論我國(guó)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的法律保障機(jī)制
——以滇中城市群為例

丁國(guó)峰，毛豪乾

（昆明理工大學(xué)　法學(xué)院，云南　昆明　650500）

論我國(guó)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的法律保障機(jī)制
——以滇中城市群為例

丁國(guó)峰，毛豪乾

（昆明理工大學(xué)法學(xué)院，云南昆明650500）

城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的法律保障目的在于破除區(qū)域界限，促進(jìn)城市群發(fā)展；協(xié)調(diào)各方利益，緩解區(qū)域內(nèi)沖突；彌補(bǔ)法制滯后，提升綜合協(xié)調(diào)能力；明確主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)追責(zé)機(jī)制。以滇中城市群協(xié)調(diào)發(fā)展為例，我國(guó)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的法律保障機(jī)制并不樂(lè)觀：城市群發(fā)展規(guī)劃較為抽象，難以落實(shí)；政府間合作缺乏法律保障；城市群協(xié)調(diào)發(fā)展組織機(jī)構(gòu)缺失；非政府組織作用未充分發(fā)揮；缺少糾紛解決機(jī)制。為此，需要從總體上對(duì)城市群的發(fā)展進(jìn)行合理規(guī)劃；健全城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的法律保障制度；確定城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的執(zhí)行機(jī)構(gòu)；發(fā)揮城市群非政府組織的主體作用；完善城市群發(fā)展協(xié)議的糾紛解決機(jī)制。

城市群；法律保障；協(xié)調(diào)；滇中

經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是未來(lái)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本趨勢(shì)。從全球范圍來(lái)看，世界經(jīng)濟(jì)將走向融合、互補(bǔ)，任何國(guó)家和地區(qū)將不可避免受全球化、區(qū)域化趨勢(shì)的影響。我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化伴隨經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展而興起，并呈星火燎原之勢(shì)。2010年5月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》明確將長(zhǎng)江三角洲地區(qū)的發(fā)展定位為亞太地區(qū)重要的國(guó)際門戶、全球重要的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)中心、具有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)城市群。2015年4月，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》，旨在加快中部地區(qū)全面崛起、探索新型城鎮(zhèn)化道路、促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展。隨著城市群發(fā)展規(guī)劃的提速，城市群的發(fā)展困境日益凸顯，如何在法治層面為城市群的發(fā)展提供有效的制度供給成為當(dāng)前我國(guó)城市群發(fā)展面臨的重大難點(diǎn)問(wèn)題。

一、問(wèn)題的提出：城市群的發(fā)展現(xiàn)狀及瓶頸

根據(jù)中國(guó)科學(xué)院的研究，城市群是指在特定地域范圍內(nèi)，以一個(gè)特大城市為核心，由至少三個(gè)以上都市圈（區(qū)）或大城市為基本構(gòu)成單元，依托發(fā)達(dá)的交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，所形成的空間組織緊湊、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、并最終實(shí)現(xiàn)同城化和高度一體化的城市群體。［1］

由中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所撰寫的《中國(guó)城市群發(fā)展報(bào)告（2010）》指出，中國(guó)目前正在形成23個(gè)城市群。該報(bào)告同時(shí)提出城市群的量化指標(biāo)：“城市群內(nèi)都市圈或大城市數(shù)量不少于3個(gè)，至少有1個(gè)特大或超大城市為核心”“人口規(guī)模不低于2000萬(wàn)人”“城市化水平大于50%，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比率超過(guò)70%”“人均GDP超過(guò)3000美元，經(jīng)濟(jì)密度大于500萬(wàn)元人民幣每平方公里”等。根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)23個(gè)城市群呈現(xiàn)“15+8”的結(jié)構(gòu)格局，即其中15個(gè)城市群達(dá)標(biāo)：長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、京津冀、山東半島、遼東半島、海峽西岸、長(zhǎng)株潭（長(zhǎng)沙—株洲—湘潭）、武漢、成渝、環(huán)鄱陽(yáng)湖、中原、哈大長(zhǎng)（哈爾濱—大慶—長(zhǎng)春）、江淮、關(guān)中、天山北坡。8個(gè)城市群未達(dá)標(biāo)：南北欽防、晉中、銀川平原、呼包鄂（呼和浩特—包頭—鄂爾多斯）、酒嘉玉（酒泉—嘉峪關(guān)—玉門）、蘭白西（蘭州—白銀—西寧）、黔中和滇中。［2］

