反腐執(zhí)紀(jì)移送司法程序銜接問(wèn)題研究

張思堯，李　佳

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反腐執(zhí)紀(jì)移送司法程序銜接問(wèn)題研究

張思堯，李佳

[摘要]我國(guó)當(dāng)前反腐敗立法和實(shí)踐中，對(duì)涉嫌犯罪違紀(jì)行為通常采取“先紀(jì)后法”的處理模式，即由執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)作出黨紀(jì)政紀(jì)處分后移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。然而，在反腐執(zhí)紀(jì)移送司法程序中還存在著“推案子”“抹案子”“督案子”“重辦案”等問(wèn)題。為遏制腐敗蔓延勢(shì)頭和推進(jìn)全面依法治國(guó)、從嚴(yán)治黨，必須在實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開的前提下強(qiáng)化紀(jì)法銜接，著力加強(qiáng)反腐執(zhí)紀(jì)移送司法程序的國(guó)家立法，積極推進(jìn)紀(jì)委及時(shí)移送和檢察院提前介入，逐步實(shí)現(xiàn)紀(jì)委和檢察院職能的動(dòng)態(tài)調(diào)整，運(yùn)用法治思維和法治方式構(gòu)建科學(xué)的反腐敗體制機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]反腐執(zhí)紀(jì)；移送司法；程序銜接

黨的十八大以來(lái)，黨中央把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)提到事關(guān)生死存亡的高度，領(lǐng)導(dǎo)反腐執(zhí)紀(jì)和司法機(jī)關(guān)打出一記“打虎拍蠅”的組合拳。為了建立中國(guó)式反腐的法治體系，黨的十八屆四中全會(huì)提出，要加快推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系。習(xí)近平同志在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要善于用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗。最新修訂的《刑事訴訟法》《紀(jì)律處分條例》也明確了紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前的原則，進(jìn)一步規(guī)范了反腐執(zhí)紀(jì)移送司法的程序。當(dāng)前，反腐執(zhí)紀(jì)系統(tǒng)主要指黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、政府行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和預(yù)防腐敗局①黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，政府行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和預(yù)防腐敗局是政府組成部門，由于黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和政府行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行合署辦公，預(yù)防腐敗局在政府行政監(jiān)察機(jī)關(guān)加掛牌子并常設(shè)辦公室，因此黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)實(shí)際上履行反腐執(zhí)紀(jì)系統(tǒng)全部職能。，依照黨內(nèi)法規(guī)制度和行政法規(guī)處理違犯黨紀(jì)政紀(jì)行為。反腐司法系統(tǒng)主要指公安和檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)，依照國(guó)家法律懲治職務(wù)犯罪行為。反腐執(zhí)紀(jì)移送司法主要指反腐執(zhí)紀(jì)系統(tǒng)在紀(jì)律審查、行政監(jiān)察中，將涉嫌犯罪且需要追究刑事責(zé)任的問(wèn)題、線索及所涉款物等移送反腐司法系統(tǒng)依法處理的程序。實(shí)踐證明，反腐執(zhí)紀(jì)系統(tǒng)和司法系統(tǒng)是我國(guó)當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)一線的主要力量，通過(guò)法治的途徑更進(jìn)一步理順兩者關(guān)系并形成合力，是反腐敗工作由治標(biāo)轉(zhuǎn)入治本的關(guān)鍵一步。為此，探索和強(qiáng)化反腐執(zhí)紀(jì)移送司法程序的有效銜接，具有建設(shè)反腐敗法治的重要意義。

一、反腐執(zhí)紀(jì)移送司法的立法與實(shí)踐現(xiàn)狀

早在1978年中央紀(jì)委恢復(fù)重建和1979年《人民檢察院組織法》修改之時(shí)，就已確立了紀(jì)委負(fù)責(zé)違犯黨紀(jì)政紀(jì)、檢察院負(fù)責(zé)違法犯罪的工作格局。但在1997年前后，紀(jì)委和檢察院調(diào)查重大職務(wù)犯罪的關(guān)系，開始轉(zhuǎn)為紀(jì)委立案調(diào)查、查清事實(shí)后移送檢察院的模式，并逐漸固化成為辦理違紀(jì)涉嫌犯罪案件的基本程序。

