少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題研究

謝尚果，胡美術(shù)

少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題研究

謝尚果，胡美術(shù)

通過(guò)對(duì)少數(shù)民族地區(qū)傳統(tǒng)扶貧機(jī)制及當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題進(jìn)行梳理，認(rèn)為既要發(fā)揮政策、資金、社會(huì)保障、介入型社會(huì)組織等在精準(zhǔn)扶貧中的作用，更要因地制宜，大力發(fā)揮扶貧對(duì)象個(gè)體、內(nèi)生型社會(huì)組織及鄉(xiāng)賢等作用，實(shí)現(xiàn)就地扶貧、扶貧工作本地化，才能建立起有效的實(shí)現(xiàn)共同富裕的長(zhǎng)效扶貧機(jī)制。

精準(zhǔn)扶貧；民族地區(qū)；散雜居；社會(huì)治理；公共事務(wù)

一、問(wèn)題的提出

貧困是相對(duì)的、動(dòng)態(tài)的、持續(xù)存在的，貧困問(wèn)題是世界范圍內(nèi)客觀存在的。國(guó)際社會(huì)對(duì)減貧問(wèn)題進(jìn)行了持續(xù)關(guān)注，2000年9月，由聯(lián)合國(guó)倡導(dǎo)共計(jì)189個(gè)國(guó)家簽署的《聯(lián)合國(guó)千年宣言》制定了到2020年至少使1億貧困人口生活得到明顯改善的宏偉目標(biāo)。扶貧問(wèn)題不僅關(guān)系到貧困群體的獲得感、幸福感，也關(guān)系到國(guó)家及社會(huì)的有效治理，在“精準(zhǔn)扶貧”階段，我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)扶貧情況如何？值得我們持續(xù)關(guān)注。

在少數(shù)民族地區(qū)扶貧研究方面，楊定玉[1]作了較為詳盡的梳理。相關(guān)研究主要集中在如下方面：一是關(guān)于“精準(zhǔn)扶貧”理論及思想的解析。主要涉及精準(zhǔn)扶貧的概念、內(nèi)容、特征等。主要代表人物有汪三貴、郭子豪[2]、唐任伍[3]等。其中，黃承偉[4]等認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧最重要的核心內(nèi)容是“真扶貧、扶真貧”。按照扶貧的步驟，也可調(diào)整為“扶真貧、真扶貧”。二是關(guān)于扶貧歷史背景與精準(zhǔn)扶貧困境的考察。主要涉及扶貧政策的背景分析、扶貧現(xiàn)實(shí)困境及挑戰(zhàn)剖析等。主要代表人物有楊占國(guó)、于躍洋[5]、左停、楊雨鑫等[6]。其中，王延中[7]等從加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)小康社會(huì)建設(shè)的意義及現(xiàn)實(shí)的困難出發(fā)，提出了相應(yīng)的對(duì)策，不失為對(duì)少數(shù)民族地區(qū)扶貧工作的有益探索。三是關(guān)于精準(zhǔn)扶貧面臨的問(wèn)題及實(shí)現(xiàn)路徑的分析。主要代表人物有董家豐[8]、張靜[9]等。其中，何丕潔[10]從支持職業(yè)教育發(fā)展，培育新型農(nóng)民，對(duì)殘疾人等特殊群體開展專項(xiàng)職業(yè)教育培訓(xùn)的角度進(jìn)行了探索，與秦紅增[11]教授“文化農(nóng)民”的培育理念不謀而合。四是關(guān)于對(duì)精準(zhǔn)扶貧考核、評(píng)估的研究。其中，鄧維杰[12]發(fā)現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中存在的“排斥”現(xiàn)象是導(dǎo)致“無(wú)法精準(zhǔn)”的根本原因，創(chuàng)造性提出建立自上而下和自下而上相融的幫扶機(jī)制，并通過(guò)第三方全程考核監(jiān)控機(jī)制；孫璐[13]認(rèn)為要建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制和建立專業(yè)的扶貧績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)，為精準(zhǔn)扶貧工作提供相關(guān)支持。除此之外，一些專家新近研究成果主要集中在如對(duì)精準(zhǔn)扶貧“六個(gè)精準(zhǔn)”的解讀[14]、系統(tǒng)思維精準(zhǔn)脫貧機(jī)制[15]等研究方面。前人的研究多從理論、宏觀或單一視角等對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題進(jìn)行了探討，但微觀與個(gè)案研究較少，即關(guān)注精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐成果鮮見。本文擬從政府、社會(huì)、民間組織、“第一書記”及扶貧對(duì)象互動(dòng)維度深入解析少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題，從內(nèi)生與回應(yīng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理、突擊式扶貧與漸進(jìn)式扶貧機(jī)制利弊等角度分析當(dāng)前少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐，求教專家。

