認(rèn)為，河口是河海之間從陸地因素為主向海洋因素為主轉(zhuǎn)化的過度地區(qū)。關(guān)于入海河口的河海分界問題，國際上已有法律先例。世界各國的海洋管理實踐證明，河口屬于海岸帶綜合管理的重要區(qū)域，研究河海劃分的科學(xué)問題，目的是為了管理。海岸帶的范圍非常廣泛，河口屬于海岸帶綜合管理的重要區(qū)域，具有強烈的海洋因素，因此，應(yīng)引入國際先進的生態(tài)系統(tǒng)管理理念，將河口納入海岸帶綜合管理的范疇，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)從嚴(yán)實行管理。[11]由于河海之爭無論是從科學(xué)研究上還是區(qū)域公共管理實踐中都是一個復(fù)雜問題，這些來自水利和海洋學(xué)界的不同觀點對政府部門全面認(rèn)識河海管理問題提供了重要參考，從而有利于促進這一問題的逐步解決。

（四）文化認(rèn)知嵌入——官僚亞系統(tǒng)的作用

公共官僚機構(gòu)是由一群可以指出其身份特征的人組成的，他們以富有影響力的方式在官僚機構(gòu)中工作和行動。這些亞系統(tǒng)在他們所扮演的角色、價值觀、使命、權(quán)力、身份地位、作用、行為以及影響上都有一些相同點和不同點。[12]但官僚系統(tǒng)的異質(zhì)性理論也表明，在一個行政部門內(nèi)部不同的亞系統(tǒng)對待同一問題的態(tài)度是有差異的，官僚機構(gòu)中的參謀咨詢部門由于其超脫的地位和從事大量研究工作培養(yǎng)出的科學(xué)態(tài)度，往往會成為一個部門新型組織文化的倡導(dǎo)者。2006年3月廣東省海洋與漁業(yè)局政策法規(guī)處撰寫出“建立協(xié)同行政模式，促進海洋綜合管理”的研究報告。該報告在對國內(nèi)外海洋行政環(huán)境變化綜合分析的基礎(chǔ)上，提出隨著海域管理向縱深推進，應(yīng)加強海洋部門和其他涉海部門之間的協(xié)調(diào)，盡量減少沖突和矛盾的觀點。報告認(rèn)為，不論是從我國還是從全球來看，海洋公共行政領(lǐng)域正處于“國家活動不斷增加的時期”。同其他公共行政領(lǐng)域相比，海洋公共行政的復(fù)雜性更為突出，管理任務(wù)也繁重。因此，任何一個機構(gòu)都很難單獨應(yīng)對海洋公共事務(wù)的復(fù)雜性，各自為政的“部門化行政方式”，越來越難以適應(yīng)海洋綜合管理的需要，迫切需要在加強海洋行政部門綜合協(xié)調(diào)職能的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)協(xié)作共治的新型組織文化，建立跨部門合作機制。

這種新型的協(xié)同行政文化的引入，無疑對“海水不犯河水”這種根深蒂固的珠江河口海域管理思維模式起到了一定的校正作用。在2006年召開的全國海洋廳局長會議上，廣東省海洋與漁業(yè)局被評為全國海域使用管理先進單位，在代表廣東作典型發(fā)言時，該局主要負責(zé)同志提出了以“協(xié)調(diào)關(guān)系，促雙贏”的方式解決海域管理中部門沖突的基本思路。在具體處理同廣東省水利廳的關(guān)系時，廣東省海洋與漁業(yè)局主要負責(zé)人對省水利廳態(tài)度的轉(zhuǎn)變，也表明了這種新型協(xié)同行政文化的積極影響。2007年7月，廣東省政府法制辦協(xié)調(diào)處約請廣東省海洋與漁業(yè)局就珠江河口重疊區(qū)管理問題召開協(xié)調(diào)會。會上，該局與會代表闡述了兩個重要意見：一是走“雙贏”的路子，爭議區(qū)域既是河口又是海域，兩個部門都應(yīng)履行法律賦予的職責(zé)，采取共管方式。不要再去劃界，因為在此河海交匯地帶很難劃清界限。二是建立通報、聯(lián)席會議機制，或會簽制度。

與此同時，珠江水利委員會內(nèi)部也出現(xiàn)了觀念上的積極轉(zhuǎn)變，該機構(gòu)也適時提出，水利部門應(yīng)聯(lián)絡(luò)流域內(nèi)相關(guān)行政部門，如海洋、環(huán)保、港監(jiān)等涉水部門，聯(lián)合舉辦自然環(huán)境資源方面的行政執(zhí)法理論與實踐研討會，或建立水事民主協(xié)商機制、聯(lián)合執(zhí)法機制等，通過這些形式來協(xié)調(diào)理順因法律體制、行政管理關(guān)系存在問題的影響。