（一）反腐執(zhí)紀(jì)移送司法的立法現(xiàn)狀

在國(guó)家法律層面，對(duì)反腐執(zhí)紀(jì)移送司法作出規(guī)定的主要是《行政監(jiān)察法》《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》和《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》。《刑事訴訟法》僅對(duì)行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的實(shí)物證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)作出規(guī)定，并沒(méi)有規(guī)定反腐執(zhí)紀(jì)移送司法的程序，相反規(guī)定了司法移送其他機(jī)關(guān)的程序①《刑事訴訟法》第108、173條和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第184條規(guī)定，對(duì)于不屬于檢察院管轄或者檢察院作出不立案、不起訴決定需要追求黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任的，移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理。。《行政監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理監(jiān)察事項(xiàng)中，發(fā)現(xiàn)所調(diào)查的事項(xiàng)涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)處理②《行政監(jiān)察法》第44條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理監(jiān)察事項(xiàng)中，發(fā)現(xiàn)所調(diào)查的事項(xiàng)不屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)移送有處理權(quán)的單位處理；涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)依法處理?！??！缎姓O(jiān)察法實(shí)施條例》規(guī)定，對(duì)于依照《行政監(jiān)察法》規(guī)定采取“兩指”措施的被監(jiān)察人員，經(jīng)調(diào)查涉嫌犯罪的應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)處理③《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》第13條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取行政監(jiān)察法第20條第3項(xiàng)規(guī)定的措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員批準(zhǔn)；經(jīng)調(diào)查證明違反行政紀(jì)律的被監(jiān)察人員涉嫌犯罪的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送司法機(jī)關(guān)依法處理。第20條第3項(xiàng)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查違反行政紀(jì)律行為時(shí)，可以根據(jù)實(shí)際情況和需要，責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在制定的時(shí)間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問(wèn)題作出解釋和說(shuō)明，但是不得對(duì)其實(shí)行拘禁或者變相拘禁。?！缎姓?zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》以國(guó)務(wù)院令的形式于2001年公布施行，其立法階位較低，僅限于破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等，且與當(dāng)前法規(guī)和實(shí)踐存在諸多矛盾。如在是否移送方面賦予行政執(zhí)法部門較大的自由裁量權(quán)，對(duì)移送標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限規(guī)定不明確，實(shí)踐中存在先罰后移、以罰代移等問(wèn)題[1]。這些法規(guī)為監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理監(jiān)察事項(xiàng)、采取監(jiān)察強(qiáng)制措施中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪移送司法提供了法律依據(jù)。然而，盡管紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行合署辦公，但從監(jiān)督性質(zhì)、監(jiān)督對(duì)象等方面來(lái)看都有本質(zhì)區(qū)別，因此上述法規(guī)條款嚴(yán)格來(lái)講不能作為紀(jì)檢機(jī)關(guān)紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪移送司法的法律依據(jù)。

在黨內(nèi)法規(guī)層面，對(duì)反腐執(zhí)紀(jì)移送司法作出規(guī)定的主要是《紀(jì)律處分條例》和《案件檢查工作條例》?！都o(jì)律處分條例》規(guī)定，紀(jì)檢機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)審理并追究黨紀(jì)責(zé)任后，認(rèn)為涉嫌違法犯罪的應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)處理④《紀(jì)律處分條例》第30條規(guī)定，黨員受到黨紀(jì)追究，涉嫌違法犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理。需要給予行政處分或者其他紀(jì)律處分的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)機(jī)關(guān)或者組織提出建議。?！栋讣z查工作條例》規(guī)定，在紀(jì)律審查⑤黨的十八大后，紀(jì)委聚焦主責(zé)主業(yè)推進(jìn)“三轉(zhuǎn)”，為與執(zhí)法相區(qū)別并突出執(zhí)紀(jì)特色，將“案件檢查”改稱為“紀(jì)律審查”。中發(fā)現(xiàn)黨員違紀(jì)同時(shí)又涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)適時(shí)移送司法機(jī)關(guān)處理⑥《案件檢查工作條例》第37條規(guī)定，調(diào)查中，若發(fā)現(xiàn)違紀(jì)黨員同時(shí)又觸犯刑律，應(yīng)適時(shí)將案件材料移送有關(guān)司法機(jī)關(guān)處理。。該條明確紀(jì)檢機(jī)關(guān)與國(guó)家法律對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送司法的規(guī)定相比可以看出，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)紀(jì)檢機(jī)關(guān)移送司法的規(guī)定具有較大余地。監(jiān)察機(jī)關(guān)移送司法具有較強(qiáng)的“時(shí)效性”，而紀(jì)檢機(jī)關(guān)移送司法則具有一定的“緩沖期”，從文義解釋來(lái)看以黨紀(jì)處理后移送為原則，而以黨紀(jì)處理前適時(shí)移送為例外。