根據(jù)上海交通大學(xué)發(fā)布的《中國(guó)城市群發(fā)展報(bào)告2014》，我國(guó)六大城市群（長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀、山東半島、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)）存在如下問(wèn)題：一是，發(fā)展模式不合理。城市層級(jí)和分工體系尚未形成，影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；二是，發(fā)展失衡。存在嚴(yán)重的“簡(jiǎn)單均衡”，甚至“一城獨(dú)大”現(xiàn)象，影響城市群自身發(fā)展的質(zhì)量和水平。三是，人口與就業(yè)問(wèn)題突出。六大城市群的失業(yè)人口數(shù)量逐年上升，優(yōu)質(zhì)人口資源配置不均問(wèn)題日益嚴(yán)重。四是，資源與環(huán)境壓力增大，城市群可持續(xù)發(fā)展的前景不容樂(lè)觀。五是，市民生活水平下降。城市的生活成本持續(xù)上揚(yáng)而生活環(huán)境質(zhì)量不斷下降，城市群的發(fā)展質(zhì)量面臨著重大考驗(yàn)。六是，精神文化建設(shè)滯后。六大城市群的精神文化生態(tài)建設(shè)成效有限，與“城市讓生活更美好”的理想差距較遠(yuǎn)。［3］

從相關(guān)研究來(lái)看，無(wú)論是正在成長(zhǎng)的（未達(dá)標(biāo)）城市群，還是發(fā)展較為成熟的超大型城市群，都面臨著發(fā)展的模式選擇、人口與就業(yè)、資源與環(huán)境、社會(huì)保障、文化發(fā)展等多重問(wèn)題。

二、我國(guó)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的困境分析：以滇中城市群為例

（一）滇中城市群發(fā)展現(xiàn)狀

《滇中城市群規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）劃定的“滇中城市群”范圍，包括昆明市、曲靖市、玉溪市、楚雄彝族自治州這四個(gè)行政轄區(qū)，總規(guī)劃面積9.6萬(wàn)平方公里。滇中城市群以占全省37.4%的人口，實(shí)現(xiàn)了占全省59.5%的GDP總量，2007年城鎮(zhèn)化水平為36%左右，已成為云南經(jīng)濟(jì)核心區(qū)。［4］它是云南省經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、設(shè)施最先進(jìn)、持續(xù)開(kāi)發(fā)前景最好的地區(qū)，已逐步形成一個(gè)黏度強(qiáng)的城市群。在類似的地理地貌、區(qū)位條件下滇中城市群的城鎮(zhèn)化發(fā)展各具特色，具有巨大發(fā)展?jié)摿Γ瑓^(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)較明顯，是發(fā)展和壯大云南經(jīng)濟(jì)的核心推動(dòng)力。

（二）我國(guó)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的法律困境及原因分析

1.城市群發(fā)展規(guī)劃較為抽象，難以落實(shí)

我國(guó)各城市群制定了各類發(fā)展規(guī)劃，如《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》《長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》等等，但此類規(guī)劃的可實(shí)施性不強(qiáng)。以滇中城市群為例，《滇中城市群規(guī)劃》趨向于整體、大范圍、全領(lǐng)域，省政府以高屋建瓴的姿態(tài)規(guī)劃整個(gè)滇中城市群未來(lái)的發(fā)展，是一種綱領(lǐng)性、宣言性的規(guī)劃，各具體部門和各領(lǐng)域還沒(méi)有制定更詳細(xì)的規(guī)劃，它提出的“交通、電力設(shè)施、排水設(shè)施、通信設(shè)施……城鎮(zhèn)發(fā)展”等方面的一體化規(guī)劃，只是一種對(duì)未來(lái)發(fā)展的構(gòu)想。具體到各行業(yè)和各部門之間如何實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展和建設(shè)，四州（市）政府如何協(xié)調(diào)發(fā)展，并沒(méi)有形成明確的發(fā)展路線。［5］形成此種局面的原因主要是缺乏法律制度保障，政府雖已提出了發(fā)展規(guī)劃，但規(guī)劃的具體落實(shí)缺乏法律實(shí)施機(jī)制。也許規(guī)劃確實(shí)是科學(xué)的、高屋建瓴的，對(duì)城市群發(fā)展的意義重大，但缺乏相關(guān)實(shí)施細(xì)則，城市群規(guī)劃難以落地生根。