（五）行政結(jié)構(gòu)嵌入——省政府促進部門關(guān)系協(xié)同

區(qū)域公共管理中分割行政模式下的部門間關(guān)系治理尤為復(fù)雜，珠江河口海域管理所涉的法律制度分別是由全國人大、廣東省人大和水利部所制定，這些管理制度相互之間并未有效銜接。而行政主體則分屬于廣東省人民政府、國家海洋局和水利部，這些部門之間也存在著相互競爭的緊張關(guān)系。由于珠江河口海域管理的復(fù)雜性，廣東省政府對這一事項的處理方式由過去單純依賴劃定邊界和高層協(xié)調(diào)等傳統(tǒng)路徑，最終轉(zhuǎn)向了圓桌會議的協(xié)商方式，地方政府由珠江口海域公共管理的最高權(quán)威變?yōu)榱艘粋€“召集人”，發(fā)揮權(quán)威作用的方式由決定命令轉(zhuǎn)為了建議等相對柔性的軟約束方式。

2008年初，廣東省政府辦公廳提出了規(guī)范珠江河口建設(shè)項目管理，妥善解決部門管理權(quán)限交叉引發(fā)的相關(guān)問題的協(xié)調(diào)意見。該意見指出，鑒于水利部門和海洋部門在河流入海口區(qū)域都各自主張管轄權(quán)，為明確管理部門，省水利廳、海洋漁業(yè)局與國家海洋局南海分局要根據(jù)全國人大執(zhí)法檢查組確定的“相容不相斥的”部門關(guān)系規(guī)則，盡快建立起工作協(xié)調(diào)長效機制，加強溝通；廣東省水利廳與國家海洋局南海分局簽訂珠江河口管理問題諒解備忘錄是就一種很好的建立長效機制的方式，建議廣東省水利廳按照上述原則，明確對珠江河口區(qū)域，水利與海洋部門依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和各自職能實施共同管理的內(nèi)容，爭取盡快與國家海洋局南海分局簽訂，共同做好管理工作。

由于問題的復(fù)雜性和正式控制的局限性，政府單靠正式權(quán)威和命令難以實現(xiàn)所有目標(biāo)。如果兩個處在極端分割狀態(tài)下的部門能夠加強溝通協(xié)作，以簽訂契約的方式對雙方關(guān)系治理作出制度性安排就成為現(xiàn)實條件下一種可行的選擇。正是基于這樣的認(rèn)識，廣東省政府推動了水利部門聯(lián)盟與海洋部門聯(lián)盟的契約合作。

（六）互動交易——海洋部門和水利部門締結(jié)關(guān)系契約

經(jīng)過幾年來的反復(fù)博弈，海洋部門和水利部門認(rèn)識到如果任由相互對立的局面發(fā)展下去，兩個部門的職能不但難以正常履行，而且還有可能招致被問責(zé)的嚴(yán)重后果。在最高立法機關(guān)確立兩部門“相容不相斥”的關(guān)系準(zhǔn)則之后，廣東省政府對水利部門與海洋部門的合作也持積極的促進態(tài)度。為對立法機關(guān)和政府部門的行動做出積極回應(yīng)，兩個部門都決定對原有對立的狀態(tài)進行改變。2007年12月，南海分局有關(guān)負責(zé)人同廣東省水利廳主要負責(zé)人就白龍河拋泥區(qū)堤圍工程處罰問題進行協(xié)商。在協(xié)商過程中廣東省水利廳提出了雙方簽訂諒解備忘錄的基本內(nèi)容，即白龍河拋泥處罰決定不再執(zhí)行；由于該工程是1992年的項目，建議南海分局作為歷史項目對待，不再要求申請海域使用權(quán)證；今后河口整治工程，省水利廳將按海域法的規(guī)定，向海洋部門申請海域使用權(quán)證。此次會議之后，省水利廳又提出了兩部門諒解錄的具體內(nèi)容。廣東省水利廳的意圖在于通過同海洋部門簽署諒解備忘錄，換取南海分局終止對白龍河拋泥區(qū)整治工程的行政處罰，但對雙方管理范圍和兩部門的管理關(guān)系則主張維持現(xiàn)狀，這和海洋部門的預(yù)期顯然具有較大差距，南海分局也提出了一份草簽版本。

盡管海洋部門和水利部門已進入締約狀態(tài)，但對比南海分局方案和省水利廳方案，兩部門就彼此交易的開價仍然存在較大距離。一是關(guān)于處理部門間關(guān)系的原則。南海分局同意建立協(xié)商處理機制，但不同意引入上級部門調(diào)處機制；二是關(guān)于相互管轄范圍。省水利廳的表述是珠江入海河口，并且主張在國家未出臺劃定標(biāo)準(zhǔn)之前，先按廣東省的現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行，而南海分局則明確提出珠江河口屬于海域范圍，今后再上新的整治工程應(yīng)依法申辦海域使用手續(xù)；三是關(guān)于部門管理關(guān)系。水利部門表示支持海洋部門在南海海域的行政執(zhí)法工作，有意回避了珠江口的表述，而南海分局則堅持省水利廳對海洋部門在珠江口海域的管理執(zhí)法工作予以支持。四是關(guān)于對違規(guī)工程用海的查處。國家海洋局同意把白龍河拋泥區(qū)堤圍工程作為歷史遺留問題，不再進行處罰，并要求其辦理海域使用手續(xù)。為了在締約過程中，更好地體現(xiàn)海洋部門的立場，南海分局就上述草簽方案征求了廣東省海洋與漁業(yè)局的意見。南海分局與廣東省水利廳在各自提出交換開價的基礎(chǔ)上，經(jīng)過反復(fù)協(xié)商，終于在2008年3月31日，正式簽署了雙方有關(guān)諒解備忘錄。

