中國快速城市化進程的土地產(chǎn)權(quán)制度分析*

嚴(yán)若谷

中國快速城市化進程的土地產(chǎn)權(quán)制度分析*

嚴(yán)若谷

城鎮(zhèn)化發(fā)展離不開對稀缺土地資源的開發(fā)利用，不同的土地產(chǎn)權(quán)制度直接影響市場參與土地開發(fā)建設(shè)的經(jīng)濟行為和城市建設(shè)績效。我國土地公有制基本政體下的土地產(chǎn)權(quán)制度改革是推動快速城市化進程的重要動力機制。一方面，城市土地國有保障了政府對土地開發(fā)的公權(quán)力，另一方面，使用權(quán)出讓有效促進了市場對城市土地開發(fā)資源的高效配置。回顧深圳的快速城市化進程，不同發(fā)展階段的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系組合與城市土地開發(fā)之間存在相互促進的耦合關(guān)系。在我國土地所有權(quán)公有制基本制度背景下，土地使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)的逐步細化分離與市場流通對我國快速城市化土地開發(fā)起到了積極的促進作用。

城鎮(zhèn)化土地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)權(quán)關(guān)系深圳

一、引言

中國的高速增長被稱作世界經(jīng)濟奇跡，與之同步的中國快速城鎮(zhèn)化進程，對地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人民生活水平以及區(qū)域格局的變化產(chǎn)生深刻影響。長期以來，學(xué)者習(xí)慣于將工業(yè)化發(fā)展作為中國快速城鎮(zhèn)化進程的重要動因，而城鎮(zhèn)化與特定產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟制度之間的因果互動關(guān)系則被忽視。事實上，土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定了城市土地資源的開發(fā)模式與權(quán)益分配機制，中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)與中國特有的土地產(chǎn)權(quán)制度安排體系密不可分。因此，本文以城市土地產(chǎn)權(quán)制度安排為切入點，探究中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背后的產(chǎn)權(quán)制度因素。從土地產(chǎn)權(quán)視角分析土地各權(quán)能組合對土地權(quán)益分配和土地資源配置的影響機制，既有助于從城市土地管理制度方面挖掘以往城鎮(zhèn)化建設(shè)的問題，又可為我國當(dāng)前的新型城鎮(zhèn)化推進提供理論支撐。

目前，有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)與中國城市發(fā)展的研究主要涉及土地開發(fā)管制和土地增值收益分配兩個方面。土地開發(fā)管制研究大多集中在城市規(guī)劃領(lǐng)域，［1］認為土地開發(fā)是城市規(guī)劃和空間管理的重點，城市規(guī)劃作為一種正式制度規(guī)則，通過對土地使用權(quán)的限制，影響市場開發(fā)活動中土地權(quán)利的分割、分配與交易，進而實現(xiàn)整個城市發(fā)展的公共目標(biāo)。［2］［3］城市規(guī)劃的技術(shù)特質(zhì)成為城市土地使用權(quán)配置的技術(shù)保障，通過對土地使用性質(zhì)、開發(fā)強度等一系列空間技術(shù)參數(shù)的設(shè)計，實現(xiàn)對城市土地權(quán)益的初始分配。［4］［5］而土地增值收益分配研究則更多集中在對城市化過程中農(nóng)地轉(zhuǎn)非背后的征地補償與增值收益共享。［6］我國施行的土地非農(nóng)化靜態(tài)征地補償僅僅依據(jù)農(nóng)地當(dāng)量成本核算，忽略了農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地后的土地溢價因素，［7］將村民和集體經(jīng)濟組織隔離與城市土地增值權(quán)益分享之外。學(xué)界普遍認為保障農(nóng)地持有人對城市土地增值價值的一定歸屬權(quán)，將成為優(yōu)化土地規(guī)制、協(xié)調(diào)城市經(jīng)濟發(fā)展與土地需求的重要戰(zhàn)略方向。

已有研究從土地使用權(quán)配置、土地權(quán)益分配等不同角度闡述了土地產(chǎn)權(quán)制度對我國城市化建設(shè)開發(fā)的作用影響，指出了土地產(chǎn)權(quán)作為一項正式制度安排與農(nóng)地城市化、城市發(fā)展的密切關(guān)聯(lián)。然而，這些還不足以清晰勾畫出中國特色城鎮(zhèn)化道路背后的土地產(chǎn)權(quán)制度本質(zhì)。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是決定市場主體各種經(jīng)濟行為和資源要素配置的關(guān)鍵。因此，本文從土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)理論概述入手，分析不同城市化發(fā)展階段的產(chǎn)權(quán)關(guān)系組合及其作用機制，以期豐富中國特色城鎮(zhèn)化進程動因機制的理論創(chuàng)新。