一般來(lái)看，少數(shù)民族大多居住在我國(guó)東北、西北、西南、東南等邊境地區(qū)、西部地區(qū)及省際交界區(qū)，多以“大雜居、小聚居”或與其他族群形成嵌入式等居住形式，自然環(huán)境相對(duì)惡劣。由于受歷史原因及新中國(guó)成立后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期推行的不均衡發(fā)展政策影響，逐漸形成了少數(shù)民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱、教育投入嚴(yán)重滯后、人才匱乏、現(xiàn)代科技欠發(fā)展、人均擁有可支配收入低等格局，“老、少、邊、窮”為少數(shù)民族地區(qū)特點(diǎn)的經(jīng)典寫照。我國(guó)現(xiàn)有的7000多萬(wàn)農(nóng)村貧困人口中，大多為少數(shù)民族或集中在少數(shù)民族地區(qū)[16]。與此同時(shí)，少數(shù)民族擁有豐富的綠水青山等自然資源、傳統(tǒng)文化資源、紅色旅游資源等亟待開發(fā)。

二、少數(shù)民族地區(qū)傳統(tǒng)扶貧減貧機(jī)制概述

一般情況，少數(shù)民族地區(qū)傳統(tǒng)扶貧減貧多依靠激發(fā)個(gè)人主觀能動(dòng)性、鄉(xiāng)賢及能人的帶動(dòng)、教育和科技的推動(dòng)，宗族組織等內(nèi)生型社會(huì)組織在扶貧減貧工作中也發(fā)揮了評(píng)價(jià)、激勵(lì)、兜底及協(xié)調(diào)作用。

（一）扶貧減貧注重發(fā)揮扶貧對(duì)象的主觀能動(dòng)性

在我國(guó)民間社會(huì)，“好逸惡勞”與“不慈不孝”一樣不被傳統(tǒng)社會(huì)寬宥，由此而建立起來(lái)的“恥感文化”教化和激勵(lì)著民眾，大多數(shù)人不愿意被熟人社會(huì)貼上類似的標(biāo)簽，少數(shù)民族地區(qū)也不例外。由此，在我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)，事實(shí)上存在著非官方的、卻擁有一定影響力的持續(xù)內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制。而這種內(nèi)生動(dòng)力之所以持續(xù)生成并發(fā)揮實(shí)效，往往是由于這種內(nèi)生動(dòng)力來(lái)源于普通的民眾智慧，同時(shí)上升為熟人社會(huì)的共識(shí)，基于共識(shí)形成的“恥感文化”不僅有其深厚的底蘊(yùn)和根基，最重要的是在回應(yīng)質(zhì)疑或懲戒過(guò)程中能夠引起大家的共鳴，切實(shí)發(fā)揮“恥感文化”的教化與激勵(lì)作用，激發(fā)和堅(jiān)定貧困對(duì)象的脫貧意愿和內(nèi)在動(dòng)力，為外界“介入”幫扶發(fā)揮先導(dǎo)作用。

（二）注重發(fā)揮鄉(xiāng)賢引導(dǎo)及幫扶作用

在21世紀(jì)以前，我國(guó)大多數(shù)少數(shù)民族地區(qū)仍保持著互助性、群體性的生活及生產(chǎn)方式，以提高工作效率和抵御風(fēng)險(xiǎn)。鄉(xiāng)賢作為地方的“明白人”，深度參與到普通百姓的生產(chǎn)生活中，累積了一定的信任，從而擁有一定威望。一方面，鄉(xiāng)賢通過(guò)教化引導(dǎo)知識(shí)水平有限的貧困村民組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)；另一方面，鄉(xiāng)賢可在一定范圍內(nèi)組織族人及鄰里對(duì)勞動(dòng)力短缺的困難戶進(jìn)行 “搶種搶收”方面的勞動(dòng)力支援。這一傳統(tǒng)的幫扶機(jī)制通過(guò)鄉(xiāng)賢的作用在相對(duì)閉合的熟人社會(huì)中生成和運(yùn)行，在傳統(tǒng)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，這種俗稱“轉(zhuǎn)工（換工）”的以交換勞動(dòng)力為主而不以金錢為結(jié)算形式的互助，客觀上解決了在勞動(dòng)力、金錢等方面同時(shí)短缺所帶來(lái)的困境。

（三）注重發(fā)揮能人的帶動(dòng)作用

相較而言，我國(guó)大多數(shù)少數(shù)民族地區(qū)民眾對(duì)融入市場(chǎng)的行為持謹(jǐn)慎態(tài)度，對(duì)于外族多保持著“非我族類，其心必異”的慣性警惕。這種天然的對(duì)外界恐懼心理長(zhǎng)期存在，需要更長(zhǎng)時(shí)間才能逐步消除，并非一日之功。與此同時(shí)，少數(shù)民族地區(qū)也不乏很多有能力為鄉(xiāng)親們服務(wù)、而且也愿意為鄉(xiāng)親們的發(fā)展服務(wù)的“能人”。這些能人在鄉(xiāng)親們的眼皮下長(zhǎng)大，鄉(xiāng)親們對(duì)于他們的性格、能力及優(yōu)缺點(diǎn)等非常熟悉。因此，建立在客觀認(rèn)知和熟人“面子文化”中的特殊信任關(guān)系得以有效建立，鄉(xiāng)親們的“大屋小事”都愿意通過(guò)“能人”搭橋來(lái)處理。因而，在傳統(tǒng)的扶貧減貧乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，少數(shù)民族更多信任本民族能人的能力，也愿意通過(guò)本民族能人帶動(dòng)，求得自身發(fā)展。