（二）反腐執(zhí)紀(jì)移送司法的實(shí)踐現(xiàn)狀

紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)自1993年起合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱，統(tǒng)一由紀(jì)委履行紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能。黨的十八大以來(lái)，中央紀(jì)委監(jiān)察部聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的主業(yè)推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)深化“三轉(zhuǎn)”⑦十八屆中央紀(jì)委提出，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要根據(jù)黨章和黨內(nèi)法規(guī)要求，從黨中央對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的形勢(shì)判斷、工作要求出發(fā)，轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)。，進(jìn)一步強(qiáng)化了紀(jì)委對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。如中央紀(jì)委于2014年初對(duì)委部機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子分工進(jìn)行調(diào)整，明確各位紀(jì)委副書記分管的工作，紀(jì)委常委、監(jiān)察部副部長(zhǎng)分別協(xié)助紀(jì)委副書記分管工作的機(jī)制[2]。具體到反腐執(zhí)紀(jì)移送司法程序，紀(jì)委亦未明確區(qū)分紀(jì)檢或監(jiān)察移送的程序，統(tǒng)一由紀(jì)委案件管理部門行使相關(guān)職能。對(duì)于涉嫌犯罪的違犯黨紀(jì)政紀(jì)行為，通常先由紀(jì)委進(jìn)行紀(jì)律審查，作出黨紀(jì)政紀(jì)處分后再“建議司法機(jī)關(guān)依法處理”。隨著紀(jì)委“三轉(zhuǎn)”的不斷深化，紀(jì)律審查致力于改變以往貪大求全的模式，不再把違紀(jì)和違法的所有問(wèn)題都查清楚后直接“送上法庭”，倡導(dǎo)在確保質(zhì)量的前提下快查快結(jié)、快進(jìn)快出，把違犯紀(jì)律的主要問(wèn)題查清后，涉嫌犯罪的及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)繼續(xù)依法查處。這種轉(zhuǎn)變從當(dāng)前來(lái)看貫徹了中央紀(jì)委“把紀(jì)律挺在前面”的要求，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看體現(xiàn)了“紀(jì)法分離”的要求，執(zhí)紀(jì)和司法在反腐敗斗爭(zhēng)中的職能定位正在進(jìn)一步重構(gòu)，是法治思維和法治方式在反腐敗工作中的具體體現(xiàn)。然而，從中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站關(guān)于紀(jì)律審查的通報(bào)來(lái)看，對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)行為涉嫌犯罪的仍然采取執(zhí)紀(jì)審理后移送司法的模式⑧截止目前，省部級(jí)以上干部違紀(jì)斜線犯罪的全部是執(zhí)紀(jì)審理后移送司法，如現(xiàn)已移送司法機(jī)關(guān)處理的周永康、蔣潔敏、李東生、李崇禧、申維辰等30余人都是執(zhí)紀(jì)審理后移送。。無(wú)論如何，只要方向正確，邁出一步就是勝利。

二、反腐執(zhí)紀(jì)移送司法存在的主要問(wèn)題

（一）管轄重疊“推案子”問(wèn)題

所謂“推案子”問(wèn)題，主要指由于紀(jì)委和檢察院受理范圍重疊造成“管轄”不清的問(wèn)題。當(dāng)前，黨紀(jì)國(guó)法對(duì)涉嫌犯罪違紀(jì)行為的“管轄”并沒(méi)有明確規(guī)定。一是監(jiān)督對(duì)象重疊，根據(jù)《黨章》《紀(jì)律處分條例》和《行政監(jiān)察法》規(guī)定，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象主要包括黨的組織和黨員、國(guó)家行政機(jī)關(guān)和國(guó)家公務(wù)員以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員①《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第38條至第42條和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第5條規(guī)定紀(jì)檢機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象是黨員、黨組織，《行政監(jiān)察法》第2條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員。，這些人員必然受到國(guó)家法律的約束。二是監(jiān)督事項(xiàng)重疊，雖然最新修訂的《紀(jì)律處分條例》②2015年修訂的《紀(jì)律處分條例》按照紀(jì)法分開的原則，刪除了貪污賄賂、破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序、失職瀆職、侵犯黨員權(quán)利公民權(quán)利、妨害社會(huì)管理秩序等與《刑法》《治安管理處罰法》重復(fù)的內(nèi)容，將違紀(jì)行為劃分為違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律6類。已將與《刑法》《治安管理處罰法》等重復(fù)的全部79條內(nèi)容刪除，但并非不再追究黨員違法甚至犯罪行為的黨紀(jì)責(zé)任，并且專門規(guī)定了5種紀(jì)法銜接情況。因此，實(shí)踐中主要依靠紀(jì)委和檢察院在溝通中形成默契?？陀^上，紀(jì)委和檢察院在受理檢舉控告、報(bào)案舉報(bào)時(shí)有時(shí)存在觀望心態(tài)。特別是在原有執(zhí)紀(jì)司法銜接模式下，檢察院對(duì)紀(jì)委的依賴性比較強(qiáng)，習(xí)慣了吃現(xiàn)成飯因而辦案不夠積極主動(dòng)，甚至變相讓紀(jì)委代行偵查職能。