二、研究范式：土地產(chǎn)權(quán)制度的分析框架

產(chǎn)權(quán)由所有權(quán)派生，是主體對客體多種具體權(quán)利組成的一組權(quán)利束?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認為一個產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)容包括行動團體對資源/財產(chǎn)的使用權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)，以及與之對應(yīng)的收入享用權(quán)。［8］產(chǎn)權(quán)是一切市場經(jīng)濟活動的基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)主體運用資源/財產(chǎn)最終總要受到制度安排的約束，如我國的土地公有制制度對土地開發(fā)利用的限制。通過產(chǎn)權(quán)界定、運營、保護等一系列體制安排和法律規(guī)定，產(chǎn)權(quán)制度決定了市場交易中遵循的規(guī)則。［9］

（一）城市土地產(chǎn)權(quán)制度的歷史演化

在城市化進程中，土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了由單一、靜態(tài)固化到系統(tǒng)、動態(tài)發(fā)展的演化過程，其內(nèi)在權(quán)能結(jié)構(gòu)與不同社會發(fā)展階段的土地開發(fā)模式息息相關(guān)。在農(nóng)業(yè)社會，土地作為基礎(chǔ)生產(chǎn)性資源，其土地價格與土地增值僅僅圍繞各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動展開。土地所有者通過對土地農(nóng)耕投入，獲得農(nóng)作物產(chǎn)出經(jīng)濟回報。農(nóng)作物種植對相鄰?fù)恋氐耐獠啃杂绊戄^小，且不存在土地使用性質(zhì)和用途改變而帶來的其他收益。因此，對土地的權(quán)能劃定，僅僅強調(diào)單一、靜態(tài)的所有權(quán)與使用權(quán)關(guān)系。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人口與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在中心地區(qū)的規(guī)模集聚，使原本均質(zhì)分布的廣袤鄉(xiāng)村地區(qū)呈現(xiàn)城市主導(dǎo)鄉(xiāng)村的中心—外圍形態(tài)結(jié)構(gòu)。在以城市經(jīng)濟為主導(dǎo)的現(xiàn)代社會，土地職能與內(nèi)涵變得更加豐富，城市建成區(qū)內(nèi)的土地是工業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)業(yè)集聚的主要空間載體，其作為有限稀缺資源的價值日益突顯。受到高強度的土地開發(fā)以及城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速更迭的影響，土地從低產(chǎn)出效率的使用性質(zhì)向高產(chǎn)出效率使用性質(zhì)的功能更換變得十分頻繁。此外，城市土地的開發(fā)利用行為將對周圍相鄰?fù)恋禺a(chǎn)生更巨大和深遠的外部效應(yīng)，如城市基礎(chǔ)設(shè)施投入所帶來的交通可達性必然為交通節(jié)點地區(qū)帶來土地價值提升的正外部效應(yīng)，而工業(yè)活動產(chǎn)生的工業(yè)污染將直接對周邊地區(qū)的商品房價格形成負外部性損害。故而城市發(fā)展對土地所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)的關(guān)系配置提出更為動態(tài)、復(fù)雜的要求。基于對城市整體發(fā)展的協(xié)調(diào)與平衡，需要更加嚴(yán)格和科學(xué)的土地開發(fā)與規(guī)劃控制，城市規(guī)劃已成為政府用以約束和引導(dǎo)土地資源配置的專業(yè)化政策工具?；蛘哒f，由于城市土地開發(fā)利用的特殊性，現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有動態(tài)性、系統(tǒng)性特征。城市政府對土地所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)的一系列條件約束保障了城市土地開發(fā)的有序性，是現(xiàn)代社會土地產(chǎn)權(quán)有別于農(nóng)業(yè)社會單一、靜態(tài)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。