（四）注重發(fā)揮教育及科技的引領(lǐng)作用

一般來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)的扶貧和減貧更加重視發(fā)揮教育及科技的引領(lǐng)作用，“耕讀為本”是大多數(shù)農(nóng)村傳統(tǒng)教育的核心部分，被用來(lái)作為家訓(xùn)的大有人在，少數(shù)民族地區(qū)概莫能外。傳統(tǒng)中國(guó)，“學(xué)而優(yōu)則仕”的文化氛圍一定程度上激勵(lì)著人們通過(guò)自身乃至家族的努力來(lái)獲得社會(huì)的認(rèn)可，從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了傳統(tǒng)農(nóng)村重視教育的作用，尤其重視通過(guò)讀書擺脫貧困、獲得認(rèn)同的心理和實(shí)踐客觀存在。與此同時(shí)，由此培養(yǎng)出來(lái)的大量人才，客觀上推動(dòng)了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

（五）注重發(fā)揮宗族組織等的評(píng)價(jià)、激勵(lì)、兜底及協(xié)調(diào)功能

提到宗族，大多會(huì)想到漢族宗族組織的強(qiáng)大作用，而少數(shù)民族也非常注重宗族等內(nèi)生型社會(huì)組織的發(fā)展，部分少數(shù)民族更是通過(guò)族內(nèi)通婚等多種形式強(qiáng)化宗族組織的作用。少數(shù)民族地區(qū)傳統(tǒng)宗族組織運(yùn)行，客觀上解決了惡劣生存條件下集中資源辦大事的難題。因?yàn)樵谧谧鍍?nèi)部，彼此比較了解，對(duì)相應(yīng)問(wèn)題的及時(shí)有效回應(yīng)能夠得到大家的認(rèn)同，能夠激發(fā)大家的同情心和內(nèi)生動(dòng)力，部分因?yàn)閼卸?、惡?xí)等行為致貧行為客觀上得到遏制或懲罰，在有限的條件下，期望通過(guò)讀書改變貧窮狀況的行為能夠得到及時(shí)有效的支持，而且能夠持續(xù)。有效的精準(zhǔn)扶助、兜底、慰藉和獎(jiǎng)懲族內(nèi)個(gè)體功過(guò)的方式，對(duì)于扶貧減貧工作以及社會(huì)的有效治理有著一定的借鑒意義。

三、當(dāng)前少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐存在的問(wèn)題及原因

當(dāng)前少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧落實(shí)效果不好主要表現(xiàn)在政府大包大攬、錯(cuò)位越位情況時(shí)有發(fā)生、協(xié)同治理機(jī)制尚未形成。具體表現(xiàn)在制度保障不足、個(gè)體內(nèi)生動(dòng)力未充分激發(fā)、內(nèi)生型社會(huì)組織發(fā)揮作用不明顯、政策解讀及落實(shí)不到位、問(wèn)題收集及反饋能力差、扶智層面出現(xiàn)偏差，以及未將精準(zhǔn)扶貧工作與社會(huì)治理有機(jī)結(jié)合。

（一）制度規(guī)范及保障不到位

缺乏專門針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)扶貧減貧的法規(guī)。從當(dāng)前來(lái)看，我國(guó)基層政府在應(yīng)對(duì)扶貧減貧工作中，主要運(yùn)用的有《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《自然災(zāi)害救助條例》《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》《社會(huì)救助暫行辦法》《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例》等。盡管這些法律、條例、辦法等大多得以貫徹落實(shí)，確實(shí)為少數(shù)民族地區(qū)的扶貧減貧工作提供了相應(yīng)的依據(jù)和保障。但在實(shí)踐過(guò)程中，仍需要一部適合民族地區(qū)扶貧減貧工作的法規(guī)性文件，以避免地方政府在應(yīng)對(duì)動(dòng)態(tài)扶貧減貧工作中出現(xiàn)缺位、越位、錯(cuò)位及濫用公權(quán)行為，也可以有效避免部分介入型社會(huì)組織利用國(guó)家政策漏洞套取扶貧減貧資金，從而造成國(guó)家政策無(wú)法落地的困境。

（二）傳統(tǒng)社會(huì)扶貧減貧機(jī)制未得到有效應(yīng)用

主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是扶貧對(duì)象的內(nèi)生動(dòng)力未完全激發(fā)，在扶貧實(shí)踐中存在溝通障礙；二是內(nèi)生型社會(huì)組織的功能未充分發(fā)揮；三是當(dāng)?shù)氐哪苋藥?dòng)效應(yīng)未充分顯現(xiàn)，特別是從當(dāng)?shù)刈叱鰜?lái)且通過(guò)創(chuàng)業(yè)成功的群體未得到當(dāng)?shù)毓俜郊懊耖g的認(rèn)同和支持。