（二）當(dāng)送不送“抹案子”問(wèn)題

所謂“抹案子”問(wèn)題，主要指由于紀(jì)委和檢察院“自由裁量權(quán)”使用不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。實(shí)踐中，地方紀(jì)委考慮政治和社會(huì)影響或是受到人事利益關(guān)系干擾，有時(shí)對(duì)該移送司法的不移送，或是避重就輕不完全移送，這實(shí)質(zhì)上是一種“以罰代刑”的行為。王岐山在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上曾經(jīng)一針見(jiàn)血地指出,“有的人辦案不行,‘抹案子’卻很有辦法”。同時(shí)，對(duì)于紀(jì)委移送的案件，檢察院亦有可能受制于地方黨委政府而作出不予立案、撤銷案件決定或就部分犯罪行為提起公訴，使紀(jì)委作出的黨紀(jì)政紀(jì)處分陷于尷尬境地。出現(xiàn)“抹案子”問(wèn)題，歸根結(jié)底是權(quán)力監(jiān)督的問(wèn)題。一方面，從政治學(xué)視角來(lái)看，腐敗是公權(quán)力的非公共運(yùn)用，反腐敗最核心的是有效制約權(quán)力，而制約權(quán)力的權(quán)力失去制約本身也是一種腐敗。當(dāng)前對(duì)于“抹案子”的情況尚無(wú)明確的救濟(jì)途徑，如實(shí)踐中對(duì)紀(jì)委作出黨紀(jì)政紀(jì)處理而未移送司法的情況，檢察院通常不會(huì)再另案調(diào)查處理；對(duì)檢察院退回案件的情況，紀(jì)委亦不能提出異議，造成舉報(bào)人對(duì)處理結(jié)果的質(zhì)疑。另一方面，從法學(xué)視角來(lái)看，法治反腐要求“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，由于當(dāng)前黨紀(jì)國(guó)法尚不健全，對(duì)違紀(jì)行為認(rèn)定和處理缺乏定量描述，紀(jì)委和檢察院對(duì)違紀(jì)行為涉嫌犯罪的判斷可能存在不同認(rèn)識(shí)，容易造成在移送司法問(wèn)題上執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

（三）移而不交“督案子”問(wèn)題

所謂“督案子”問(wèn)題，主要指由于紀(jì)委在反腐敗工作中權(quán)威和主導(dǎo)的問(wèn)題。實(shí)踐中，紀(jì)委向檢察院移送問(wèn)題、線索時(shí)，一般包含查明的主要違紀(jì)違法事實(shí)和初步結(jié)論意見(jiàn)、證據(jù)材料、自首、坦白、立功情節(jié)以及需進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)的問(wèn)題線索材料等。為保證黨紀(jì)政紀(jì)處分與司法處罰的一致性，紀(jì)委通常根據(jù)《行政監(jiān)察法》第44條“接受移送的單位或者機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果告知監(jiān)察機(jī)關(guān)”之規(guī)定跟進(jìn)檢察院、法院對(duì)案件的辦理情況。雖然司法改革將推進(jìn)“省以下法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”作為確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)的重要舉措，但仍然不能割斷司法機(jī)關(guān)與地方黨委政府千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。個(gè)別地方紀(jì)委尚不能正確認(rèn)識(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)與司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)的關(guān)系，在移送材料中對(duì)司法機(jī)關(guān)辦理刑事案件提出“建議”，或者錯(cuò)誤地利用其協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的職權(quán)向司法機(jī)關(guān)施壓，破壞了法治的公平公正。

（四）各自為戰(zhàn)“重辦案”問(wèn)題

所謂“重辦案”問(wèn)題，主要指檢察院對(duì)紀(jì)委移送的問(wèn)題、線索認(rèn)定的問(wèn)題。一方面，從程序方面來(lái)看，紀(jì)委經(jīng)過(guò)受理、核實(shí)、立案、調(diào)查、移送審理等程序，在掌握大量證據(jù)的前提下基本可以確定違紀(jì)人員的犯罪事實(shí)，但檢察院在接受移送后仍然需要重新啟動(dòng)偵查程序。另一方面，從證據(jù)方面來(lái)看，對(duì)于紀(jì)委移送的言詞證據(jù)原則上應(yīng)當(dāng)重新收集，對(duì)于紀(jì)委收集的實(shí)物證據(jù)能否依據(jù)《刑事訴訟法》第52條③《刑事訴訟法》第52條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”。規(guī)定轉(zhuǎn)化存在爭(zhēng)議，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》“根據(jù)法律、法規(guī)賦予的職責(zé)查處行政違法、違紀(jì)案件的組織屬于本條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)”的規(guī)定有擴(kuò)大解釋之嫌。因此，對(duì)于涉嫌犯罪違紀(jì)行為，相當(dāng)于紀(jì)委和檢察院分別走一遍程序，由于違紀(jì)問(wèn)題和犯罪行為交叉重疊，必然在調(diào)查取證中進(jìn)行大量重復(fù)或相似工作，面對(duì)當(dāng)前依然嚴(yán)峻復(fù)雜的腐敗局面和捉襟見(jiàn)肘的執(zhí)紀(jì)司法資源，亟待進(jìn)一步作出調(diào)整實(shí)現(xiàn)反腐執(zhí)紀(jì)和司法力量的整合。

三、反腐執(zhí)紀(jì)移送司法的理論和現(xiàn)實(shí)意義

盡管反腐執(zhí)紀(jì)移送司法相關(guān)法規(guī)制度尚不完善，在實(shí)踐中也存在諸多問(wèn)題，但在今后一段時(shí)期內(nèi)仍然具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)要求