（二）城市土地產(chǎn)權(quán)的邏輯分析框架

產(chǎn)權(quán)是進行制度分析的最合適工具，不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)模式對經(jīng)濟行為具有至關(guān)重要的影響，它決定了不同權(quán)利所有者之間為實現(xiàn)權(quán)能而發(fā)生的各種交易行為，并進而形成不同的資源配置模式。正如德姆塞茨所言，產(chǎn)權(quán)界定人們?nèi)绾问芤婕叭绾问軗p，因而誰向誰提供補償修正了人們在交易中所采取的行動。也就是說，產(chǎn)權(quán)制度規(guī)制決定了社會應(yīng)如何組織生產(chǎn)，以及如何進行產(chǎn)品的分配。從權(quán)利本身的內(nèi)涵來講，土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容包括兩個方面，一是特定主體對特定土地資源的權(quán)能，即主體圍繞土地的開發(fā)利用能夠做什么的權(quán)力，二是該主體通過這種行為能夠獲得什么樣的土地收益。從產(chǎn)權(quán)的權(quán)能與權(quán)益的角度，我們對土地產(chǎn)權(quán)制度的分析可以遵從這樣的分析邏輯：政府對土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)權(quán)能/權(quán)力的配置機制——各權(quán)利主體獲取土地相關(guān)收益的配置模式——城市進程的土地開發(fā)利用結(jié)果。

三、理論分析：產(chǎn)權(quán)規(guī)制下的城市土地開發(fā)

基于我國產(chǎn)權(quán)制度改革的歷史背景與城市土地開發(fā)這一特殊經(jīng)濟活動背后的生產(chǎn)關(guān)系，土地所有制形式和土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)部的權(quán)利束組合成為研究城市化背后土地產(chǎn)權(quán)規(guī)制的兩個關(guān)鍵層次。

（一）土地所有制形式

產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，一國的土地所有制形式?jīng)Q定了基本土地產(chǎn)權(quán)制度及其內(nèi)部的權(quán)利束組合。土地所有權(quán)歸私和土地所有權(quán)歸公是兩種最主要的土地所有制形式。土地所有權(quán)歸私采取的是保護私人獨立擁有土地所有權(quán)的分權(quán)模式。［10］在法律保護私人土地所有權(quán)神圣不可侵犯前提下，政府建立市場交易制度將土地產(chǎn)權(quán)中的他項用物權(quán)從所有權(quán)中予以剝離和流通。由于土地所有權(quán)歸私，市場對城市土地的開發(fā)經(jīng)營活動必須以購買形式向私人所有者支付土地使用費。土地所有權(quán)歸公是全部土地為國家所有的土地公有制模式。在城市土地國有基本原則下，政府作為公有制代理人對土地開發(fā)利用具有直接的控制權(quán)，并通過 “讓出”土地若干權(quán)能給市場主體完成城市各項建設(shè)活動。兩種土地所有制形式在土地供需運行機制以及土地經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段等方面存在較大差異，進而直接影響了權(quán)利主體參與城市土地開發(fā)的行為方式，及土地資源的配置結(jié)果。在土地私有制制度背景下，基于市場完善的土地交易規(guī)則，地塊開發(fā)能夠較真實地反映市場和城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的信號。但由于高度市場化對私人土地產(chǎn)權(quán)的保護，任何土地的開發(fā)行為都必須經(jīng)過市場反復(fù)交易確定權(quán)利邊界，延緩了開發(fā)進度，增加了開發(fā)成本。如在美國著名的Fort Trumbull半島政府收購事件中，當(dāng)?shù)豊ew London市政府在經(jīng)歷了與當(dāng)?shù)鼐用耖L達8年的土地發(fā)展雙邊博弈后，新的發(fā)展項目依然擱置不前。①2000年1月，New London市政府通過法案授權(quán)NLDC公司收購或行使政府權(quán)利征用Fort Trumbull半島內(nèi)的土地（Conn.Gen.Stat.§8-193）用于刺激城市經(jīng)濟發(fā)展并改造downtown和臨水區(qū)。但受到部分本地居民的劇烈反對，并于2001年對NLDC公司和市政府展開了長達6年的聯(lián)合訴訟。盡管聯(lián)邦最高法院最終判定原告訴訟不成立，但直到2008年，整個Fort Trumbull區(qū)被夷為平地，而計劃中的重建區(qū)依然尚未啟動。相反，土地公有制能夠較好保障城市土地開發(fā)在強政府下的計劃性與高效性，在推動代表公共利益的土地開發(fā)活動中能夠發(fā)揮積極作用。由于政府對經(jīng)濟運行的支配力量同樣是有限的，絕對計劃導(dǎo)向的土地供給所有制無法結(jié)合市場實際需求進行分配調(diào)整。因此，在土地公有的同時，允許市場主體通過購買獲取一定土地使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)的產(chǎn)權(quán)制度體現(xiàn)了計劃與市場的統(tǒng)一。