案例1：一位中越邊境石漠化地區(qū)少數(shù)民族貧困村民講述

政府一直在扶貧，可我們一直還貧困，很多干部都給了很多承諾，但最終都杳無(wú)音信。不愿意參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是因?yàn)橐娺^(guò)太多發(fā)展產(chǎn)業(yè)的最后都血本無(wú)歸的案例，經(jīng)常成為花自己存款或借款幫助培育種苗公司發(fā)財(cái)?shù)纳荡髠€(gè)，被騙怕了。

這種情況在調(diào)研過(guò)程中并不少見，扶貧干部卻管這種想法叫做一根筋，政府急、駐村“第一書記”急、扶貧后援單位急，但扶貧對(duì)象不急，正所謂“皇帝不急太監(jiān)急”。要打消這部分扶貧對(duì)象的顧慮，需要當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)能人發(fā)揮示范作用，通過(guò)當(dāng)?shù)貏?chuàng)業(yè)成功人士返鄉(xiāng)扶貧，可快速搭建政府與扶貧對(duì)象溝通橋梁，建立信任，推進(jìn)扶貧工作。

（三）介入型社會(huì)組織參與及考核機(jī)制缺乏

這里的介入型社會(huì)組織特指以盈利為目的的公司等組織形式，對(duì)這部分介入型社會(huì)組織參與扶貧減貧工作應(yīng)該加大規(guī)范和考核的力度。

案例2：一位參與扶貧工作的后援單位技術(shù)人員講述

在扶貧過(guò)程中，不乏有企業(yè)希望通過(guò)扶貧工作大撈一把的愿望。一般會(huì)通過(guò)政府購(gòu)買的方式，游說(shuō)地方政府和扶貧對(duì)象購(gòu)買自己的種苗、畜苗等，許之以技術(shù)跟蹤服務(wù)、定價(jià)回購(gòu)、包購(gòu)包銷等誘餌，讓地方政府和扶貧對(duì)象“上鉤”。但結(jié)果是賣掉種苗、畜苗、肥料等后一走了之，留下爛攤子給地方政府收拾，從而導(dǎo)致農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)損失、上訪等問(wèn)題隨之而來(lái)，一個(gè)好的政策被移花接木式做壞、做爛。

這只是眾多介入型社會(huì)組織依靠扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)自身利益的一種路徑，正所謂“無(wú)利不起早”。眾所周知，企業(yè)以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化為最終目標(biāo)，大多數(shù)參與政府項(xiàng)目的企業(yè)都希望通過(guò)相關(guān)項(xiàng)目的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)預(yù)期的利潤(rùn)。要形成實(shí)現(xiàn)雙贏的長(zhǎng)效機(jī)制，必須建立起較為完善的準(zhǔn)入及考核機(jī)制。

（四）教育及科技扶貧減貧作用未充分發(fā)揮

在教育扶貧的過(guò)程中，我們忽略了兩方面的問(wèn)題，致使教育及科技扶貧減貧的作用未能充分發(fā)揮出來(lái)。一方面是過(guò)于注重生活、學(xué)習(xí)環(huán)境的改善，而忽略了心智方面的扶持；另一方面表現(xiàn)在對(duì)職業(yè)教育和繼續(xù)教育在科技傳承和推廣方面作用的重視不足。

案例3：一位鄉(xiāng)村小學(xué)教師的講述

部分短時(shí)間支教打亂了原本學(xué)校的節(jié)奏和原有教學(xué)方式，還可能會(huì)造成學(xué)生認(rèn)為本地老師差，支教老師好的現(xiàn)象；再者支教老師通過(guò)各種渠道給學(xué)生帶來(lái)一些文具或生活用品，得到學(xué)生的喜歡，故而會(huì)造成本校老師沒本事，沒能力，無(wú)法改變現(xiàn)狀的印象，從而導(dǎo)致學(xué)生產(chǎn)生不尊重本校老師或不聽本地老師話的情況，這都會(huì)影響當(dāng)?shù)亟逃拈L(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

盡管當(dāng)前的教育扶貧主要重視對(duì)在校學(xué)生的扶持，也取得了較好成績(jī)。但在教育扶貧的過(guò)程中，扶貧與扶智應(yīng)緊密結(jié)合起來(lái)，本科教育與職業(yè)教育應(yīng)同時(shí)重視起來(lái)，國(guó)民教育與職業(yè)教育應(yīng)有機(jī)統(tǒng)籌起來(lái)。

（五）協(xié)同治理機(jī)制未良性運(yùn)行

扶貧協(xié)同機(jī)制不順暢表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是部分單位和部門扶貧不力，溝通不暢；另一方面是扶貧減貧工作沒有與城鎮(zhèn)化建設(shè)、社會(huì)治理等有機(jī)結(jié)合，形成有機(jī)的協(xié)同治理機(jī)制。

案例4：一位扶貧干部對(duì)后援單位援助情況的講述

我們的后援單位資金緊張，本身的專業(yè)性強(qiáng)，但與扶貧工作相關(guān)專業(yè)不相關(guān)。因此在資金援助、產(chǎn)業(yè)扶貧等方面都沒有優(yōu)勢(shì)，在扶貧的過(guò)程中，由于存在各扶貧村對(duì)比，與當(dāng)?shù)馗刹亢头鲐殞?duì)象溝通存在障礙。