2.政府間合作缺乏法律保障

我國(guó)憲法及相關(guān)行政法未明文規(guī)定城市群內(nèi)各政府間合作的具體內(nèi)容，區(qū)域合作中的國(guó)家、地方職責(zé)以及合作形式、組織機(jī)制、利益分配等問(wèn)題都處于缺失狀態(tài)。在城市群政府間合作中，多以協(xié)定、備忘錄的形式進(jìn)行，而相關(guān)協(xié)議、備忘錄沒(méi)有相關(guān)法律加以約束或者保護(hù)，導(dǎo)致城市群發(fā)展的協(xié)議缺乏約束力，致使其在促進(jìn)政府間合作、約束政府行為等方面的作用有限，城市群政府間合作流于形式。形成這種狀況的原因主要是行政區(qū)劃及等級(jí)制度的影響。我國(guó)地方政府按照行政區(qū)劃來(lái)組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，行政區(qū)域內(nèi)的資源受控于一方政府，帶有強(qiáng)烈的地方政府行為色彩。在城市群內(nèi)，同時(shí)存在著多個(gè)行政等級(jí)相同的地方利益主體，受到各自利益的驅(qū)使，在城市群發(fā)展的全局性問(wèn)題上往往難以達(dá)成共識(shí)，導(dǎo)致行政區(qū)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重制約著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，不同級(jí)別的城市政府擁有的行政權(quán)力各不相同，城市群的發(fā)展受到行政等級(jí)制度的制約。［6］（P69）以滇中城市群為例，當(dāng)前擁有立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)、政府未出臺(tái)保障城市群發(fā)展的相關(guān)規(guī)范性法律文件，除了國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《云南省加快建設(shè)面向西南開(kāi)放重要橋頭堡總體規(guī)劃》、云南省發(fā)改委編制的《云南省滇中城市經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃（2009年—2020年）》，云南省政府公布的《滇中城市群規(guī)劃》，四州（市）簽訂的《昆楚一體化框架協(xié)議》《昆玉一體化框架協(xié)議》《昆曲一體化框架協(xié)議》，再?zèng)]有其他規(guī)范性法律文件。

3.城市群協(xié)調(diào)發(fā)展組織機(jī)構(gòu)缺失

在代表整個(gè)城市群利益的機(jī)構(gòu)誕生前，城市群政府間合作嚴(yán)重依賴于共同組建的組織機(jī)構(gòu)。在當(dāng)前的城市群發(fā)展中，雖然成立了級(jí)別不一的城市群發(fā)展組織機(jī)構(gòu)，但政府間的合作多倚靠地方領(lǐng)導(dǎo)人推動(dòng)，組織機(jī)制的缺失，導(dǎo)致區(qū)域合作難以開(kāi)展，構(gòu)建高效的跨域合作治理體系更無(wú)從談起，區(qū)域內(nèi)單一地方的利益最大化也很難與整個(gè)區(qū)域利益統(tǒng)一，導(dǎo)致政府間簽訂的合作協(xié)議失效，造成城市群發(fā)展止步不前。造成此種局面的原因主要有兩方面：其一，組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立缺乏制度構(gòu)建。在當(dāng)前行政區(qū)域劃分下，組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置尤為困難，不僅需要上級(jí)部門的積極籌劃，還需要立法機(jī)關(guān)賦予其職責(zé)，致使成立相關(guān)機(jī)構(gòu)較為困難。其次，相關(guān)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的缺失。一旦設(shè)立組織機(jī)構(gòu)，不僅需要保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，還需要相關(guān)項(xiàng)目的開(kāi)展經(jīng)費(fèi)，財(cái)政支出較大。相關(guān)經(jīng)費(fèi)由城市群內(nèi)部哪些主體承擔(dān)、比例的劃分如何等都非常復(fù)雜，其一定程度上阻礙了城市群組織機(jī)構(gòu)的誕生。以滇中城市群為例，成立滇中城市群合作發(fā)展組織機(jī)構(gòu)將有效促進(jìn)滇中城市群建設(shè)快速發(fā)展，相關(guān)制度建設(shè)措施可以迅速落實(shí)，但不得不承認(rèn)，成立相關(guān)機(jī)構(gòu)困難較大，需要解決權(quán)力來(lái)源問(wèn)題，還需要財(cái)政保障。［7］