（二）土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利項組合細分

城市土地的開發(fā)存在許多約束條件和發(fā)展限制，需要利用土地產(chǎn)權(quán)的細分解決各類土地開發(fā) （再開發(fā)）主體與土地所有權(quán)人 （原產(chǎn)權(quán)人）之間的利益關(guān)系問題。與農(nóng)地單一生產(chǎn)性資源相比，城市土地的價值主要體現(xiàn)在改變土地使用用途和開發(fā)強度而帶來的資本性收入。這就需要政府對未來土地利用空間布局與功能價值的變化進行量的規(guī)范，在公共利益層面保障土地能夠按照規(guī)劃的合理用途統(tǒng)籌開發(fā)，在私人利益層面保障市場主體在具體地塊的開發(fā)中獲得潛在經(jīng)濟價值。②如對于位置、面積相同的地塊，設(shè)置不同的土地使用性質(zhì)、容積率和配套公共設(shè)施發(fā)展，將直接影響其土地價格。此外，建成區(qū)內(nèi)的工業(yè)生產(chǎn)性用地和基礎(chǔ)、公共服務(wù)設(shè)施等公益性用地是決定城市實體經(jīng)濟與服務(wù)品質(zhì)的重要組成部分。從保護城市公共物品、公共利益的角度出發(fā)，政府對非經(jīng)營性土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)大多制定嚴(yán)格限制，避免其他權(quán)利主體對公益性用地分割流轉(zhuǎn)破壞城市土地市場的統(tǒng)一性。為實現(xiàn)這些城市土地開發(fā)目標(biāo)，不同所有制政體之間往往形成差異化的土地產(chǎn)權(quán)制度安排，這種差異主要體現(xiàn)在不同關(guān)系人所擁有的土地權(quán)利項組合配置?？梢哉f，土地所有制政體對土地使用、轉(zhuǎn)讓等權(quán)力的約束模式組成了城市土地產(chǎn)權(quán)制度，并進一步影響了以土地為載體的一系列城市經(jīng)濟活動與社會資源配置。

在土地私有制政體中，以契約為主的土地市場交易成為與之對應(yīng)的重要土地產(chǎn)權(quán)制度安排。深度發(fā)達的土地市場為產(chǎn)權(quán)內(nèi)部各權(quán)能在不同市場主體之間可量化流轉(zhuǎn)提供了交易渠道，并在這一過程中完成了政府所代表的公權(quán)與市場主體私權(quán)之間的轉(zhuǎn)換。如美國主要利用土地發(fā)展權(quán)征購 （Purchased Development Right，PDR）和發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移 （Transferable Development Right，TDR）兩種使用權(quán)量化購買機制，［11］解決城市整體發(fā)展目標(biāo)與私人土地利用利潤最大化之間的沖突矛盾。為彌補位于城市限制開發(fā)片區(qū) （如城市公共綠地、歷史文物保護地區(qū)等）內(nèi)地塊所有者因土地使用受限 （禁止高強度開發(fā)）而出現(xiàn)的土地收益受損，政府采取購買這部分土地使用權(quán)的形式，保障土地所有者在不開發(fā)土地情況下的土地收益；為遵守城市規(guī)劃對各地塊的開發(fā)功能與開發(fā)強度的限制，高開發(fā)強度的商業(yè)地塊的土地權(quán)利人可以通過向開發(fā)受限地塊的土地權(quán)利人購買土地使用權(quán)的形式獲得土地進一步開發(fā)的土地使用權(quán)，受限地塊土地權(quán)利人則在保持自有地塊不開發(fā)現(xiàn)狀的前提下分享城市整體土地增值收益。美國的土地發(fā)展權(quán)征購與轉(zhuǎn)移，在保障土地私有權(quán)權(quán)益的前提下，將部分土地使用權(quán)的量化分離。這種市場主導(dǎo)的土地產(chǎn)權(quán)細化分離，有效促進了土地利用性質(zhì)與開發(fā)強度在不同地塊間的流動，達到政府對城市區(qū)域范圍內(nèi)不同地塊開發(fā)與限制開發(fā)、商業(yè)開發(fā)與公共利益開發(fā)之間的平衡。較直觀反映了市場經(jīng)濟規(guī)律下各主體的土地使用供給與需求，但圍繞土地使用權(quán)的量化分離及其背后的土地潛在收益，政府、土地需求者和土地供給者之間的三方博弈需要耗費大量的交易成本。