在下達(dá)對(duì)口扶貧援助任務(wù)時(shí)，沒有綜合考慮單位的經(jīng)費(fèi)支持能力、技術(shù)對(duì)口銜接能力等方面的問(wèn)題，給部分后援單位力量薄弱的駐村干部工作帶來(lái)了困惑和阻力。除此，扶貧不可避免地會(huì)“養(yǎng)懶人”。由于存在機(jī)制問(wèn)題，導(dǎo)致爭(zhēng)當(dāng)貧困戶乃至“越貧困越光榮”的情況出現(xiàn)。在調(diào)研過(guò)程中，也遇到扶貧對(duì)象不愿意參加繼續(xù)教育的情況，認(rèn)為學(xué)不會(huì)、不愛學(xué)、學(xué)了用不上，不怕貧，有人扶，扶貧是一陣風(fēng)，這回吹了下回來(lái)等，這種現(xiàn)象要引起足夠重視。

（六）參與扶貧干部政策解讀能力不強(qiáng)及執(zhí)行力不足

長(zhǎng)期以來(lái)，少數(shù)民族地區(qū)干部缺乏有效培養(yǎng)和教育，他們長(zhǎng)期忙于應(yīng)對(duì)事務(wù)性工作，致使國(guó)家大力培養(yǎng)民族干部政策未能真正落到實(shí)處。一方面表現(xiàn)在對(duì)少數(shù)民族地區(qū)干部的培養(yǎng)力度不夠，使基層政府干部應(yīng)對(duì)新事物的能力不足，對(duì)國(guó)家政策的解讀不好、應(yīng)用不足、把握不準(zhǔn)、執(zhí)行不到位等情況出現(xiàn)。另一方面是對(duì)口支援單位所派精準(zhǔn)扶貧干部良莠不齊，地方工作經(jīng)驗(yàn)不足，農(nóng)村工作方法不嫻熟，對(duì)傳統(tǒng)文化的認(rèn)識(shí)和理解不深，在開展工作時(shí)不夠順暢。在扶貧過(guò)程中，有部分工作不力的對(duì)口支援干部被撤換，乃至后援單位被警告。究其原因，主要是這批對(duì)口支援干部的選拔、激勵(lì)及培訓(xùn)工作沒做到位。

四、基于少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的討論

從我國(guó)扶貧工作歷程來(lái)看，新中國(guó)成立后的救濟(jì)扶貧、改革經(jīng)濟(jì)體制減貧、開發(fā)扶貧、攻堅(jiān)扶貧、基本貧困消除，乃至同步進(jìn)入小康社會(huì)的“精準(zhǔn)扶貧”政策得以延續(xù)與調(diào)適，足以說(shuō)明我國(guó)歷屆領(lǐng)導(dǎo)集體重視扶貧工作[17]。而從所有的扶貧階段的力度來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧不僅突出了“六個(gè)精準(zhǔn)”，還綜合考慮了扶貧的路徑、方式和具體措施，力度無(wú)疑是最大的。但在具體實(shí)踐過(guò)程中，仍然存在著一些問(wèn)題，要解決這些問(wèn)題，可從以下方面入手。

（一）傳統(tǒng)扶貧減貧機(jī)制與國(guó)家扶貧政策互補(bǔ)

1.互為補(bǔ)充，形成多樣化扶貧減貧模式。傳統(tǒng)扶貧減貧機(jī)制之所以長(zhǎng)期存在，有較強(qiáng)的生命力，是因?yàn)檫@種扶貧減貧方法是傳統(tǒng)民間智慧的結(jié)晶，是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間實(shí)踐檢驗(yàn)的可行經(jīng)驗(yàn)，從某種程度上來(lái)說(shuō)，可以成為當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧政策的補(bǔ)充。特別是在少數(shù)民族地區(qū)開展扶貧工作，更應(yīng)該借力傳統(tǒng)扶貧方法，最好形成長(zhǎng)效的機(jī)制，上升為制度。除此之外，一是要強(qiáng)化國(guó)家政策的落實(shí)，保證國(guó)家政策在落實(shí)過(guò)程中不偏廢、不走眼、不踩空；二是要加強(qiáng)與扶貧對(duì)象的互動(dòng)，使他們真正理解國(guó)家的扶貧政策和國(guó)家的大政方針，致力于精準(zhǔn)扶貧工作的決心和共同奔小康的愿景，加大干群互動(dòng)力度，特別是省部級(jí)高層與扶貧對(duì)象直接互動(dòng)的頻率；三是要加大對(duì)扶貧對(duì)象的培訓(xùn)力度。不僅要做好給予資金、技術(shù)等輸血型扶貧減貧工作，同時(shí)還要做好扶貧對(duì)象造血能力的培育，防止“扶貧干部出村、扶貧對(duì)象返貧”的情況出現(xiàn)。