4.非政府組織作用未充分發(fā)揮

非政府組織在城市群合作中的作用不容忽視，城市群的建設(shè)，必須發(fā)揮非政府組織在規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)秩序、維護(hù)合作環(huán)境、提供決策咨詢等方面的不可替代作用。如美國(guó)紐約的區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)（RPA）是一個(gè)獨(dú)立的非政府組織，是城市研究和決策咨詢機(jī)構(gòu)，它對(duì)紐約大都市區(qū)先后做了三次具有開(kāi)創(chuàng)性的長(zhǎng)期區(qū)域規(guī)劃，促成了紐約大都市區(qū)一些最重要的基礎(chǔ)設(shè)施、開(kāi)放空間和經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的建立。以滇中城市群為例，滇中城市群建設(shè)不溫不火，僅有政府出臺(tái)規(guī)劃，政府間簽訂合作協(xié)議，未見(jiàn)非政府組織為滇中城市群的發(fā)展提供支持，這是滇中城市群發(fā)展緩慢的原因之一。［8］

5.缺少糾紛解決機(jī)制

地方政府之間的合作是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的必要條件。地方政府之間如何處理相互之間的關(guān)系，需要有相關(guān)的法律來(lái)規(guī)范和保障。然而，目前在我國(guó)不僅沒(méi)有關(guān)于地方政府合作或者處理地方政府間關(guān)系的專門法律，就是在已經(jīng)頒布的法律、法規(guī)中也沒(méi)有具體條款涉及地方政府之間關(guān)系協(xié)調(diào)。倘若城市群內(nèi)各地方出現(xiàn)爭(zhēng)端，將會(huì)陷入無(wú)休止的討價(jià)還價(jià)之中。法律保障機(jī)制的最根本目的是為了解決糾紛，若不存在糾紛或無(wú)法解決糾紛，則這種法律保障制度的存在是沒(méi)有任何意義的。出于對(duì)可能存在糾紛問(wèn)題的解決，滇中城市群法律協(xié)調(diào)保障制度的構(gòu)建必須要考慮糾紛解決的方式和內(nèi)容。