在土地公有制政體中，以土地使用權(quán)出讓實現(xiàn)土地相關(guān)權(quán)益轉(zhuǎn)移成為與之對應(yīng)的重要土地產(chǎn)權(quán)制度安排。例如，在中國城市土地國有的體制下，伴隨城市化建設(shè)的不斷推進，土地產(chǎn)權(quán)制度改革不斷深化與豐富了土地權(quán)利組合，或者說中國改革對私人產(chǎn)權(quán)的重建為市場經(jīng)濟發(fā)展提供了一種保障和激勵。［12］［13］在具體產(chǎn)權(quán)制度安排方面，使用權(quán)從所有權(quán)的剝離，以及其他各種土地權(quán)利的合理流動，弱化了計劃經(jīng)濟過度固化的土地資源配置模式，激活了更多市場主體參與城市土地開發(fā)。一方面，城市土地國有保障政府對土地開發(fā)的公權(quán)控制，強調(diào)城市政府 （國家的代理人）對城市土地的所有權(quán)、處置權(quán)的壟斷性。另一方面，允許市場主體通過土地出讓參與到城市經(jīng)營性土地的開發(fā)活動中，在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地或者用于一定經(jīng)濟活動。上海新天地改造就是一個政府主導(dǎo)、市場參與的重要案例。1997年，上海盧灣區(qū)政府通過引入瑞安集團在短短三年時間完成了太平橋片區(qū)52公頃的石庫門商業(yè)改造。在改造中，7萬原居民全部以異地安置形式進行貨幣賠償，政府對土地所有權(quán)的壟斷性控制為項目快速推動發(fā)揮了巨大作用。同時，市場主體通過出讓獲得土地使用權(quán)使改造完全市場化運作，改造后的新天地購物休閑娛樂中心成為具有上海歷史文化風(fēng)貌的城市地標(biāo)。

四、實證案例：深圳城市化發(fā)展的土地產(chǎn)權(quán)制度分析

深圳作為中國改革開放的窗口與試驗場，在近40年的發(fā)展歷程中，經(jīng)歷了飛速的經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)，成為具有國際影響力的重要中心城市。其快速城市化發(fā)展是我國城市建設(shè)的重要縮影，立足深圳城市化分析其背后的土地權(quán)利關(guān)系組合①除城市土地開發(fā)相關(guān)產(chǎn)權(quán)制度外，城市化進程還涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)國有用地征地補償制度。由于征地制度下集體土地具有更為復(fù)雜的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，本文只以城市土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系作為研究對象。對于理解中國獨特城鎮(zhèn)化背后的動因機制具有重要意義。

（一）起步建設(shè)階段的土地產(chǎn)權(quán)組合

深圳特區(qū)成立之初采取計劃經(jīng)濟土地供給制度，以土地使用權(quán)整體轉(zhuǎn)移換取城市化起步階段的快速建設(shè)。受到當(dāng)時計劃經(jīng)濟體制的影響，城市政府主要以行政劃撥的形式將土地成片配置給用地單位，再由用地單位進行 “統(tǒng)一規(guī)劃、成片開發(fā)”。根據(jù) 《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》（1982），外商投資以及國內(nèi)企事業(yè)單位在繳納土地使用費后獲取一定使用年限②土地使用費每3年調(diào)整一次，其變動幅度不超過30%。的土地使用權(quán)，土地使用費結(jié)合用地區(qū)位和用地性質(zhì)以協(xié)議方式確定。③包括工業(yè)用地30年；商業(yè) （包括餐館）用地20年；商品住宅用地50年；教育、科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生用地50年；旅游事業(yè)用地30年；種植業(yè)、畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)用地20年。對于社會公益事業(yè)用地項目和高技術(shù)含量用地項目給予土地使用費優(yōu)惠或免繳。在劃撥用地范圍內(nèi)各類建設(shè)活動需按照協(xié)議規(guī)定的空間控制、建筑樓比、園林綠化比率以及公共設(shè)施量進行建設(shè)。不能私自改變建筑和用地性質(zhì)，禁止買賣、出租土地。