由上可知，締約方的互動交易過程圍繞著影響雙方交易關(guān)系的交換規(guī)則、交換條件以及未來交換安排等方面進行，在各自精心算計的基礎(chǔ)上，經(jīng)雙方反復(fù)權(quán)衡而最終達成關(guān)系契約。在海洋部門和水利部門簽署的關(guān)系契約中，圍繞著白龍河拋泥區(qū)堤圍工程的交易屬現(xiàn)實化交易的范疇，海洋部門以終止這一項目的行政處罰換取了水利部門對其進入珠江口海域履行管理職能的支持；而在長期關(guān)系方面，首先明確了珠江河口海域?qū)俸涌谂c海域的交叉管理范圍，兩部門均同意按照“相容不相斥”的管理模式支持對方依法履行部門職責(zé)。同時，就未來可能發(fā)生的糾紛建立了協(xié)商處理機制。

四、結(jié)論與討論

本文以珠江河口河海之爭為例，借用麥克奈爾（Macneil）的關(guān)系契約理論研究表明：一方面，在行政協(xié)調(diào)和邊界管理等正式控制措施失效的情況下，經(jīng)由復(fù)雜的部門間關(guān)系契約過程，水利部門聯(lián)盟和海洋部門聯(lián)盟才建立了協(xié)同行政關(guān)系，從而破解了珠江河口海域因分割行政導(dǎo)致的區(qū)域公共管理“失靈”問題。另一方面，關(guān)系契約的締結(jié)既需要部門間互動，但締約又不僅僅是締約方的雙邊事務(wù)，而且必然要受到復(fù)雜的關(guān)系因素和法律規(guī)范的影響，而這種影響的方式就是嵌入。因此，水利部門聯(lián)盟與海洋部門聯(lián)盟雙方締結(jié)關(guān)系契約的過程，實際是一個嵌入性過程和部門間互動交易的復(fù)合過程。首先，國家和省級的立法機構(gòu)是重要的嵌入來源，為正式控制下仍處于極端對立狀態(tài)下的水利部門和海洋部門創(chuàng)造了交易條件、制定了交易規(guī)則，從而降低了兩個部門的交易談判成本；其次，作為行政結(jié)構(gòu)嵌入來源，地方政府積極斡旋，為兩個部門進入簽約狀態(tài)、建立契約聯(lián)結(jié)起到了催化作用；再次，文化認(rèn)知嵌入則是以部門內(nèi)部的官僚亞系統(tǒng)為載體，通過對部門間關(guān)系決策行為的影響而發(fā)揮作用；第四，社會力量嵌入來源包括媒體和專家，都對部門關(guān)系契約的構(gòu)建產(chǎn)生了重要影響。最后，在各個嵌入來源的整體作用下，水利部門和海洋部門進入交易狀態(tài)，共同確定相互交易的準(zhǔn)則，并就現(xiàn)時交易、未來交易和調(diào)解機制達成了一致安排。

本案例研究也表明，關(guān)系契約有可能成為復(fù)雜條件下部門分割行政治理的有效工具。這是因為，區(qū)域公共管理的難解性問題、制度設(shè)計的碎片化以及復(fù)雜組織結(jié)構(gòu)的聯(lián)合制約，導(dǎo)致了正式控制的方式失去了發(fā)揮作用的基本條件，從而難以對部門間的分割行政行為進行有效的治理。而這正是為關(guān)系契約這一組織間關(guān)系治理機制發(fā)揮作用提供了條件。關(guān)系契約對部門間關(guān)系的治理效應(yīng)可以體現(xiàn)在緩解部門爭端、彌補制度裂隙、增進部門協(xié)同、減少負外部性等多個方面。從河海之爭的現(xiàn)實情形來看，關(guān)系契約作為一種組織間關(guān)系的治理機制，將分割行政模式下由制度裂隙、邊界重疊、組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜、正式控制失靈等因素導(dǎo)致的區(qū)域公共管理難題，轉(zhuǎn)化為了組織間關(guān)系的治理問題，并通過行政部門間關(guān)系契約的締結(jié)化解了雙方或多方間的對壘乃至沖突格局。而從長期來看，部門間關(guān)系契約若能得到有效履行，必將增進區(qū)域公共管理的整體績效。因此，如何通過建構(gòu)關(guān)系契約的履約機制和契約規(guī)范，實現(xiàn)對其有效履行的保障作用，乃是未來需進一步深入研究的問題。

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責(zé)任編輯：王雨磊

作者簡介陳瑞蓮，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；秦磊，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士生（廣東廣州，510275）。

〔中圖分類號〕D63-3

〔文獻標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕1000-7326（2016）05-0049-08