三、我國(guó)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制構(gòu)建：法律保障

（一）法律保障的邏輯前提

法律保障機(jī)制對(duì)促進(jìn)城市群主體間的合作，完善協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)其一體化方面發(fā)揮著重要指引作用。城市群的建設(shè)需要尊重一定的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，保證制度的延續(xù)性，尊重地方特殊的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化制度。以滇中城市群的發(fā)展為例，滇中城市群的建設(shè)需要尊重如下事實(shí)：原行政區(qū)劃（昆明市、玉溪市、曲靖市和楚雄州）不改變；統(tǒng)一法制與區(qū)域立法并存；民族區(qū)域自治的存在。首先，保持原有行政區(qū)劃不變。滇中城市群包括昆明市、玉溪市、曲靖市和楚雄彝族自治州四個(gè)地級(jí)市或自治州。每個(gè)市、州都有自身的行政區(qū)劃范圍和利益優(yōu)勢(shì)，其政府是每個(gè)區(qū)域的利益代表或主體?！霸诜ㄖ吻疤嵯?，這種行政區(qū)劃和利益主體，不能任意改變。并且，從發(fā)展趨勢(shì)上看，這種行政區(qū)劃和主體，不是走向模糊，而是將進(jìn)一步明晰?！保?］簡(jiǎn)單地以“合并或兼并”方式改變行政區(qū)劃的做法，雖能有效、直接地解決區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，但這種做法是短期性、行政性的，是將行政意志強(qiáng)加于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，無(wú)法根本解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)糾紛的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。改變行政區(qū)域能在短期內(nèi)消除各方矛盾，但隨著利益分配和調(diào)整的變化，新的矛盾和壁壘又會(huì)以新的形式出現(xiàn)。［10］在滇中城市群經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展進(jìn)程中，行政區(qū)劃的穩(wěn)定是經(jīng)貿(mào)合作與交流的必要條件。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的關(guān)鍵在于區(qū)域間利益的平衡和協(xié)調(diào)，公權(quán)力部門間的相互妥協(xié)，奉行“區(qū)域平等”理念，各地應(yīng)尊重其他區(qū)域的意愿和特色，不能把意志強(qiáng)加于他人，更不能危害其發(fā)展。滇中城市群經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展是以“不改變?cè)姓^(qū)劃”為前提，這是城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。其次，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一法制與區(qū)域立法的共存。統(tǒng)一法制是由全國(guó)人大及其常委會(huì)作為最高立法機(jī)關(guān)制定的法律，為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的保障。統(tǒng)一法制立足于全國(guó)，既要考慮東南沿海地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展的程度，又要兼顧西部開(kāi)發(fā)、中部崛起和東北老工業(yè)基地振興的需要，統(tǒng)一法制難以滿足特定區(qū)域發(fā)展的具體需求。因此，在現(xiàn)行的立法體制下我國(guó)省級(jí)行政區(qū)域、省會(huì)城市、設(shè)區(qū)的市和民族區(qū)域自治地區(qū)都有根據(jù)自身需要制定規(guī)章的地方立法權(quán)，作為統(tǒng)一法制的補(bǔ)充。統(tǒng)一法制和區(qū)域立法的共存，是滇中城市群協(xié)調(diào)發(fā)展法律保障的基礎(chǔ)?，F(xiàn)存法制的多樣化和特殊化使法律協(xié)調(diào)保障機(jī)制更具有現(xiàn)實(shí)意義，通過(guò)法律制度建設(shè)來(lái)保障滇中城市群進(jìn)一步克服產(chǎn)業(yè)趨同性、實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化互補(bǔ)，促進(jìn)共同發(fā)展和繁榮。良好的法律保障機(jī)制環(huán)境需要通過(guò)各方協(xié)調(diào)、共同協(xié)商來(lái)營(yíng)造，不能僅指望國(guó)家制定統(tǒng)一的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作法來(lái)實(shí)現(xiàn)。其三，尊重民族區(qū)域自治。滇中城市群四市（州）中，楚雄是彝族自治州，是民族區(qū)域自治地區(qū)。其中，昆明市下轄的石林彝族自治縣、尋甸回族彝族自治縣、祿勸彝族苗族自治縣；玉溪市下轄的峨山彝族自治縣、新平彝族傣族自治縣、元江哈尼族彝族傣族自治縣，都是民族區(qū)域自治的縣級(jí)行政區(qū)劃。根據(jù)《憲法》第115條，地方政府“依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律、政策”?！稇椃ā返?16條規(guī)定，“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例?！薄白灾沃荨⒆灾慰h的自治條例和單行條例，報(bào)省或者自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！币虼耍瑧椃ㄙx予了民族區(qū)域自治地區(qū)一定的自治權(quán)和立法權(quán)，而且賦予的權(quán)力相當(dāng)大，涉及與“縱向的上級(jí)政府關(guān)系”和橫向的“同級(jí)政府關(guān)系”。民族地區(qū)擁有民族區(qū)域立法權(quán)，一定的自治權(quán)，自主規(guī)劃?rùn)?quán)，等等。在存有民族自治區(qū)域的滇中城市群協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略中，當(dāng)上級(jí)政府“行政命令”式的政策不能大行其道時(shí)，以“自愿參與、平等協(xié)商、相互獨(dú)立”為原則的區(qū)域法律協(xié)調(diào)保障機(jī)制為其區(qū)域一體化發(fā)展提供了合作平臺(tái)。因此，尊重民族自治是滇中城市群協(xié)調(diào)發(fā)展法律保障的邏輯前提。

（二）法律保障機(jī)制的總體設(shè)計(jì)

要構(gòu)建滇中城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的法律保障制度，實(shí)現(xiàn)城市群經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略目標(biāo)，需要把握一個(gè)整體的思路，作為法律協(xié)調(diào)保障制度建設(shè)的宗旨。我國(guó)政府基于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，有編制“五年計(jì)劃”的慣例。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)程中，要充分發(fā)揮政府編制規(guī)劃的優(yōu)勢(shì)，將政府規(guī)劃作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的法律保障機(jī)制的總體指導(dǎo)綱領(lǐng)。因此，構(gòu)建滇中城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的法律保障機(jī)制的總體思路是：政府必須提供有效的制度供給，必須有法治保障和穩(wěn)定的法制環(huán)境，規(guī)范政策、完善法律法規(guī)，保障城市群協(xié)調(diào)發(fā)展政策的有效實(shí)施，先行編制滇中城市群行政規(guī)劃，而后以簽訂“行政合作協(xié)議”的方式行政協(xié)調(diào)，最后構(gòu)建滇中城市群的立法協(xié)調(diào)。