早期的土地供給制度通過土地使用權(quán)的整體轉(zhuǎn)移，建立了政府與市場主體之間簡單的所有權(quán)—使用權(quán) “兩權(quán)分離”土地產(chǎn)權(quán)組合機制，在引導(dǎo)市場資本參與城市化土地開發(fā)的同時，破解了深圳立市之初城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的困局。由于用地單位只擁有整體的土地占用權(quán)和使用權(quán)，不具有土地轉(zhuǎn)讓權(quán)和其他處置權(quán)，其土地收益權(quán)僅僅來自與土地作為生產(chǎn)性要素資源而帶來的經(jīng)營性收入。為了實現(xiàn)土地的產(chǎn)出最大化，用地單位對其所占有土地進行統(tǒng)籌規(guī)劃開發(fā)，并在其后的土地運營管理中扮演了一定的準(zhǔn)政府角色。①以招商局蛇口工業(yè)區(qū)為例，在建立蛇口工業(yè)區(qū)后，招商局蛇口工業(yè)區(qū)長期承擔(dān)區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療教育、衛(wèi)生體育等公用事業(yè)的政府職能。直到2000年以后，才逐步將公安、消防等政府職能移交給深圳市南山區(qū)政府。即在行政劃撥配置模式影響下，用地單位對土地的開發(fā)兼有追求市場利益和區(qū)域公共利益的雙重目標(biāo)，其對所劃撥用地的開發(fā)和管理能夠結(jié)合土地整體發(fā)展的需要，對轄區(qū)內(nèi)土地進行生產(chǎn)消費功能的統(tǒng)籌布局，并圍繞土地區(qū)位優(yōu)勢提升開展一系列的可持續(xù)土地經(jīng)營活動。通過劃撥土地使用權(quán)制度，深圳政府在較短時間完成了城市環(huán)境開發(fā)，為城市產(chǎn)業(yè)與人口的進一步集聚奠定了基礎(chǔ)。但由于用地單位長期擁有土地的使用權(quán)，政府很難對土地使用者的用地行為進行有效約束，政府對土地的合法處置權(quán)被不斷弱化。

（二）飛速發(fā)展階段的土地產(chǎn)權(quán)組合

進入城市化快速發(fā)展階段，通過城市土地市場化交易制度，深圳建立了土地使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)進一步分離的土地產(chǎn)權(quán)組合。在外向型經(jīng)濟和房地產(chǎn)帶動下，深圳城市化快速推進，土地開發(fā)需求日益增多。面對巨大的經(jīng)濟力量驅(qū)動，早期計劃經(jīng)濟體制下的土地行政配置已難以應(yīng)對復(fù)雜的經(jīng)濟信號，特別是使用權(quán)的禁止轉(zhuǎn)讓，阻礙了市場經(jīng)濟規(guī)律下土地資源的自由流通。為此，深圳通過土地一、二級交易市場建立了滿足城市化大規(guī)模土地開發(fā)需求的土地轉(zhuǎn)讓制度。根據(jù) 《深圳市土地交易市場管理規(guī)定》（2001），規(guī)定深圳市人民政府設(shè)立的土地交易市場是土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃等土地交易的專門場所。允許經(jīng)營性項目用地的土地使用權(quán)出讓、已出讓的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、已建建筑物的出讓用地改造等通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等形式進行土地交易。

與此同時，為強化政府對城市土地開發(fā)利用的公權(quán)控制，深圳政府進一步完善了土地開發(fā)的規(guī)劃許可管理制度和工業(yè)項目立項審批制度。②《深圳市工業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)用地使用權(quán)出讓若干規(guī)定》（2007年 ［193號］）。利用規(guī)劃設(shè)計要點和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入等政府規(guī)制手段約束市場主體的土地利用行為。規(guī)劃設(shè)計要點是土地使用主體獲得政府規(guī)劃建設(shè)許可的依據(jù)，通過明確出讓用地的用地性質(zhì)、用地范圍、建設(shè)控制 （包括容積率、建筑密度、人防、停車位）、建筑形式、基礎(chǔ)公共設(shè)施等土地使用要點條件，確保市場主體對土地的開發(fā)行為符合城市棕地控制性詳細規(guī)劃與建設(shè)技術(shù)規(guī)范的要求。在工業(yè)用地開發(fā)項目中，用地主體還需要與工業(yè)主管部門簽訂產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)議書，確保供地承載產(chǎn)業(yè)符合城市產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄 （政府引導(dǎo)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)類型）。