1993年黨中央首次提出反腐敗形勢(shì)“嚴(yán)峻”，此后一直沿用“依然嚴(yán)峻”的判斷，十八大以來(lái)黨中央對(duì)反腐敗形勢(shì)的定位改為“依然嚴(yán)峻復(fù)雜”。一方面是“老虎盤踞”與“山頭主義”，查處的區(qū)域性、系統(tǒng)性、家族式、塌方式腐敗問(wèn)題表明了當(dāng)前腐敗現(xiàn)象的嚴(yán)重性；另一方面是“蒼蠅遍野”與“小官巨貪”，群眾身邊的腐敗、雁過(guò)拔毛式腐敗嚴(yán)重?fù)p害了黨在群眾中執(zhí)政地位。形勢(shì)決定任務(wù)，當(dāng)前腐敗活動(dòng)的特點(diǎn)決定必須綜合運(yùn)用執(zhí)紀(jì)和司法手段強(qiáng)力反腐。腐敗與政治關(guān)聯(lián)密切，人事腐敗是最大的腐敗，腐敗問(wèn)題無(wú)不與復(fù)雜的人事、利益關(guān)系相生相伴。十八屆中央紀(jì)委致力于推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化提出了“兩個(gè)為主”①黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告。各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主。，進(jìn)一步強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，使紀(jì)委的權(quán)威性得到顯著提高。在查辦重要崗位領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”腐敗案件中，由于檢察院對(duì)地方黨委的從屬性仍然較強(qiáng)，如果紀(jì)委不介入調(diào)查，僅僅依靠檢察院查處阻力會(huì)很大。在當(dāng)前情況下，從功利主義角度來(lái)看，由紀(jì)委首先對(duì)重大違紀(jì)涉嫌犯罪行為進(jìn)行審查處理具有一定制度優(yōu)勢(shì)。

（二）全面依法治國(guó)的要求

依法治國(guó)首先要求依規(guī)治黨，其中最根本的就是要解決“紀(jì)法不分”問(wèn)題。一方面，黨紀(jì)不能代替國(guó)法，紀(jì)委不是黨內(nèi)的公檢法。實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開是破解反腐執(zhí)紀(jì)和司法機(jī)關(guān)在查辦涉嫌犯罪違紀(jì)案件中存在“重辦案”問(wèn)題的良策，實(shí)踐中一些地方紀(jì)委簡(jiǎn)單以“聯(lián)合辦案”的形式避免重復(fù)勞動(dòng)，而紀(jì)委、公安、檢察、法院、財(cái)政、審計(jì)等執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)“一體化”辦案模式，難免有追求效率而損害程序公正之嫌。通過(guò)修訂《紀(jì)律處分條例》劃定黨紀(jì)和國(guó)法的邊界，通過(guò)職能調(diào)整理順執(zhí)紀(jì)和司法的職權(quán)，讓紀(jì)委和檢察院各司其職、共同發(fā)力是法治反腐的發(fā)展方向。

另一方面，紀(jì)法分開不等于紀(jì)法隔絕，違法犯罪都是破紀(jì)在先，在紀(jì)委推動(dòng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)向“四種形態(tài)”②2015年9月，王岐山在福建調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)：“黨內(nèi)關(guān)系要正?；?，批評(píng)和自我批評(píng)要經(jīng)常開展，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài)；黨紀(jì)輕處分和組織處理要成為大多數(shù)；對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)的重處分、作出重大職務(wù)調(diào)整應(yīng)當(dāng)是少數(shù)；而嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的只能是極極少數(shù)?！鞭D(zhuǎn)變的過(guò)程中，還有大量涉嫌犯罪的違紀(jì)存量需要消化。反腐執(zhí)紀(jì)和司法機(jī)關(guān)在不重疊的領(lǐng)域也有各自特有的職能優(yōu)勢(shì)，特別在由“權(quán)力反腐”“運(yùn)動(dòng)反腐”逐步轉(zhuǎn)向“法治反腐”的過(guò)程中，檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)更有利于實(shí)現(xiàn)懲治腐敗與保障人權(quán)的統(tǒng)一。紀(jì)委不是司法機(jī)關(guān)，其調(diào)查手段和強(qiáng)制措施都比較有限，而檢察院有許多法律賦予的權(quán)力，如《刑事訴訟法》第148條規(guī)定的技術(shù)偵查措施只能由檢察院批準(zhǔn)交相關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行，這些措施對(duì)于偵破重大復(fù)雜腐敗案件往往能夠發(fā)揮至關(guān)重要的作用。另外，法律對(duì)司法機(jī)關(guān)具體辦案的期限、調(diào)查取證等作出了系統(tǒng)完備的規(guī)定，在查清主要違紀(jì)事實(shí)后由檢察院繼續(xù)查處違法犯罪事實(shí)，有利于彰顯程序正義和保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。