滇中城市群經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的法律保障制度要確定“平等協(xié)商”原則，以平等作為法制保障的主要精神，以協(xié)商作為解決各種糾紛的重要手段。滇中城市群四個(gè)城市同屬于云南省，可在云南省級(jí)平臺(tái)上由省政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，似乎滇中城市群一體化協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程中不需要自主協(xié)調(diào)，可以直接由云南省政府對(duì)其糾紛進(jìn)行裁決或調(diào)解，就解決城市群域內(nèi)的矛盾，但以上級(jí)政府“行政命令”式的糾紛解決模式，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律。因此，需要滇中城市群四個(gè)城市以“平等、共贏”的協(xié)調(diào)原則，訂立行政合作協(xié)議，解決經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展中的各種糾紛。滇中城市群一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的法律保障機(jī)制中需要確定爭(zhēng)端和糾紛解決程序：先由四個(gè)政府間或政府職能部門之間進(jìn)行平等協(xié)商，如果無(wú)法協(xié)商予以解決的，再由上級(jí)政府予以裁定。

（三）確定城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的執(zhí)行機(jī)構(gòu)

首先，明確城市群發(fā)展協(xié)議對(duì)締約機(jī)關(guān)的拘束力。城市群發(fā)展協(xié)議的拘束力主要是對(duì)締約機(jī)關(guān)、城市群內(nèi)其他機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的法律效力。滇中城市群發(fā)展協(xié)議由各個(gè)成員的合意達(dá)成，不具有強(qiáng)制力，這會(huì)給該發(fā)展協(xié)議的履行大打折扣。因此，在該協(xié)議締結(jié)時(shí)，應(yīng)約定締約機(jī)關(guān)必須履行，發(fā)展協(xié)調(diào)協(xié)議一旦形成，就具有確定力、公定力和執(zhí)行力，城市群范圍內(nèi)的所有行政主體、公民、法人和其他組織都應(yīng)遵守。若在履行過(guò)程中，認(rèn)為要變更或者終止協(xié)議的，需要由所有締約方一致通過(guò)該發(fā)展協(xié)議方可。

其次，明確協(xié)議的履行機(jī)構(gòu)。行政協(xié)議以其能如約履行為最低要求，否則達(dá)成的協(xié)議毫無(wú)意義。為了保證協(xié)議的順利履行，應(yīng)當(dāng)由各個(gè)成員共同建立一個(gè)獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，囊括“分管某一領(lǐng)域的副市（州）長(zhǎng)，具體職能部門的行政首長(zhǎng)”等，組成行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，形成“緊急召集制度”和“定期會(huì)晤機(jī)制”。此外，應(yīng)由城市群內(nèi)各個(gè)成員派專員組成“日常工作小組”，主要解決發(fā)展合作中的各類日常問(wèn)題，作為行政首長(zhǎng)會(huì)議閉會(huì)期間的主要協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。而行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度主要解決重大問(wèn)題和安排下一階段城市群經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展一體化的具體戰(zhàn)略和發(fā)展步驟等。

（四）健全城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的法律保障制度

法律制度是合作的準(zhǔn)則，城市群協(xié)調(diào)發(fā)展必須運(yùn)用法律手段來(lái)優(yōu)化資源配置，平衡利益沖突，維護(hù)市場(chǎng)秩序，提高行政效率，保障合作共贏。首先，要建立合作的激勵(lì)與約束機(jī)制。要清理現(xiàn)有不利于城市群合作的地方性法規(guī)，倡導(dǎo)法律規(guī)范的無(wú)縫對(duì)接，消除行政壁壘和市場(chǎng)壁壘，營(yíng)造統(tǒng)一的公共治理環(huán)境和秩序。聯(lián)合制定《滇中城市群建設(shè)合作條例》與《滇中城市群反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法實(shí)施細(xì)則》，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、信息共享、生態(tài)保護(hù)、人力資源、戶籍管理、醫(yī)療教育等一體化做出具體規(guī)定，為區(qū)域合作提供法律保障。其次，要建立利益的共享與補(bǔ)償機(jī)制。四州（市）要設(shè)立“滇中城市群發(fā)展基金”。該基金由城市群內(nèi)的縣市區(qū)按比例繳納，用于城市群內(nèi)跨政區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新、環(huán)境治理和生態(tài)補(bǔ)償?shù)?，通過(guò)基金的轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)各種利益在地區(qū)間的合理分配。再次，要健全政府的合作績(jī)效考核機(jī)制。四州（市）要聯(lián)合出臺(tái)一套適用于城市群各地政府績(jī)效考核的指標(biāo)體系?？?jī)效考核中，速度與效率并舉，數(shù)量與質(zhì)量并重，公平與效益兼顧。既考核本級(jí)區(qū)域在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等方面的績(jī)效，也評(píng)估其地方行為對(duì)整個(gè)城市群的不良影響和積極貢獻(xiàn)。最后，建立城市群公共財(cái)政機(jī)制和公共財(cái)政專業(yè)委員會(huì)，充分發(fā)揮公共財(cái)政在城市群規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的重要作用，募集城市群建設(shè)發(fā)展資金，調(diào)控城市群地區(qū)建設(shè)活動(dòng)和投資。建立城市群公共財(cái)政儲(chǔ)備制度和公共財(cái)政支出的監(jiān)督體系，共建共享區(qū)域公共物品。［11］