通過土地市場公開交易，土地轉(zhuǎn)讓權(quán)從政府土地所有權(quán)中進一步分離，建立了國家擁有土地所有權(quán)，市場主體擁有部分土地使用權(quán)、土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的產(chǎn)權(quán)組合機制，進而初步形成土地出讓一級市場和土地轉(zhuǎn)讓二級市場相銜接的市場化土地資源配置模式。在土地資源初始分配的一級市場，政府利用規(guī)劃許可和產(chǎn)業(yè)規(guī)制限制了市場主體的部分土地使用權(quán)，確保土地開發(fā)行為符合城市總體發(fā)展的需要。其次，土地資源再分配二級市場允許用地主體轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，促進了土地使用權(quán)向土地價值提升的使用方式橫向流通。土地使用權(quán)的部分市場化流轉(zhuǎn)能夠較真實地反映土地價值，與深圳快速城市化時期的土地開發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成了一定的相互促進，激發(fā)了土地市場活力，提高了土地資源的利用效率。由于允許土地使用者通過轉(zhuǎn)讓、出租分享城市化進程中的土地增值收益，要求更多的容積率或更多的用地供給以擴大可轉(zhuǎn)讓規(guī)模成為市場與政府博弈的重點。在商業(yè)、住房等經(jīng)營性用地開發(fā)過程中，投資主體為了在分割轉(zhuǎn)讓中獲取更多的高額投資回報往往要求盡可能多的容積率，并進一步刺激了深圳房地產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。爭取用地供給則體現(xiàn)在工業(yè)用地的開發(fā)方面，政府禁止工業(yè)用地分割轉(zhuǎn)讓，開發(fā)者主要通過出租使用權(quán)獲取土地級差地租。在低地價成本和禁止分割轉(zhuǎn)讓的土地權(quán)能限制條件下，深圳工業(yè)空間利用效率低下、用地數(shù)量多、規(guī)模小而分布過于分散現(xiàn)象十分嚴(yán)重。①工業(yè)用地出讓長期存在行政劃撥與有償出讓雙軌制，各級政府在工業(yè)用地出讓時很少采取市場化程度較高的招標(biāo)、拍賣，工業(yè)用地供應(yīng)的總量失控。據(jù)2005年調(diào)查統(tǒng)計，深圳面積最小的工業(yè)園區(qū)僅0.7公頃，除去626個工業(yè)園區(qū)和40%的市級高新園區(qū)用地，仍有約20%的工業(yè)用地散布在工業(yè)園區(qū)之外。

（三）存量優(yōu)化階段的土地產(chǎn)權(quán)組合

為解決已開發(fā)土地產(chǎn)出低效和新增建設(shè)用地不足的發(fā)展矛盾，深圳進入了土地存量開發(fā)的城市更新階段。［14］針對大量舊建成區(qū)土地利用與城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展不符的現(xiàn)實狀況，深圳政府在優(yōu)化原有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的同時，通過放寬土地轉(zhuǎn)讓權(quán)約束條件，建立土地收益權(quán)權(quán)利關(guān)系人共享機制引導(dǎo)更多的社會資本參與城市土地的二次開發(fā)。根據(jù) 《深圳城市更新辦法》（2009）及一系列政府規(guī)范性文件，在符合城市總體規(guī)劃與近期建設(shè)規(guī)劃的前提下，鼓勵土地相關(guān)權(quán)利人自行改造，對舊有建成地塊予以局部功能置換或整體拆除重建的城市更新。在功能改變類更新項目中，允許原權(quán)利主體通過補繳置換后用地性質(zhì)與原有用地性質(zhì)的地價差價，②原有建筑面積部分，按照其改變后的功能和土地使用權(quán)剩余期限制計算應(yīng)繳納的地價，扣減原土地用途及剩余期限計算的地價；增加建筑面積部分，按照其改變后的功能和土地使用權(quán)剩余期限計算應(yīng)繳納的地價。改變土地既有建筑物使用功能。在拆除重建類更新項目中，可以采取原單一權(quán)利主體自行改造、政府通過土地使用權(quán)重新出讓確定改造主體、多個原權(quán)利主體通過協(xié)議方式確定單一改造實施主體、多個原權(quán)利主體以權(quán)利人擁有的房地產(chǎn)作價入股成立公司實施更新等多種形式開展土地改造開發(fā)活動。此外，改造實施主體可以通過無償貢獻改造范圍內(nèi)一定比例的土地或配建基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施，獲得更多的容積率獎勵，以保障改造中政府所代表的城市公共利益。