2.培育內(nèi)生型社會(huì)組織。部分內(nèi)生型社會(huì)組織是應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際而產(chǎn)生的，在一定程度上回應(yīng)了民族地區(qū)人們的需求，也在扶貧減貧的具體工作中發(fā)揮了一定的作用，可以替代傳統(tǒng)的宗族組織等傳統(tǒng)組織的扶貧功能，有益于國(guó)家政策的落實(shí)。具體可對(duì)內(nèi)生型社會(huì)組織提供無(wú)息貸款的資金支持，對(duì)骨干成員進(jìn)行免費(fèi)培訓(xùn)，對(duì)組織的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供技術(shù)指導(dǎo)或政策保障，對(duì)可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)提供由政府購(gòu)買的新的保險(xiǎn)產(chǎn)品及法律咨詢服務(wù)等，以培育長(zhǎng)效的“造血功能”。

3.促成新鄉(xiāng)賢在精準(zhǔn)扶貧工作中發(fā)揮新功能。現(xiàn)代意義的鄉(xiāng)賢內(nèi)涵日益豐富，不僅包括擁有一定知識(shí)和技能的人才，也包括本地培育的企業(yè)家等。長(zhǎng)效的扶貧離不開鄉(xiāng)賢的支持，就地扶貧和扶貧工作本地化應(yīng)成為建構(gòu)長(zhǎng)效扶貧機(jī)制的重要戰(zhàn)略之一。一方面，當(dāng)?shù)爻砷L(zhǎng)起來(lái)的企業(yè)與當(dāng)?shù)厝藗冇兄烊坏男湃?，可快速建立?lián)系；另一方面，企業(yè)背靠當(dāng)?shù)氐娜肆Y源成本、信任及其他方面的資源，益于企業(yè)做大做強(qiáng)，是一個(gè)雙贏的局面。政府層面應(yīng)該有意識(shí)地培育本地企業(yè)，引導(dǎo)其通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展參與扶貧減貧工作，在稅費(fèi)方面、政策落實(shí)方面等給予一定的支持，在榮譽(yù)方面也要加大獎(jiǎng)勵(lì)力度，引導(dǎo)鄉(xiāng)賢在精準(zhǔn)扶貧及長(zhǎng)效扶貧減貧工作中發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。

（二）完善制度規(guī)范和引導(dǎo)介入型社會(huì)組織參與扶貧工作

1.建立完善的制度和規(guī)范，對(duì)參與扶貧減貧工作的主體特別是介入型社會(huì)組織相關(guān)行為進(jìn)行有效約束。由于精準(zhǔn)扶貧工作時(shí)間緊、任務(wù)重、難度大，少數(shù)別有心機(jī)的介入型社會(huì)組織利用政策漏洞、信息不對(duì)稱等，走偏門、鉆漏洞，依靠種苗階段、施肥階段等將大量扶貧資金卷走。如可通過(guò)扶貧對(duì)象就地建立種苗培育基地，在育苗階段就實(shí)現(xiàn)部分扶貧對(duì)象脫貧；也可建立政府購(gòu)買，介入型社會(huì)組織對(duì)口支援并承諾扶貧減貧目標(biāo)，第三方及政府監(jiān)督驗(yàn)收雙重驗(yàn)收模式的制度和機(jī)制，直接將扶貧款劃撥至對(duì)口扶貧介入型社會(huì)組織，通過(guò)建立考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、考評(píng)步驟及獎(jiǎng)懲措施，規(guī)范介入型社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧工作。

2.建立獎(jiǎng)勵(lì)資金池，引導(dǎo)有實(shí)力的介入型社會(huì)組織先扶貧，驗(yàn)收后結(jié)算的項(xiàng)目運(yùn)作方式引導(dǎo)社會(huì)資金參與扶貧。政府層面可制定相應(yīng)政策，進(jìn)行相應(yīng)引導(dǎo)，以項(xiàng)目化形式培育公民的社會(huì)意識(shí)，承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。而單就精準(zhǔn)扶貧工作來(lái)看，多元主體參與是建立長(zhǎng)效扶貧機(jī)制的有效路徑。因此，在下一階段扶貧政策制定中，可制定相應(yīng)的引導(dǎo)政策，以項(xiàng)目運(yùn)作形式進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧，減少政府層面資源的巨大浪費(fèi)，這也有利于長(zhǎng)效扶貧機(jī)制的建立和延續(xù)。

3.建立健全扶貧工作懲戒法規(guī)和機(jī)制，對(duì)相關(guān)越軌行為進(jìn)行懲戒。當(dāng)前，我們更多以文件形式要求參與精準(zhǔn)扶貧隊(duì)員恪盡職守，否則將進(jìn)行紀(jì)律和法律處分，但沒有一部單獨(dú)針對(duì)扶貧工作的監(jiān)督和懲戒法律或規(guī)范。盡管這些文件對(duì)體制內(nèi)的黨員干部有一定的約束力，但可能會(huì)有其他環(huán)節(jié)造成國(guó)有資產(chǎn)流失或國(guó)家政策不能落地的情況。如扶貧對(duì)象套取扶貧資金而無(wú)法追責(zé)，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)失信、政府公信力下降等情況出現(xiàn)。因此，有必要建立健全以現(xiàn)有制度為基礎(chǔ)的專門的扶貧法規(guī)和懲戒運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)威懾力，從而營(yíng)造誠(chéng)信的扶貧減貧環(huán)境，為長(zhǎng)效扶貧減貧工作提供制度保障。