（五）發(fā)揮城市群非政府組織的主體作用

首先，成立“滇中城市群建設(shè)咨詢委員會(huì)”。聯(lián)合各地政府咨詢委員會(huì)，遴選各地頂級(jí)咨詢專家組成，主要為城市群建設(shè)提供區(qū)域發(fā)展與合作方面的項(xiàng)目論證、政策建議和決策咨詢。

其次，成立“滇中城市群經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)”。聯(lián)合四地工商聯(lián)，遴選各地重要商會(huì)組成，主要為企業(yè)合作搭建交流平臺(tái)，推動(dòng)企業(yè)的“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”和“抱團(tuán)出?！?。

再次，成立“滇中城市群行業(yè)聯(lián)盟”。聯(lián)合四地工商聯(lián)，引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)自主成立聯(lián)盟，其主要任務(wù)是制定城市群的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)城市群的市場(chǎng)一體化進(jìn)程。［7］

（六）完善城市群發(fā)展協(xié)議的糾紛解決機(jī)制

1.責(zé)任條款解決機(jī)制

在城市群發(fā)展協(xié)議條款中明確規(guī)定責(zé)任條款和違約責(zé)任，達(dá)到事前預(yù)防的效果。首先，違約責(zé)任主要是規(guī)定各成員方應(yīng)承擔(dān)不履行該發(fā)展協(xié)議的后果。其次，責(zé)任條款應(yīng)約定各締約機(jī)關(guān)約定享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，但不是由法律規(guī)定的，且不具有強(qiáng)制力，具有“行政成本低廉、可操作性強(qiáng)”的特點(diǎn)。再次，約定責(zé)任條款基本是以補(bǔ)償責(zé)任方式出現(xiàn)，即如若未履行城市群發(fā)展協(xié)議中約定的責(zé)任，應(yīng)該對(duì)其他成員進(jìn)行一定的補(bǔ)償。最后，責(zé)任條款解決機(jī)制也具有一定的強(qiáng)制力，其強(qiáng)制力主要來(lái)自于其他成員的共同約定，以一種約定的“責(zé)任清單”方式來(lái)實(shí) 現(xiàn) 。［12］（P54）

2.行政解決機(jī)制

這種機(jī)制目前使用較廣泛，它利用行政機(jī)關(guān)的層級(jí)關(guān)系或?qū)ｉT機(jī)關(guān)調(diào)解矛盾和糾紛，屬于行政體制內(nèi)部解決矛盾方式。在滇中城市群框架內(nèi)的行政解決機(jī)制可分為“上級(jí)行政機(jī)關(guān)解決模式”和“締約機(jī)關(guān)協(xié)商解決”兩類。上級(jí)行政機(jī)關(guān)解決模式，是由上級(jí)政府干預(yù)解決存在隸屬關(guān)系或?qū)蛹?jí)關(guān)系的下級(jí)機(jī)關(guān)之間的矛盾糾紛。締約機(jī)關(guān)協(xié)商解決，是平等主體之間通過(guò)會(huì)議或協(xié)商機(jī)制解決矛盾，不把上級(jí)意志強(qiáng)加給下級(jí)，是一種“平等、協(xié)商的解決方案”。但這種方式，是各個(gè)主體之間相互博弈和妥協(xié)的過(guò)程，行政成本較高。滇中城市群之間的糾紛解決機(jī)制，與其發(fā)展協(xié)議的締約一樣，可由兩個(gè)方面的協(xié)調(diào)即“行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議”和“日常工作小組”組成，這兩種方式互為補(bǔ)充，在滇中城市群經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化中解決各類糾紛時(shí)，應(yīng)當(dāng)相互兼顧。