在深圳城市更新中，通過降低土地二次開發(fā)市場準(zhǔn)入門檻，進一步深化了土地使用、轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)能在不同權(quán)利主體之間的分割和重構(gòu)，利用改造后土地預(yù)期增值收益共享實現(xiàn)土地再開發(fā)使用權(quán)在原用地主體、土地二次開發(fā)需求者及政府三者之間的分離流轉(zhuǎn)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。對于原單一權(quán)利主體的改造，土地所有人以向政府補繳土地使用出讓金差價的形式獲得改變土地用地性質(zhì)的土地使用權(quán)，利用補繳地價平衡了政府與土地所有人之間的再開發(fā)收益。對由政府統(tǒng)一組織實施的城市更新改造，政府以招、拍、掛形式將待改造用地的土地使用權(quán)直接出讓給市場，再由市場主體完成與原用地主體的占地拆遷補償后實施改造，在扣除土地地價與拆遷成本后，對改造后用地及地上建筑的租售利潤成為市場改造主體的土地開發(fā)收益。③對由政府統(tǒng)一組織實施的改造，可以在確定開發(fā)建設(shè)條件且已制定城市更新單元規(guī)劃的前提下，由政府在土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓中確定由中標(biāo)人或者競得人一并實施城市更新，建筑物、構(gòu)筑物及其他附著物的拆除清理由中標(biāo)人或者競得人負責(zé)。原用地主體通過拆遷補償獲取原土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)帶來的土地轉(zhuǎn)讓收益，政府以收繳土地出讓地價款的市場交易行為將土地二次開發(fā)的使用權(quán)出讓給市場改造主體，由此實現(xiàn)了土地使用權(quán)、收益權(quán)在政府、原用地主體、市場改造主體之間的平衡。對由多個原權(quán)利主體的改造，則采取誰改造、誰受益的原則，允許原權(quán)利主體通過內(nèi)部交易實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)集中后，由新用地權(quán)利人作為市場改造主體在向政府補繳相應(yīng)地價后實施改造，獲取土地二次開發(fā)增值受益。對于更新改造中的容積率激勵機制，政府以容積率獎勵的形式將量化的土地使用權(quán)贈予對城市公共利益做出貢獻的市場改造主體。在改造中，市場主體無償貢獻給政府的儲備土地、社區(qū)服務(wù)站等基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施按照一定技術(shù)規(guī)范折算成提高開發(fā)強度的容積率。政府通過容積率這一量化土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移收回了部分儲備用地的控制權(quán)，促進了城市公共物品的供給。城市更新一系列土地產(chǎn)權(quán)制度安排，在充分運用市場機制協(xié)調(diào)多元權(quán)利主體二次開發(fā)土地使用權(quán)與土地增值收益權(quán)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了城市化深度發(fā)展的存量土地優(yōu)化配置目標(biāo)，提高了城市土地的資產(chǎn)性價值，同時增強了政府對土地出讓一級市場的調(diào)控能力。

五、結(jié)論

我國土地公有制基本政體下的土地產(chǎn)權(quán)制度改革是推動中國快速城市化進程的重要動力機制。深圳作為中國改革開放的窗口城市，其不同發(fā)展階段的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系組合與城市化進程之間形成了相互促進的耦合關(guān)系。一是在城市土地國家所有基本前提下，建立了政府宏觀調(diào)控土地開發(fā)的制度框架。政府運用規(guī)劃許可管理、產(chǎn)業(yè)政策以及一系列相關(guān)政府規(guī)制手段，對土地權(quán)利人所擁有的土地使用權(quán)、土地轉(zhuǎn)讓權(quán)予以限制。通過政府土地用途管制平衡了市場主體開發(fā)行為所產(chǎn)生的各種負外部效應(yīng)，同時保障了代表城市公共利益的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)支撐、保障性住房等項目的落地。二是建立了土地使用權(quán)與土地所有權(quán)分離的土地一二級市場。通過日益完善的土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓交易市場，實現(xiàn)了土地資源的市場化配置，提高了土地利用效率，同時通過使用權(quán)交易產(chǎn)生的土地出讓金收益為城市政府推進城市基礎(chǔ)建設(shè)提供了資金保障。三是初步建立了可量化分割、轉(zhuǎn)移的城市土地權(quán)利體系。在城市土地存量二次開發(fā)中，運用市場手段實現(xiàn)再開發(fā)的土地使用權(quán)在多元權(quán)利主體之間的分割、流動與重構(gòu)，進而實現(xiàn)土地再開發(fā)增值收益在相關(guān)權(quán)利主體間的均衡配置，以推動城市各項建設(shè)活動的順利推進。

［1］何明?。骸督⒃诂F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)之上的城市規(guī)劃》，《城市規(guī)劃》2005年第5期。

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責(zé)任編輯：張 超

F061

A

1000-7326（2016）07-0105-07

*本文系廣東省自然科學(xué)基金博士啟動項目 “基于土地優(yōu)化集約利用的珠三角大都市郊區(qū)村莊重構(gòu)與規(guī)劃機制研究”（2014A030310278）的階段性成果。

嚴(yán)若谷，廣東省社會科學(xué)院助理研究員 （廣東廣州，510610）。