（三）更加重視扶智在扶貧減貧中的作用

1.加大基礎(chǔ)教育投入力度，加大高中、大學(xué)教育扶持力度。一是在原有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大基礎(chǔ)教育投入力度，營(yíng)造良好的學(xué)習(xí)生活氛圍，特別要注重加大學(xué)生心智方面的培育投入力度。二是要從法律層面切實(shí)保障教師的權(quán)益。保障教師的權(quán)益不僅要保障教師享有與付出相當(dāng)?shù)氖找鏅?quán)益，而且要有效保障教師真正教授學(xué)生的權(quán)利，保障教師的人身安全，保障教師的榮譽(yù)和社會(huì)地位。三是要建立健全教師免責(zé)法規(guī)和機(jī)制。將教師從當(dāng)前紛繁復(fù)雜的漩渦中心解放出來(lái)是發(fā)揮教師作用的重要方法。

現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)已經(jīng)演變成為了信息化戰(zhàn)爭(zhēng)，而全息投影極高的仿真性、極強(qiáng)的空間感的特點(diǎn)，可以被用于飛機(jī)、船舶、陸地設(shè)備的偽裝，還可以隨著時(shí)間的推移，環(huán)境的改變而不斷改變，這彌補(bǔ)了傳統(tǒng)偽裝過(guò)于死板的缺陷，在現(xiàn)代軍事領(lǐng)域的應(yīng)用擁有顯著地效果。

2.大力發(fā)展職業(yè)教育，推動(dòng)職業(yè)教育在精準(zhǔn)扶貧工作中發(fā)揮積極作用。改變過(guò)去職業(yè)教育無(wú)用論的觀念，國(guó)家層面要大力推進(jìn)職業(yè)教育跨越式發(fā)展，正面引導(dǎo)宣傳職業(yè)教育為社會(huì)做貢獻(xiàn)的成果，構(gòu)建全社會(huì)了解職業(yè)教育、理解職業(yè)教育、支持職業(yè)教育和參與職業(yè)教育的良好局面，培育新一代“文化農(nóng)民”，助力精準(zhǔn)扶貧工作。

3.推進(jìn)繼續(xù)教育進(jìn)屯入戶工作，發(fā)揮科技扶貧減貧作用。鑒于大多數(shù)扶貧對(duì)象沒有參與繼續(xù)教育的機(jī)會(huì)，可以政府購(gòu)買的形式，依靠現(xiàn)有科技宣講團(tuán)隊(duì)基礎(chǔ)，建立健全以高校、研究單位、企業(yè)等為主體的繼續(xù)教育進(jìn)屯、入戶工作，將科技下鄉(xiāng)工作推向深入。可在相關(guān)地區(qū)建立產(chǎn)、學(xué)、研及服務(wù)扶貧對(duì)象于一體的試驗(yàn)田，試驗(yàn)田由繼續(xù)教育實(shí)施單位以項(xiàng)目形式立項(xiàng)建設(shè)，從而將教學(xué)科研人員、學(xué)生、企業(yè)技術(shù)人員、扶貧對(duì)象等以試驗(yàn)田為圓心組織起來(lái)，益于繼續(xù)教育的進(jìn)屯入戶工作開展，有效發(fā)揮科技的扶貧減貧作用。

（四）進(jìn)一步健全協(xié)同機(jī)制

1.建立派出單位、后援單位、管理單位及具體負(fù)責(zé)基層組織的定期聯(lián)席會(huì)議制度，及時(shí)溝通扶貧中遇到的困難和問(wèn)題。建立縱向的聯(lián)席會(huì)議溝通機(jī)制，一方面是讓相關(guān)單位熟知扶貧過(guò)程中遇到的實(shí)際困難、原因及解決思路，各部門能夠承擔(dān)的責(zé)任和可以提供的支持，解決的實(shí)效等問(wèn)題。另一方面是通過(guò)縱向聯(lián)席會(huì)議的定期召開，并將其工作進(jìn)度、投入力度等工作進(jìn)行量化，可以對(duì)各單位在精準(zhǔn)扶貧工作中所作的努力一目了然，也是強(qiáng)化對(duì)相關(guān)單位及干部考核的有效方式。

2.建立健全針對(duì)鄉(xiāng)村都市化、旅游扶貧、金融扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等對(duì)口的城建部門、旅游管理部門、金融部門、產(chǎn)業(yè)扶持部門等在內(nèi)的定期聯(lián)席會(huì)議制度，溝通相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)度及資金執(zhí)行情況并向社會(huì)通報(bào)。一是可以協(xié)同處理攻堅(jiān)難題，提高精準(zhǔn)扶貧工作效率；二是可以將各方面發(fā)展進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)，防止重復(fù)建設(shè)、重疊工作造成的資源浪費(fèi)；三是便于對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作有一個(gè)整體的全局的把握，從而益于扶貧減貧工作長(zhǎng)效機(jī)制的形成。