3.完善司法制度，可以考慮設(shè)立滇中城市群法院

城市群法院的職能主要是受理跨市之間的法律案件和糾紛。以便能解決各地方為了自身發(fā)展而制定了諸多只有利于自身的法規(guī)，也用以消除區(qū)域行政壁壘，避開(kāi)地方保護(hù)主義，如此一來(lái)，為滇中城市群統(tǒng)一市場(chǎng)創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。

［1］方創(chuàng)琳，宋吉濤，張薔，等.中國(guó)城市群結(jié)構(gòu)體系的組成與空間分異格局［J］.地理學(xué)報(bào)，2005，（5）.

［2］中國(guó)青年.長(zhǎng)三角城市群躋身6大世界級(jí)城市群［EB/OL］. http：//www.chla.com.cn/htm/2012/1114/149193.htm l，2016 -03-03.

［3］李煜興.區(qū)域行政規(guī)劃研究［M］.北京：法律出版社，2009.

［4］云南省住建廳規(guī)劃.滇中城市群規(guī)劃修改（2009—2030年）（公示稿）［EB/OL］.http：//bbs.clzg.cn/thread-303536-1 -1.htm l，2015-12-12.

［5］新華網(wǎng).滇中三縣推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)“一體化”發(fā)展［EB/ OL］.http：//www.yn.xinhuanet.com/newscenter/2012-02/ 10/c_131403457.htm，2015-12-29.

［6］何淵.中國(guó)特色的區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制［M］.上海：格致出版社，2010.

［7］方創(chuàng)琳.中國(guó)城市群形成發(fā)育的新格局及新趨向［J］.地理科學(xué)，2011，（9）.

［8］云南日?qǐng)?bào).滇中城市群工業(yè)和信息化一體化合作協(xié)議簽署［EB/OL］.http：//yndaily.yunnan.cn/htm l/2011-12/02/content_498507.htm，2015-12-29.

［9］葉必豐.長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)一體化背景下的法制協(xié)調(diào)［J］.上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2004，（6）.

［10］張亞.烏昌黨委——跨行政區(qū)域的聯(lián)合黨委［J］.小康，2005，（11）.

［11］李偉，夏衛(wèi)紅.城市群府際治理機(jī)制：區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的路徑選擇［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（5）.

［12］丁國(guó)峰.“泛珠三角”區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的法律保障機(jī)制［J］.昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015，（5）.

〔責(zé)任編輯：黎玫〕

On the Legal Protection M echanism for the Coordinated Development of Urban Agglom eration in China—Taking the City Group in Central Yunnan as an Examp le

DING Guo-feng，MAO Hao-qian
（Law School，Kunming University of Science and Technology，Kunming，650500，Yunnan，China）

Legal protection of the coordinated development of urban agglomeration aims to break regional boundaries and promote the development；coordinate the interests of all parties and alleviate the conflict in the region；make up for the legal lag and improve the comprehensive coordination ability；clarify the responsibility of relevant subjects and achieve the accountability mechanism.Based on a case study of the developmentof Central Yunnan city group，it is found that the legal safeguardmechanism of coordination development of urban agglomerations in China is not optimistic and that there are such problems existent in it as abstract development planning，which is difficult to carry out；lack of legal protection for the intergovernmental cooperation；

lack of coordinated development organizations；the role of non-governmental organizations failing to be fully played；lack of disputes settlementmechanism.To get out of the predicament，we propose the following suggestions：making an overall rational planning for the development；perfecting the legal safeguard system of the coordinated development；establishing the development actuator；trying to bring into full play the role of non-governmentorganizations；improving the dispute settlementmechanism of the city group development agreement.

urban agglomeration；legal protection；coordination；Central Yunnan

DF01

A

1006-723X（2016）06-0059-06

丁國(guó)峰（1980—），男，湖北英山人，昆明理工大學(xué)法學(xué)院副教授，博士，碩士生導(dǎo)師。主要從事經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法研究；毛豪乾（1990—），男，浙江浦江人，昆明理工大學(xué)法學(xué)院，主要從事經(jīng)濟(jì)法、行政法研究。