（三）全面從嚴(yán)治黨的要求

全面從嚴(yán)治黨體現(xiàn)在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)方面就是要做到“紀(jì)嚴(yán)于法”“紀(jì)在法前”。黨紀(jì)和國(guó)法體現(xiàn)意志、約束對(duì)象不同，國(guó)法體現(xiàn)國(guó)家意志，約束全體公民和法人，黨紀(jì)體現(xiàn)黨組織意志，約束全體黨員和黨組織。黨的先進(jìn)性決定黨紀(jì)要求必須嚴(yán)于國(guó)法要求，普通公民和法人違法犯罪要受到國(guó)法懲治，作為具有政治信仰的黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和黨組織違法犯罪不但要受到國(guó)法懲治，還要受到嚴(yán)肅的黨紀(jì)處理。“紀(jì)在法前”把握了紀(jì)法貫通的關(guān)鍵和要害，“把紀(jì)律和規(guī)矩挺在法律前面”實(shí)現(xiàn)“紀(jì)法分開”決不是放縱黨員違法犯罪，而是要為黨員劃出清晰的法律“紅線”、紀(jì)律“底線”、道德“高線”，紀(jì)委和司法機(jī)關(guān)既要管好“三線”劃定各自“領(lǐng)地”，也要共同管住“三線”之間的交叉地帶，避免“要么好同志，要么階下囚”，實(shí)現(xiàn)“紀(jì)法貫通”織密懲治和預(yù)防腐敗的制度之網(wǎng)仍然任重道遠(yuǎn)。

四、反腐執(zhí)紀(jì)移送司法的進(jìn)路展望

改造反腐執(zhí)紀(jì)移送司法程序，既要遵循法治規(guī)律也要尊重現(xiàn)實(shí)國(guó)情，必須加強(qiáng)反腐執(zhí)紀(jì)移送司法的國(guó)家立法，通過(guò)推進(jìn)紀(jì)委及時(shí)移送和監(jiān)察院提前介入實(shí)現(xiàn)紀(jì)法無(wú)縫有效銜接，逐步探索構(gòu)建運(yùn)用法治思維和法治方式反腐敗的科學(xué)機(jī)制。

（一）加強(qiáng)國(guó)家立法

于法有據(jù)既是依法治國(guó)的原則，也是黨依法執(zhí)政的重要前提。加強(qiáng)和改進(jìn)反腐執(zhí)紀(jì)移送司法工作，最為緊迫的任務(wù)就是加強(qiáng)立法支持。

首先，應(yīng)當(dāng)明確紀(jì)委和檢察院對(duì)涉嫌犯罪違紀(jì)行為的“管轄權(quán)”，著力解決“推案子”問(wèn)題。《行政監(jiān)察法》《黨章》規(guī)定了在辦理監(jiān)察事項(xiàng)或紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的移送情形，但對(duì)紀(jì)委是否有權(quán)審查處理事項(xiàng)沒(méi)有明確規(guī)定，造成紀(jì)委因缺少法規(guī)依據(jù)認(rèn)識(shí)模糊或者底氣不足。需要指出的是，紀(jì)委的管轄不是司法管轄，堅(jiān)持“紀(jì)法分開”是大的原則，在這個(gè)原則下逐步建立完善紀(jì)委和司法機(jī)關(guān)受理通報(bào)和協(xié)調(diào)機(jī)制，讓執(zhí)紀(jì)和司法偵查機(jī)關(guān)更加積極主動(dòng)查辦違紀(jì)違法問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)明確反腐執(zhí)紀(jì)移送司法程序的合法地位，由《刑事訴訟法》對(duì)執(zhí)紀(jì)移交司法的程序作出明確規(guī)定，作為司法機(jī)關(guān)受理案件的法定途徑。

其次，應(yīng)當(dāng)對(duì)執(zhí)紀(jì)移送司法的證據(jù)轉(zhuǎn)化作出具體規(guī)定，著力解決“重辦案”問(wèn)題。一方面，由于實(shí)物證據(jù)的客觀性較強(qiáng)，在一定條件下轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)有利于提高執(zhí)紀(jì)和司法的效率，這與《刑事訴訟法》對(duì)于行政證據(jù)的轉(zhuǎn)化精神是一致的；另一方面，黨員肩負(fù)的政治責(zé)任要求其必須如實(shí)向組織坦白違紀(jì)違法行為，紀(jì)律審查在獲取審查對(duì)象直接言辭證據(jù)方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，盡管言詞證據(jù)的效力不及實(shí)物證據(jù)，但對(duì)于認(rèn)定客觀事實(shí)和犯罪嫌疑人認(rèn)罪伏法具有重要意義。