3.有針對(duì)性地開展“整村推進(jìn)”扶貧工作項(xiàng)目落實(shí)，因地制宜開展精準(zhǔn)扶貧。一是就地整村推進(jìn)脫貧。主要是在動(dòng)員每一戶扶貧對(duì)象脫貧基礎(chǔ)上，加大村中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，改善整村居民的生活條件，降低生活成本，從而實(shí)現(xiàn)整村跨越式增收，增加獲得感和幸福感。二是異地搬遷整村推進(jìn)脫貧。一般來(lái)說(shuō)，搬至旅游景區(qū)門口，按照一定的規(guī)劃進(jìn)行設(shè)計(jì)，以參與旅游發(fā)展為基礎(chǔ)的整村推進(jìn)工作可進(jìn)行嘗試。搬遷至縣城、工業(yè)開發(fā)區(qū)、互市貿(mào)易點(diǎn)等周邊也是不錯(cuò)的選擇。

（五）加強(qiáng)參與扶貧減貧干部對(duì)政策的解讀能力建設(shè)

2.加強(qiáng)對(duì)口支援干部基層工作能力培訓(xùn)。鑒于大多數(shù)對(duì)口支援干部沒有鄉(xiāng)村工作經(jīng)驗(yàn)，需要對(duì)他們進(jìn)行培訓(xùn)，以提高工作效率。培訓(xùn)主要涵蓋民族工作政策及方法、民族傳統(tǒng)習(xí)俗文化、群眾工作方法及危機(jī)應(yīng)變能力建設(shè)等內(nèi)容。具體形式可通過(guò)理論授課和集中討論方式進(jìn)行學(xué)習(xí)，理論授課選聘相關(guān)專家，集中式討論教學(xué)可選聘長(zhǎng)期在一線工作，且具備一定理論水平的干部主講或引導(dǎo)討論，也可采用一幫一、傳幫帶的形式進(jìn)行。

3.在實(shí)踐中檢驗(yàn)扶貧減貧干部的學(xué)習(xí)成效及理論水平。學(xué)得好不好，主要看用得好不好，在對(duì)兩支干部進(jìn)行培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)在具體的精準(zhǔn)扶貧工作中檢驗(yàn)培訓(xùn)成效。在互動(dòng)過(guò)程中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，將培訓(xùn)成效與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行對(duì)比，形成相關(guān)的理論性文章和優(yōu)化后更具有借鑒性價(jià)值的培訓(xùn)素材，促進(jìn)扶貧減貧工作的學(xué)習(xí)、實(shí)踐進(jìn)入良性循環(huán)。

（六）建立動(dòng)態(tài)的返貧預(yù)警與脫貧申報(bào)誠(chéng)信機(jī)制

1.建立返貧預(yù)警與脫貧申報(bào)誠(chéng)信機(jī)制。仿照個(gè)人信用機(jī)制，建立健全扶貧對(duì)象個(gè)人誠(chéng)信考核機(jī)制。建立個(gè)人申報(bào)、第三方機(jī)構(gòu)核查、上級(jí)主管部門審核的返貧預(yù)警機(jī)制和個(gè)人申報(bào)、第三方監(jiān)督的脫貧申報(bào)誠(chéng)信機(jī)制，制定相應(yīng)的違約懲戒措施，逐漸形成良性的返貧預(yù)警和脫貧申報(bào)基本架構(gòu)，構(gòu)建誠(chéng)信的扶貧減貧幫扶的運(yùn)行機(jī)制，符合扶貧減貧從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展的終極目標(biāo)。

2.加強(qiáng)對(duì)扶貧對(duì)象的誠(chéng)信教育及約束機(jī)制建設(shè)。建立相應(yīng)的教育與約束機(jī)制，定期對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行誠(chéng)信教育，教育形式可根據(jù)技術(shù)培訓(xùn)期間加入相關(guān)內(nèi)容、“一對(duì)一”教育、社會(huì)監(jiān)督教育等多種形式進(jìn)行，目的在于不僅使扶貧對(duì)象在物質(zhì)方面脫貧，精神方面也真正脫貧，從而實(shí)現(xiàn)扶貧資源利用最大化，社會(huì)運(yùn)行更趨良性與協(xié)調(diào)。

3.加大對(duì)返貧及脫貧申報(bào)數(shù)據(jù)的分析與研判力度。加強(qiáng)對(duì)申報(bào)數(shù)據(jù)的分析與研判是地方政府和國(guó)家層面整體把握不同時(shí)期返貧和脫貧情況的重要方式，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合學(xué)術(shù)界對(duì)相關(guān)個(gè)案的研究，可有效掌握不同時(shí)期扶貧減貧的工作情況，從而制定具有針對(duì)性的政策，這是國(guó)家及地方政府科學(xué)決策的重要依據(jù)。

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[責(zé)任編輯：劉烜顯]

謝尚果，廣西民族大學(xué)校長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師，廣西南寧530006；胡美術(shù)，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院講師，廣西南寧 530004

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1004-4434(2016)09-0118-06

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“中國(guó)西南邊疆跨境民族地區(qū)公共事務(wù)治理研究”（15BZZ022）