最后，應(yīng)當(dāng)對(duì)執(zhí)紀(jì)移送司法的條件、內(nèi)容、方式、監(jiān)督等作出具體規(guī)定，著力解決“抹案子”問(wèn)題。用嚴(yán)格程序?qū)?zhí)紀(jì)和司法行為進(jìn)行制約，一方面要強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)案件管理和審理監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督，逐步健全司法監(jiān)督，探索建立社會(huì)組織等社會(huì)監(jiān)督，讓執(zhí)紀(jì)移送司法去“神秘化”在陽(yáng)光下運(yùn)行①如中國(guó)香港特別行政區(qū)施行的廉政公署制度在民主監(jiān)督、信息公開等方面的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。參見(jiàn)段龍飛、任建明：《香港反腐敗制度體系研究》，中國(guó)方正出版社2010年版，第59-60、108-112頁(yè)。；另一方面，要建立完善執(zhí)紀(jì)移送司法救濟(jì)機(jī)制，在出現(xiàn)“當(dāng)送不送”“不當(dāng)移送”情況下及時(shí)啟動(dòng)、有效糾正，更好地促進(jìn)執(zhí)紀(jì)和司法機(jī)關(guān)依法執(zhí)紀(jì)司法。

（二）紀(jì)委及時(shí)移送

及時(shí)移送既是黨紀(jì)國(guó)法的要求，也是紀(jì)委聚焦主責(zé)主業(yè)實(shí)現(xiàn)“三轉(zhuǎn)”的必然要求。

首先，紀(jì)委要轉(zhuǎn)變工作理念。不能再以“辦大案”論英雄，要用好紀(jì)律這把管黨治黨的尺子，由重拳反腐以治標(biāo)為治本贏得時(shí)間，逐步轉(zhuǎn)入紀(jì)律建設(shè)這個(gè)治本之策。實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)和國(guó)法的有效銜接，既要管住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，更要管住普通黨員這個(gè)“絕對(duì)多數(shù)”；既要用紀(jì)律處分、組織處理管住違紀(jì)行為，也要用移送司法管住嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌犯罪行為。

其次，紀(jì)委要牢固樹立法治思維，解決“督案子”問(wèn)題。既要守住紀(jì)律防線寸土不讓，也要避免“越線”“過(guò)界”超越職權(quán)干預(yù)司法。在紀(jì)律審查階段，紀(jì)委負(fù)主責(zé)，可以根據(jù)法律授權(quán)要求司法行政機(jī)關(guān)予以支持配合。在犯罪偵查階段，司法機(jī)關(guān)負(fù)主責(zé)，紀(jì)委要注意轉(zhuǎn)變身份，切實(shí)配合司法機(jī)關(guān)查明事實(shí)、收取證據(jù)。逐步實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)和司法關(guān)系正常化，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)的統(tǒng)一。

最后，紀(jì)委要善于運(yùn)用法治方式。以往，紀(jì)委審查黨員領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌犯罪事項(xiàng)，占據(jù)了紀(jì)檢部門大量的人力物力，由于時(shí)間精力限制客觀上造成了反腐敗帶有“選擇性”色彩，這不但不符合公平公正的法治理念，而且造成新的權(quán)力濫用而被違紀(jì)違法分子尋租。當(dāng)前，紀(jì)委審查涉嫌犯罪違紀(jì)行為要適應(yīng)“短平快”的模式，一方面提高紀(jì)律審查的數(shù)量和效率，更好適應(yīng)“減少腐敗存量，遏制腐敗增量”的形勢(shì)任務(wù)要求，另一方面為今后逐步轉(zhuǎn)向查辦腐敗案件以司法機(jī)關(guān)為主奠定基礎(chǔ)。

（三）檢察院提前介入

檢察院提前介入與檢察院參與聯(lián)合辦案的根本區(qū)別在于，檢察院是否以獨(dú)立主體身份行使偵查權(quán)。檢察院參與聯(lián)合辦案通常采用人員借調(diào)的方式，實(shí)質(zhì)上仍然以紀(jì)委的主體身份進(jìn)行紀(jì)律審查活動(dòng)。檢察院提前介入則采取與紀(jì)委“并行”調(diào)查的方式，分別以各自主體身份進(jìn)行刑事偵查和紀(jì)律審查活動(dòng)。檢察院提前介入關(guān)鍵要把握好必要性和合法性，否則就會(huì)造成司法權(quán)的濫用。

檢察院提前介入調(diào)查，首先是查清事實(shí)的要求。紀(jì)委沒(méi)有司法調(diào)查權(quán)，如監(jiān)視居住、技術(shù)偵查等手段只能由檢察院依法行使。其次是收集證據(jù)的需要。從紀(jì)委紀(jì)律審查到移送司法存在時(shí)間差，特別在對(duì)違紀(jì)人員采取“兩規(guī)”“兩指”措施的，可能在這個(gè)期間造成證據(jù)的滅失。紀(jì)委的調(diào)查措施不具有強(qiáng)制性，特別對(duì)“污點(diǎn)證人”難以進(jìn)行有效控制，容易造成證據(jù)斷鏈，使檢察院公訴事項(xiàng)由于證據(jù)不充分而不得不打折扣。最后是提高效率的需要。檢察院盡早介入開展調(diào)查取證，縮短了查辦案件和轉(zhuǎn)化證據(jù)的期間，有利于及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)注彰顯法治正義。在當(dāng)前法律規(guī)定框架下，檢察院提前介入主要依據(jù)《刑事訴訟法》第110條關(guān)于“迅速進(jìn)行審查”的規(guī)定①《刑事訴訟法》第110條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)對(duì)于報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進(jìn)行審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)立案；認(rèn)為沒(méi)有犯罪事實(shí)，或者犯罪事實(shí)顯著輕微，不需要追求刑事責(zé)任的時(shí)候，不予立案，并將不練的原因通知控告人?？馗嫒巳绻环?，可以申請(qǐng)復(fù)議?！?，根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第3章第2節(jié)之規(guī)定啟動(dòng)初查程序，待紀(jì)委查清主要違紀(jì)事實(shí)移送檢察院后，辦理立案手續(xù)開展后續(xù)偵查工作。《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂工作若干問(wèn)題的決定》第16條對(duì)這一程序進(jìn)一步作出規(guī)定，明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的重大違紀(jì)涉嫌犯罪案件，根據(jù)了解情況、熟悉案情的需要，應(yīng)當(dāng)積極介入②《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂工作若干問(wèn)題的決定》第16條規(guī)定，各級(jí)檢察院要積極支持紀(jì)委對(duì)有關(guān)案件的協(xié)調(diào)。對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦的重大違紀(jì)違法案件，需要了解情況，熟悉案情的，應(yīng)該積極介入。。今后，應(yīng)當(dāng)從立法上對(duì)檢察院提前介入予以確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)反腐執(zhí)紀(jì)與司法的無(wú)縫銜接。

（四）增強(qiáng)司法權(quán)威

在我國(guó)反腐敗工作實(shí)踐中，逐步探索形成了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。其中，紀(jì)委成為反腐敗斗爭(zhēng)一線的主導(dǎo)力量，司法機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查職能逐漸被弱化。究其原因，一方面由于在反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制中司法機(jī)關(guān)居于從屬地位，檢察院與紀(jì)委相比在主動(dòng)發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪方面動(dòng)力不足；另一方面紀(jì)委相對(duì)寬松的“兩規(guī)”“兩指”措施與受到嚴(yán)格限制的司法強(qiáng)制措施相比更利于具體案件的偵破。然而，存在不能證明合理，黨員干部與普通公民違法犯罪在法律上并無(wú)區(qū)別不應(yīng)區(qū)別對(duì)待，先由紀(jì)委查處再“建議”檢察院立案的方式亦有超越法律之嫌。因此，盡管當(dāng)前反腐執(zhí)紀(jì)移送司法的模式具有一定的制度優(yōu)勢(shì)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不利于司法機(jī)關(guān)在反腐敗工作中權(quán)威的樹立，也不符合法治反腐的精神要求。今后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步理順執(zhí)紀(jì)和司法的關(guān)系，凡屬涉嫌職務(wù)犯罪的一律交給司法機(jī)關(guān)處理，逐步從檢察院提前介入轉(zhuǎn)為獨(dú)立立案，從紀(jì)委審查處理后移送檢察院立案?jìng)刹檗D(zhuǎn)為司法機(jī)關(guān)刑事處罰后移送紀(jì)委給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，在更高的水平上實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分離和紀(jì)法貫通。

綜上所述，執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)是當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)的主要力量，既不能互相替代或互相割裂，也不能混為一體。在全面依法治國(guó)和依規(guī)治黨的大背景下改進(jìn)反腐執(zhí)紀(jì)移送司法程序，前提是實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開確保執(zhí)紀(jì)和司法機(jī)關(guān)依紀(jì)依法獨(dú)立行使職權(quán)，關(guān)鍵在于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下執(zhí)紀(jì)和司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，進(jìn)一步明確反腐執(zhí)紀(jì)移送司法的條件、內(nèi)容、方式，建立通報(bào)反饋和監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，健全程序規(guī)范和證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則，在推進(jìn)紀(jì)委及時(shí)移送和檢察院提前介入中實(shí)現(xiàn)紀(jì)委和檢察院職能的動(dòng)態(tài)調(diào)整，使反腐執(zhí)紀(jì)和司法機(jī)關(guān)各自執(zhí)好黨紀(jì)和國(guó)法的尺子，更加聚焦主責(zé)主業(yè)，形成嚴(yán)厲懲治腐敗合力。

[參考文獻(xiàn)]

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[2]楊曉渡.中央紀(jì)委監(jiān)察部機(jī)關(guān)聚焦中心任務(wù)深化“三轉(zhuǎn)”[EB/OL ].http://www.v.mos.gov.cn/zhibo18/index. shtml，2014-05-26.

[責(zé)任編輯：戴慶瑄]

[中圖分類號(hào)]D916

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1004- 4434(2016)03- 0094 -06

[作者簡(jiǎn)介]張思堯，中國(guó)人民公安大學(xué)法學(xué)院訴訟法學(xué)專業(yè)在職博士研究生，就職于中央紀(jì)委；李佳，中國(guó)人民公安大學(xué)刑事偵查學(xué)院偵查學(xué)在職博士研究生，就職于最高人民檢察院，北京100038